Normenkontrollrat

Der Nationale Normenkontrollrat ist ein Gremium zum Bürokratieabbau.

Er soll die Bundesregierung dabei unterstützen, „die durch Gesetze verursachten Bürokratiekosten durch Anwendung, Beobachtung und Fortentwicklung einer standardisierten Bürokratiekostenmessung auf Grundlage des Standardkostenmodells zu reduzieren.“^[1]

Entstehung

Die Bertelsmann-Stiftung suchte im Vorfeld der Bundestagswahl 2005 ein neues Betätigungsfeld, um im Sinne von Deregulierung und Liberalisierung im Interesse der Wirtschaft tätig zu sein. Im Koalitionsvertrag der Großen Koalition wurde 2005 zwischen CDU, CSU und SPD die Einrichtung eines Normenkontrollrates vereinbart. Dies wurde am 1. Juni 2006 mit der Verabschiedung des Gesetzes zur Einrichtung eines Nationalen Normenkontrollrates umgesetzt. Grundüberlegungen zum Entwurf des Gesetzes wurden von der Fachhochschule des Mittelstandes (FHM) in Bielefeld sowie von der Bertelsmann-Stiftung entwickelt. Die entsprechenden Überlegungen wurden über die nordrhein-westfälischen CDU-Abgeordneten in den Bundestag eingebracht. Am 18. August 2006 trat das Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates (NKRG) in Kraft.

Vorbild ist die vergleichbare Einrichtung in den Niederlanden (Adviescollege toetsing administrative Lasten (Actal) dt.: „Holländischer Rat zur Vermeidung administrativer Lasten“) die dort die Rolle eines unabhängigen und neutralen Methodenwächters der Bürokratiekostenmessung wahrnimmt.

Die Koalition ging davon aus, dass in den Niederlanden ermittelt wurde, dass staatlich verordnete Informationspflichten 3,6 Prozent des Bruttoinlandsprodukts verschlingen. Falls in Deutschland mit seiner etwa fünf mal höheren Wirtschaftskraft die Regelungsdichte bei Informationspflichten mit der in den Niederlanden vergleichbar sein sollte, hätten die deutschen Unternehmen rund 80 Mrd. Euro aufgrund von gesetzlich begründeten Informationspflichten zu tragen. Zugleich hätten sich die Niederländer vorgenommen, diese Kosten in vier Jahren um ein Viertel zu senken. Würde man dieses Ziel auf Deutschland übertragen, käme man auf ein Einsparvolumen von etwa 20 Milliarden Euro.

Organisation und Arbeitsweise

Der Nationale Normenkontrollrat ist nur an den durch das Normenkontrollratsgesetz begründeten Auftrag gebunden und in seiner Tätigkeit unabhängig.

Der Normenkontrollrat besteht aus acht ehrenamtlichen Mitgliedern, die auf Vorschlag der Bundesregierung vom Bundespräsidenten berufen werden. Die Amtszeit beträgt fünf Jahre. Eine erneute Berufung ist zulässig. Die Mitglieder dürfen nicht bei öffentlichen Verwaltungen arbeiten oder Abgeordnete sein. Die Mitglieder des Normenkontrollrates erhalten eine pauschale Entschädigung sowie Ersatz ihrer Reisekosten (§ 3 (10) NKRG). Der Ersatz der Reisekosten richtet sich nach dem Bundesreisekostenrecht. Die pauschale Entschädigung für den NKR-Vorsitzenden und seinen Stellvertreter beträgt 30.000 Euro für die weiteren Mitglieder 25.000 Euro pro Jahr.

Zur Erfüllung seiner Aufgaben wurde beim Bundeskanzleramt ein Sekretariat des Normenkontrollrates eingerichtet. ^[2]

Aufgaben und Kompetenzen

Der Normenkontrollrat ist das zentrale politische Steuerungsorgan für alle Fragen, die sich mit Bürokratieabbau befassen. Der Normenkontrollrat kann die Einhaltung der Grundsätze der Standardisierten Bürokratiekostenmessung überprüfen:

1. Entwürfe für neue Bundesgesetze,
2. bei Entwürfen von Änderungsgesetzen auch die Stammgesetze,
3. die Entwürfe nachfolgender nachrangiger Rechts- und Verwaltungsvorschriften,
4. Vorarbeiten zu Rechtsakten (Rahmenbeschlüssen, Beschlüssen, Übereinkommen und den diesbezüglichen Durchführungsmaßnahmen) der Europäischen Union und zu Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen der Europäischen Gemeinschaft,
5. bei der Umsetzung von EU-Recht die betroffenen Gesetze und nachrangigen Rechts- und Verwaltungsvorschriften,
6. bestehende Bundesgesetze und auf ihnen beruhende Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften.

Kompetenzen zur Prüfung von Landesrecht bestehen nicht.

Er kann hierzu

• eigene Anhörungen durchführen,
• Gutachten in Auftrag geben,
• der Bundesregierung Sonderberichte vorlegen
• und Amtshilfe von Behörden des Bundes und den Länder fordern.

Bericht über Bürokratiekosten

Die Bundesregierung erstattet dem Bundestag jährlich einen Bericht über die Erfahrungen mit der angewandten Methodik zur standardisierten Bürokratiekostenmessung sowie den Stand des Bürokratiekostenabbaus und die aktuelle Prognose, ob die von der Bundesregierung anvisierten Ziele der Bürokratiekostenmessung innerhalb des angegebenen Zeitraums erreicht werden.

Auch der Nationale Normenkontrollrat legt gemäß § 6 NKRG einen Jahresbericht vor. Dieser steht auf seiner Homepage [1] als download zur Verfügung. Hier kann der aktuelle Stand der Bürokratiekosten der Wirtschaft eingesehen werden. So enthielten z.B. am 20. Februar 2008 alle dem Nationalen Normenkontrollrat von der Bundesregierung bislang, d.h. seit dem 1. Dezember 2006 vorgelegten Regelungsentwürfe per Saldo ein Entlastungspotenzial der Wirtschaft um rund 1.3 Mrd. Euro. Dabei ist allerdings zu beachten, dass der Normenkontrollrat keine eigenen Vereinfachungsvorschläge macht, sondern nur die von der Regierung vorgelegten bewertet. Ebenso werden in vielen Fällen im weiteren Gesetzgebungsverfahren noch erhebliche Änderungen an den Gesetzentwürfen vorgenommen, die sich auch auf die Bürokratiekosten auswirken können. In den weitaus überwiegenden Fällen äußert der Normenkontrollrat nicht zu den Gesetzentwürfe´n der Bundesregierung.

Auf der Grundlage der bisher vom Statistischen Bundesamt ermittelten Ergebnisse der Bürokratiekostenschätzung hat die Bundesregierung beschlossen, in bestimmten, klar definierten Fällen nur noch ein vereinfachtes Messverfahren zur Ermittlung der Kosten einer Informationspflicht anzuwenden. Hintergrund hierfür waren die Feststellungen des Statistischen Bundesamtes, wonach viele Informationspflichten nur geringe Belastungen bei Unternehmen auslösen. Die Bagatellgrenze wurde auf 100.000€ festgesetzt. (Mehr zum vereinfachten Verfahren unter http://www.normenkontrollrat.bund.de/Webs/NKR/Content/DE/Publikationen/Anlagen/leitfaden-ex-ante-abschaetzung-maerz-2008,property=publicationFile.pdf) Dadurch soll unnötiger Aufwand bei der Messung der bestehenden Bürokratiekosten vermieden und die Betrachtung auf die wesentlichen Aspekte konzentriert werden. Denn nahezu 90% aller erfassten Informationspflichten fallen unter die Bagatellgrenze, während rund 50% der Informationspflichten überhaupt keine Kosten verursachen (sog. Nullmessung).

Laut Zwischenbericht der Bundesregierung vom April 2007 sind mittlerweile 6.000 Informationspflichten gemessen, die insgesamt Kosten in Höhe von 29,5 Mrd. € verursachen.^[3] Davon sind aber laut Bericht mindestens 14,5 Mrd. € auf die EU-Ebene zurückzuführen. Der Trend setzt sich fort, dass nur ein Bruchteil der Informationspflichten für über 80% der Kosten verantwortlich sind, während der überwiegende Teil der Informationspflichten keine oder nur sehr geringe Kosten nach sich ziehen. Die Schätzung der Bürokratiekosten verursacht zwar selbst einen gewissen Aufwand. Sie ist jedoch notwendig, um Fortschritte beim Bürokratieabbau messbar zu machen und geeignete Abbaumaßnahmen zu identifizieren.

Am 19. März 2008 hat sich der Staatssekretärsausschuss Bürokratieabbau darauf verständigt, dass das SKM zur Messung bestehender Informationspflichten der Bürgerinnen und Bürger nur sehr eingeschränkt angewendet wird. Hierzu soll das Standardkosten-Modell in modifizierter Form zur Anwendung kommen. Diese Weiterentwicklung findet gemeinsam mit dem Nationalen Normenkontrollrat statt. Eine Schätzung aller Bürger-Informationspflichten ist nicht vorgesehen.

Bürokratiekostenmessung mit dem Standardkostenmodell

Die Bürokratiekosten, deren Messung der Normenkontrollrat überprüfen soll, sind eng definiert. Betrachtet werden ausschließlich Informations- und Dokumentationspflichten (z. B. Daten oder Statistiken für Behörden zu beschaffen, verfügbar zu halten oder zu übermitteln) von Bürgern und Unternehmen, die auf Grund von Gesetzen, Rechtsverordnungen, Satzungen oder Verwaltungsvorschriften bestehen.

Nicht betrachtet werden alle anderen Kosten aus staatlichen Regulierungsmaßnahmen (z. B. Umweltschutzauflagen wie die Höhe eines Schornsteines oder seine Ausrüstung mit Filteranlagen).

Die Bürokratiekosten sollen mit dem Standardkostenmodell (SKM) gemessen werden. Dabei handelt es sich um ein nicht unumstrittenes grobes Schätzverfahren. Die Schätzungen werden vom Statistischen Bundesamt vorgenommen und erst nach Billigung durch die Bundesregierung veröffentlicht.

Bei der praktischen Anwendung des Standardkostenmodells gibt es eine Reihe offener methodischer Fragen zu klären. So wird beispielsweise noch diskutiert, wie die Kosten der Buchhaltungführung gewertet werden sollen oder wie mit den sog. "Sowieso-Kosten", also Informationspflichten, die von Unternehmen ohnehin zu erfüllen sind (z.B. ein Arzt schreibt seine Rechnung), umzugehen ist.

Bei der Berechnung mit dem Standardkostenmodell werden nicht die tatsächlich in einem Unternehmen anfallenden Kosten zugrunde gelegt, sondern die Kosten, die in einem normal-effizient arbeitenden Betrieb anfallen. Dabei wird vom Statistischen Bundesamt aber nicht unterschieden, ob die Tätigkeiten ausschließlich durch das Gesetz veranlasst sind, oder ob das Unternehmen noch freiwillig darüber hinausgehende Tätigkeiten ausübt.

Mitglieder

Mitglieder des Normenkontrollrates sind:

• Johannes Ludewig (Vorsitzender), Generaldirektor der Gemeinschaft der Europäischen Bahnen (CER); ehem. Vorsitzender des Vorstandes der Deutschen Bahn AG, Staatssekretär a.D.

• Wolf-Michael Catenhusen (Stellvertretender Vorsitzender); Parlamentarischer Staatssekretär a.D. und Staatssekretär a.D.

• Hermann Bachmaier Rechtsanwalt; ehemaliger stellvertretender Vorsitzender des Bundestags-Rechtsausschusses

• Hans Dietmar Barbier, Vorsitzender der Ludwig-Erhard-Stiftung; ehemaliger Leiter der Wirtschaftsredaktion der „F.A.Z.“

• Gisela Färber, Universitätsprofessorin für wirtschaftliche Staatswissenschaften an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften

• Henning Kreibohm, Rechtsanwalt; Oberkreisdirektor a.D., Stadtkämmerer a.D.; ehemaliger Geschäftsführender Gesellschafter der Fa. Nord-WestConsult GmbH.

• Franz Schoser, ehemaliger Hauptgeschäftsführer des Deutschen Industrie- und Handelskammertages

• Johannes Wittmann, ehemaliger Präsident des Bayer. Verwaltungsgerichtshofes; Vorstandsvorsitzender der Verwaltungs- und Wirtschaftsakademie München

Damit ist der Normenkontrollrat parteipolitisch paritätisch besetzt, je 4 Mitglieder kommen von der CDU und der SPD. Laut Pressemeldungen gibt es Unstimmigkeiten innerhalb des Normenkontrollrates über den Grad der Deregulierung und Entbürokratisierung: Während die 4 CDU-Mitglieder möglichst viel deregulieren wollen, warnen die SPD-Mitglieder vor einem Abbau von Standards im Bereich Arbeitsrecht, sozialer Schutz von Arbeitnehmern und Versicherten sowie von Umweltschutzstandards.

Kritik

Die deutsche Wirtschaft kritisiert, dass dem Normenkontrollrat Kompetenzen fehlen und er in seiner Beratungstätigkeit eingeschränkt sei. Der Kontrollrat

• testet auf SPD-Antrag nur Gesetzesentwürfe der Bundesregierung, nicht aber solche der Fraktion; diese machen in etwa 30 % aller Entwürfe aus.
• beachtet bei seinen Betrachtungen nur die Kosten, welche durch Informationspflichten entstehen, nicht aber andere Belastungen. Kosten durch das „Steuer- oder Arbeitsrecht“^[4] würden nicht erfasst. Ein Gutachten des Instituts der deutschen Wirtschaft hat ergeben, dass die aus Berichts-, Antrags- und Statistikpflichten resultierenden Kosten eine vernachlässigbare Größe sind und deren Vereinfachung lediglich marginale Effekte erzeugt. Die entscheidenden Kosten resultieren aus Sozial-, Gesundheits-, Arbeitsschutz- und Verbraucherschutzstandards.

Daneben wird kritisiert, dass zur Bürokratiekostenmessung erst wieder sehr viel Bürokratie mit neuen Gremien und Formularen geschaffen wird (sog. Verbürokratisierung) und durch die reine Messung der Bürokratiekosten noch keine Bürokratie abgebaut wird. Der Normenkontrollrat steht unter einem enormen Erfolgsdruck und muss auch, um seine Existenz zu rechtfertigen, viele Stellungnahmen, Berichte, Sitzungen und Papier produzieren ("Selbsterhaltung der Bürokratie"). Der Normenkontrollrat selber sieht - selbstverständlich - seine Tätigkeit als sehr erfolgreich an und behauptet, dass durch seine Tätigkeit der Wirtschaft Kosten in Millionenhöhe erspart geblieben seien.

Andere Länder

Neben der oben erwähnten holländischen „Actal“ gibt es auch in anderen Ländern vergleichbare Einrichtungen. So besteht in Großbritannien die "Better Regulation Commission". In den USA besteht der "Paperwork Reduction Act" als Rechtsgrundlage für Bürokratievermeidung.

Quellen

1. ↑ § 1 Abs. 2 NKRG
2. ↑ http://www.bundesregierung.de/nn_151820/Content/DE/StatischeSeiten/Breg/Reformprojekte/buerokratieabbau-2007-01-12-wie-funktioniert-buerokratieabbau.html
3. ↑ http://www.bundesregierung.de/Content/DE/__Anlagen/2008/04/2008-04-30-sachstandsbericht-buerokratieabbau-langfassung-nicht-barrierefrei,property=publicationFile.pdf
4. ↑ Zitat der FDP-Vizefraktionschefin Birgit Homburger

Weblink

• Internetseite des Nationalen Normenkontrollrates
• Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates (NKRG)