Verschlechterungsverbot

Reformatio in Peius (orthografisch ebenfalls zulässig: reformatio in peius, von lat. reformatio – Veränderung, peius – das Schlechtere; deutsche Begriffe: Verschlechterung, Verböserung) bedeutet, dass

• der Verwaltungsakt einer Verwaltungsbehörde auf einen Widerspruch durch den Adressaten des Verwaltungsaktes hin (nicht: eines Dritten) durch die Widerspruchsbehörde belastender gestaltet wird oder
• das Urteil eines Gerichts in der Berufung oder Revision belastender wird.

Deutschland

Zivil- und Strafprozess

Im Zivilprozess ist die Reformatio in Peius nur zulässig, soweit die andere Partei ebenfalls ein Rechtsmittel eingelegt hat.

Im Strafprozess gilt dies gleichermaßen bis auf eine prozessuale Situation: Die Staatsanwaltschaft hat eine Doppelrolle. Stellt sie einen Rechtsmittelantrag zu Gunsten des Angeklagten, ist eine reformatio in peius unzulässig, ebenso bei einem Einspruch gegen einen Strafbefehl, wenn der Einspruch gem. § 411 Abs. 1 Satz 3 StPO auf die Höhe des einzelnen Tagessatzes beschränkt wird.

Verwaltungsprozess

Durch Behörden

Wird gegen den Verwaltungsakt einer Behörde Widerspruch eingelegt, dann wird er – wenn die Ausgangsbehörde dem Widerspruch nicht abhilft – von der Widerspruchsbehörde überprüft, die einen Widerspruchsbescheid erlässt (Zuständigkeit kraft aufschiebend bedingtem Devolutiveffekt). Unstreitig ist, dass die Ausgangsbehörde den Verwaltungsakt nicht mit einer zusätzlichen Beschwer versehen darf. Sie kann dem Widerspruch nur abhelfen. Sehr streitig ist, ob der Widerspruchsbescheid gegenüber dem Ausgangsbescheid eine zusätzlich selbständige Beschwer enthalten darf.

Abgrenzung zu der erstmaligen Beschwer

Wenn die Widerspruchsbehörde eine Entscheidung fällt, die für den Widerspruchsführer gegenüber der ursprünglichen Entscheidung belastender ist, kommt entweder ein Fall der Reformatio in peius oder des Selbsteintritts in Betracht. Keine Verböserung liegt vor, wenn der Widerspruchsführer im Widerspruchsbescheid nicht zusätzlich, sondern in einem neuen Verwaltungsakt, der mit dem Widerspruchsbescheid verbunden sein kann, erstmalig beschwert wird. Abzugrenzen ist danach, ob der Widerspruchsführer qualitativ (dann: erstmalige Beschwer) oder quantitativ (dann: zusätzliche Beschwer) zusätzlich verpflichtet wird. Bei einer erstmaligen Beschwer wird die Widerspruchsbehörde als sachlich zuständige Fachbehörde bei Gelegenheit des Widerspruchsverfahrens tätig.

Meinungsstand

Dazu sind folgende Aspekte zu beachten:

• Nach § 88 VwGO gilt, dass das Gericht an den Antrag des Antragstellers gebunden ist (ne ultra petita); dementsprechend könnte man meinen, dass auch die Widerspruchsbehörde an den Widerspruch des Widerspruchsführers gebunden sei. Sie dürfe nur dem Antrag gemäß der Beschwer (teilweise) abhelfen. Dieser Ansicht steht entgegen, dass § 88 VwGO nur für Gerichtsverfahren ab dem ersten Rechtszug gilt. Das Widerspruchsverfahren ist wegen seiner rechtlichen Doppelnatur aber auch ein Verwaltungsverfahren. Das wird schon dadurch klar, dass das Widerspruchsverfahren nicht durch eine gerichtliche Spruchkammer, sondern durch eine Verwaltungsbehörde wahrgenommen wird. Selbst wenn man das Widerspruchsverfahren ausschließlich als gerichtlichen Vorschaltbehelf qualifizierte (was kaum vertretbar ist), stünde dem § 88 VwGO der § 79 Abs. 2 VwGO entgegen, der offenbar von der Möglichkeit einer Verböserung ausgeht.

• Bei der Zulässigkeit einer Verböserung durch den Widerspruchsbescheid ist zu besorgen, dass der Betroffene vom Gebrauch des Widerspruchs abgeschreckt werde. Das könnte die Effektivität des Rechtsschutzes (Art.19 Abs. 4 GG) einschränken.

• Das Vertrauen des Widerspruchsführers nicht schlechter zu stehen, als er stünde, wenn er das Widerspruchsverfahren nicht eingeleitet hätte, ist nicht schutzwürdig. Ab Wirksamkeit des Verwaltungsakts hat der Adressat eine Art "Anwartschaft" auf die zukünftige Bestandskraft des Bescheids, weil die Behörde die zukünftige Bestandskraft des Verwaltungsaktes einseitig nicht mehr verhindern kann (abgesehen von den §§ 48 f. VwVfG, die der Behörde auch nach Bestandskraft zur Verfügung stehen). Diese Position hat der Widerspruchsführer selbst aufgegeben, indem er durch Einlegung des Widerspruchs die Angelegenheit der Widerspruchsbehörde zur nochmaligen Entscheidung gegeben hat.

• Die Widerspruchsbehörde hat eine umfassende Recht- und Zweckmäßigkeitskontrolle durchzuführen. Wegen der Bindung der Verwaltung an das Gesetz (Art. 20 Abs. 3 GG) muss die Widerspruchsbehörde auch die Möglichkeit haben, zulasten des Widerspruchsführers zu entscheiden.

• § 79 Abs.2 VwGO geht zwar offenbar von der Zulässigkeit einer reformatio in peius aus; mangels Regelungszusammenhang auf Bundesebene und Gesetzgebungszuständigkeit auf Landesebene, kann § 79 Abs. 2 VwGO die Zulässigkeit der Verböserung nur insoweit regeln, als dass das Widerspruchsverfahren als prozessualer Vorschaltbehelf betroffen ist. Soweit das Widerspruchsverfahren ein Verwaltungsverfahren ist, ist § 79 Abs. 2 VwGO unbeachtlich. § 79 Abs. 2 VwGO regelt also nicht, ob die Widerspruchsbehörde in der Sache für den Erlass eines verböserten Widerspruchsbescheids zuständig ist. Nur wenn nach dem Verwaltungsverfahrensrecht die Widerspruchsbehörde gleichzeitig für den Erlass des betroffenen Bescheids in der Sache zuständig ist, kann sie ihn auch verbösern.

Der herrschenden Meinung gemäß regelt § 79 Abs. 2 VwGO nur die prozessualen Folgen einer Verböserung für den Fall, dass nach dem Verwaltungsverfahrensrecht eine Verböserung zulässig ist. Das ist dann der Fall, wenn die Widerspruchsbehörde in der Sache ermächtigt ist gegenüber dem Bürger tätig zu werden. Woraus sich die Zuständigkeit der Widerspruchsbehörde ergibt, in der Sache dem Bürger eine selbständige zusätzliche Beschwer aufzuerlegen, ist unterschiedlich zu beurteilen.

		Identität von Ausgangsbehörde und Widerspruchsbehörde	Auseinanderfallen von Ausgangsbehörde und Widerspruchsbehörde
Vorkommen		* bei Widersprüchen gegen Verwaltungsakte von Mittelbehörden *grundsätzlich bei Widersprüchen gegen Verwaltungsakte von Selbstverwaltungskörperschaften; landesrechtliche Abweichungen sind zulässig	bei Verwaltungsakten staatlicher Unterbehörden
Meinungsstand		allgemeine Meinung	BVerwG	VGH Baden-Württemberg	VwGO-Kommentar Kopp/Schenke
Zulässigkeit einer Verböserung	formell: Organzuständigkeit	kraft derselben Vorschrift betreffend die Zuständigkeit	wenn Widerspruchsbehörde zugleich Fachaufsichtbehörde der Ausgangsbehörde ist	Zuständigkeit ergibt sich aus dem aufschiebend bedingten Devolutionseffekt (§ 73 VwGO)	wenn Widerspruchsbehörde durch ein eventuelles Selbsteintrittsrecht gegenüber dem Bürger zu handeln befugt ist (in Bayern z.B. Art. 3b BayVwVfG)
	materiell: Eingriffsbefugnis	es werden gelegentlich als Eingriffsgrundlage vergleichend die Regelungen über Widerruf und Rücknahme (§§48 f. VwVfG) herangezogen; vertreten wird auch, dass die Eingriffsgrundlage dieselbe sei, welche für die Ausgangsbehörde in Betracht kommt

Die heute herrschende Auffassung folgt dem BVerwG und sieht bei Verschiedenheit von Ausgangs- und Widerspruchsbehörde die Widerspruchsbehörde dann zur Verböserung durch den Widerspruchsbescheid in der Sache zuständig, wenn sie gleichzeitig Fachaufsichtsbehörde der Ausgangsbehörde ist. Die Berechtigung in die Rechte des Bürgers einzugreifen ergibt sich nach umstrittener Auffassung entweder analog aus den Regeln über den Widerruf und die Rücknahme von Verwaltungsakten oder aus derselben Eingriffsgrundlage, welche für die Ausgangsbehörde in Betracht kommt.

Klage gegen den verböserten Widerspruchsbescheid

Gegen die reformatio in peius durch die Widerspruchsbehörde kann sich der Widerspruchsführer durch Anfechtungsklage wehren. In der Zulässigkeit bestehen folgende Besonderheiten:

• Statthafte Klageart: Es ist gemäß dem Klageantrag zu klären (§ 88 VwGO), ob der Kläger mit einer erstmaligen Beschwer (§ 79 I VwGO) oder mit einer zusätzlichen Beschwer durch die Widerspruchsentscheidung (§ 79 II VwGO) belastet wird. Im ersteren Fall ist Gegenstand der Anfechtungsklage immer der Verwaltungsakt des Widerspruchsbescheids. Im zweiten Fall kann der Kläger den Ausgangsbescheid und den Widerspruchsbescheid oder nur den Widerspruchsbescheid angreifen.
• Vorverfahren: Gegen den Widerspruchsbescheid kann kein weiterer Widerspruch eingelegt werden. Der Rechtsgedanke des § 68 I Nr. 2 VwGO – namentlich die Selbstkontrolle der Exekutiven – wird auch auf Fälle des § 79 II VwGO ausgedehnt.
• Klagegegner: Sofern der Ausgangsbescheid und der Widerspruchsbescheid angegriffen werden, ist Klagegegner der Rechtsträger derjenigen Behörde, die den Ausgangsbescheid erlassen hat. Sofern nur der Widerspruchsbescheid angegriffen wird ist Klagegegner der Rechtsträger der Widerspruchsbehörde. In Nordrhein-Westfalen ist wegen einer landesrechtlichen Regelung Klagegegner die jeweilige Behörde.

In der Begründetheit sind folgende Besonderheiten zu beachten:

• Formelle Rechtmäßigkeit: In der Zuständigkeit ist grundsätzlich eine Abgrenzung zwischen "Reformatio in Peius" und dem "Selbsteintritt" vorzunehmen. Bei Selbsteintritt war der Widerspruch nur Anlass für die belastende Regelung. Die Widerspruchsbehörde erlässt einen eigenen Verwaltungsakt an Stelle der Ausgangsbehörde. Dies darf sie nur, wenn sie gesetzlich dazu ermächtigt ist (etwa weil die Ausgangsbehörde fehlerhaft oder gar nicht exekutiert) oder der von ihr erlassene Verwaltungsakt in ihrer originären Zuständigkeit liegt (die Ausgangsbehörde also zur Entscheidung gar nicht berufen war). Bei der Reformatio in Peius entscheidet die Widerspruchsbehörde innerhalb des durch den Widerspruch eröffneten Prüfungsrahmens. Die Widerspruchsbehörde ist aber für die Verschlechterung nur zuständig, wenn sie selbst Ausgangsbehörde war, oder aber die Ausgangsbehörde ihrer fachaufsichtlichen Weisung untersteht.
• Wenn nur der Widerspruchsbescheid angegriffen wird, darf der Ausgangsbescheid nicht geprüft werden (→ ne ultra petita)
• Eingriffsermächtigung: § 68 VwGO ermächtigt zwar in formeller Weise die Widerspruchsbehörde zur umfassenden Prüfung des Ausgangsbescheides, gibt aber keine materielle Rechtsgrundlage für die Verschlechterung. Es ist streitig, was Eingriffsgrundlage in diesen Fällen ist. Einer Ansicht nach ist die Verschlechterung als Teilaufhebung des Ausgangsbescheides sehen. Daher seien die speziellen Aufhebungsnormen des besonderen Verwaltungsrechts oder subsidiär die §§ 48 und 49 des jeweiligen Verwaltungsverfahrensgesetzes als Eingriffsermächtigung. Nach der wohl herrschenden Meinung ist die Verschlechterung auf die Ermächtigungsgrundlage des Ausgangsbescheides zu stützen. Argument hierfür ist der Wortlaut des § 68 VwGO: "Rechts- und Zweckmäßigkeitsprüfung"

Verfahrensrechtlich ist gemäß § 71 VwGO eine Anhörung hinsichtlich der Verschlechterung in allen Fällen erforderlich.

durch Gerichte

Eine Reformatio in Peius durch Verwaltungsgerichte ist grundsätzlich unzulässig. Ausnahmsweise zulässig ist sie in folgenden Fällen:

• bei einer Widerklage (§ 89 VwGO)
• bei abweichendem Antrag eines notwendigen Streitgenossen (§ 64 VwGO)
• bei abweichendem Antrag eines notwendig Beigeladenen (§ 66 S. 2 VwGO)
• bei Anschlussrechtsmitteln (§§ 127, 141 VwGO)
• bei Fehlen von Prozessvoraussetzungen und dennoch ergangener Entscheidung in erster Instanz kann das Rechtsmittelgericht die Ausgangsentscheidung u.U. ganz aufheben und
  • selbst entschieden, wenn keine weitere Sachaufklärung notwendig ist, wobei Tatsachenermittlung und/oder Beweiserhebung zu den Prozessvoraussetzungen freilich zulässig ist oder
  • die Sache an das Ausgangsgericht zurückverweisen
• bei Anfechtung von Nebenbestimmungen zu Verwaltungsakten, wenn bei Aufhebung rechtswidriger Nebenbestimmungen der Grundverwaltungsakt rechtswidrig wäre
• bei der Kostenentscheidung (§§ 154 ff VwGO), der Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit eines Urteils (§ 167 Abs. 1 VwGO), soweit nicht Anträge der Beteiligten hierzu erforderlich sind (Fälle der §§ 710 S. 2, 712 ZPO) und der Streitwertfestsetzung

Finanzgerichtsprozess

Die Regelungen für Verwaltungsgerichte gelten entsprechend im Finanzprozess (§ 96 FGO).

Sozialgerichtsprozess

Die Regelungen für Verwaltungsgerichte gelten entsprechend im Sozialprozess (§ 123 SGG).

Arbeitsgerichtsprozess

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Patentverfahren

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Österreich

Im österreichischen Steuerrecht, etwa in § 117 der Bundesabgabenordnung (BAO), bedeutet das Verschlechterungsverbot, dass keine Schlechterstellung durch eine oberstgerichtliche Rechtsauslegung in der steuerlichen Auswirkung eintreten darf.

Siehe auch

• Vorverfahren
• Latein im Recht

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