Ratifikation des Vertrages über eine Verfassung für Europa in Deutschland

Die Ratifikation des Vertrages über eine Verfassung für Europa wird in Deutschland durch die Artikel 23 und 79 des Grundgesetzes geregelt: Sie bedarf einer Zweidrittelmehrheit jeweils in Bundestag und Bundesrat. Da alle im Bundestag vertretenen Fraktionen und auch die Bundesländer die Vertiefung der Europäischen Union befürworten, war die breite Zustimmung zum Vertragsgesetz, wie sie sich in den entscheidenden Abstimmungen zeigte, bereits im Vorfeld zu erwarten gewesen.

Die Durchführung einer Volksabstimmung über den Vertrag über eine Verfassung für Europa ist im Grundgesetz nicht vorgesehen. Bemühungen der rot-grünen Regierungskoalition und der FDP, Volksabstimmungen insgesamt beziehungsweise eine Volksabstimmung nur über die Europäische Verfassung im Grundgesetz zu verankern, scheiterten regelmäßig am Widerstand der Unionsparteien.

Verfassungsrechtliche Vorschriften

Artikel 23 Absatz 1 Satz 3 des Grundgesetzes lautet in der seit 1992 gültigen Fassung:

Für die Begründung der Europäischen Union sowie für Änderungen ihrer vertraglichen Grundlagen und vergleichbare Regelungen, durch die dieses Grundgesetz seinem Inhalt nach geändert oder ergänzt wird oder solche Änderungen oder Ergänzungen ermöglicht werden, gilt Artikel 79 Abs. 2 und 3.

Artikel 79 Absatz 2 und 3 wiederum lauten in der seit 1949 unveränderten Fassung:

(2) Ein solches Gesetz bedarf der Zustimmung von zwei Dritteln der Mitglieder des Bundestages und zwei Dritteln der Stimmen des Bundesrates.

(3) Eine Änderung dieses Grundgesetzes, durch welche die Gliederung des Bundes in Länder, die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung oder die in den Artikeln 1 und 20 niedergelegten Grundsätze berührt werden, ist unzulässig.

Nach der Begründung des von der Bundesregierung vorgelegten Vertragsgesetzes zum Vertrag über eine Verfassung für Europa wird zumindest „die Überführung der polizeilichen Zusammenarbeit und der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen, die bisher Teil der intergouvernementalen Zusammenarbeit waren (Titel IV EUV) und die so genannte ,dritte Säule' bildeten, in den allgemeinen Rahmen der Union als Teil der geteilten Zuständigkeit für den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts und die in diesem Bereich erweiterten beziehungsweise neu geschaffenen Handlungsmöglichkeiten der Union" als eine „verfassungsrelevante Änderung der vertraglichen Grundlagen der Europäischen Union" im Sinne des Artikels 23 des Grundgesetzes angesehen.

Aufgrund dieser verfassungsrelevanten Änderung bedarf das Vertragsgesetz also einer Mehrheit von zwei Dritteln der Mitglieder des Bundestages und von zwei Dritteln der Stimmen des Bundesrates.

Frage der Volksabstimmung

Bestrebungen der FDP zur Einführung einer Volksabstimmung über den Vertrag

Während die Regierungskoalition aus SPD und Grünen Volksabstimmungen insgesamt im Grundgesetz verankert sehen möchte und mit diesem Ansinnen regelmäßig am Widerstand der Unionsfraktion scheitert, versuchte die FDP mit zwei Gesetzentwürfen (Drucksachen 15/1112 und 15/2998) im 15. Deutschen Bundestag, Artikel 23 des Grundgesetzes um folgenden Absatz 1a zu erweitern:

(1a) Die Zustimmung der Bundesrepublik Deutschland zu einem Vertrag, mit dem eine europäische Verfassung eingeführt wird, bedarf der Zustimmung durch einen Volksentscheid. Die Mehrheit bei dem Volksentscheid ist die Mehrheit der abgegebenen Stimmen, wenn sie mindestens ein Viertel der zum Bundestag Wahlberechtigten umfasst. Ein Volksentscheid wird auf Beschluss des Bundestages durchgeführt. Das Nähere regelt ein Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf.

Der Gesetzentwurf wurde am 28. April 2004 in den Bundestag eingebracht und am 28. Mai 2004 an den federführenden Innenausschuss sowie an den Rechtsausschuss und den Ausschuss für Angelegenheiten der Europäischen Union weitergeleitet. Der Innenausschuss empfiehlt auf Drucksache 15/4796 vom 1. Februar 2005, den Gesetzentwurf abzulehnen. Die Entscheidung fiel mit den Stimmen von SPD, Grünen und CDU/CSU gegen die Stimmen der FDP. Während SPD und Grüne ihre Ablehnung damit begründeten, dass sie eine isolierte Einführung einer Volksabstimmung nur für die Europäische Verfassung ablehnten und außerdem die Ratifikation des Vertrages schnell herbeiführen wollten, argumentierte die CDU/CSU, dass die Grundentscheidung für Europa bereits in den 1950er-Jahren geschehen sei und dass bei einem Volksentscheid die klare Verantwortlichkeit verloren ginge. Weiter befürchtete sie, dass die Volksabstimmung zu einem Entscheid für oder gegen Europa oder zu einer Abrechnung mit der Bundesregierung genutzt würde.

Äußerungen des Bundeskanzlers

Nach der Unterzeichnung des Vertrages schloss Bundeskanzler Gerhard Schröder nicht aus, den Vertrag durch eine Volksabstimmung zu ratifizieren. Er argumentierte jedoch, dass zu einer Einführung von Volksabstimmungen auch die diesem Instrument bisher ablehnende CDU/CSU zustimmen müsste.

Die FDP lehnt - entgegen ihrer Haltung bei der EU-Verfassung - Volksabstimmungen auf breiterer Ebene ab.

Ratifikationsverlauf

Vertragsgesetz

Artikel 1 des Vertragsgesetzentwurfes lautet:

Dem in Rom am 29. Oktober 2004 von der Bundesrepublik Deutschland unterzeichneten Vertrag über eine Verfassung für Europa einschließlich der 36 Protokolle sowie den Erklärungen, wie sie in der Schlussakte vom selben Tage aufgeführt sind, wird zugestimmt. Der Vertrag, die Protokolle und die Schlussakte einschließlich der Erklärungen werden nachstehend veröffentlicht.

Nach der formalen Begründung des Vertragsgesetzes und der Abschrift des Vertrages, der Protokolle und der Schlussakte folgt eine Denkschrift zum Vertrag, in dem die wesentlichen Veränderungen selbst noch einmal dargestellt und begründet werden.

Erster Durchgang im Bundesrat am 18. Februar 2005

Die Bundesregierung leitete ihren Entwurf für das Vertragsgesetz am 17. Dezember 2004 dem Bundesrat zu (Drucksache 983/04). Der Entwurf wurde am 18. Februar 2005 vom Bundesrat in seiner 808. Sitzung behandelt.

Der baden-württembergische Ministerpräsident Erwin Teufel, der als Vertreter des Bundesrates Mitglied im Europäischen Konvent gewesen war, erläuterte in seiner Rede die Notwendigkeit einer neuen Verfassung, da das System der Regierungskonferenzen bei 25 Mitgliedstaaten völlig ineffizient geworden sei. Er verwies auf die Vorteile der Verfassung wie die Präzisierung der Subsidiaritätsregeln und fasste seine Arbeit im Konvent zusammen.

Nächster Redner im Bundesrat war der Ministerpräsident von Rheinland-Pfalz, Kurt Beck. Auch er betonte die Verbesserungen durch den Vertrag und erwähnte die Einbeziehung der Grundrechtscharta in den Vertrag und die Erschaffung eines Europäischen Außenministers. Jedoch ging auch er auf das umstrittene Klagerecht der Länder bzw. des Bundesrates vor dem Europäischen Gerichtshof ein.

Joschka Fischer

Als letzter Redner ging der Bundesaußenminister, Joschka Fischer, ans Pult. Er gab zunächst einen kurzen Überblick über die Geschichte der europäischen Integration. Er ging weniger stark auf die im Bundesrat umstrittenen Punkte wie das Klagerecht ein und sprach dafür über die Stärkung der Rolle des Europäischen Parlaments und das Ziel, den Vertrag bis zur Sommerpause 2005 zu ratifizieren.

Erste Lesung im Bundestag am 24. Februar 2005

Die Bundesregierung leitete den Vertragsgesetzentwurf am 18. Februar 2005 dem Bundestag auf dessen Drucksache 15/4900 zu. Sie reichte die Stellungnahme des Bundesrates und ihre eigene Gegenstellungnahme hierzu am 23. Februar 2005 als Drucksache 15/4939 nach. Der Bundestag debattierte am 24. Februar 2005 in seiner 160. Sitzung in der 15. Legislaturperiode über den Gesetzentwurf.

Redner aller Fraktionen betonten die historische Bedeutung des Verfassungsvertrages, der trotz hinzunehmender Kompromisse wesentliche Verbesserungen wie die Präzisierung des Subsidiaritätsprinzips, eine genauere Kompetenzabgrenzung, die Stärkung der nationalen Parlamente wie des Europäischen Parlamentes und die Einrichtung eines EU-Außenministers enthalte.

Nur die fraktionslose Abgeordnete Gesine Lötzsch kritisierte SPD, CDU/CSU und Grüne scharf, weil sie eine Volksabstimmung ablehnten und unterstellte ihnen, dem Bürger nicht zu vertrauen. Sie begründete ihre Ablehnung des Vertrages durch eine zunehmende Militarisierung und einen zunehmenden Kapitalismus in der EU.

Anschließend wurden das Vertragsgesetz und weitere Entschließungsanträge hierzu vom Bundestag an den federführenden Ausschuss für Angelegenheiten der Europäischen Union und an alle andere Ausschüsse mit Ausnahme des Haushaltsausschusses zur Mitberatung verwiesen.

Verfassungsbeschwerde von Peter Gauweiler

Am 28. April 2005 entschied das Bundesverfassungsgericht, dass eine vom CSU-Abgeordneten Peter Gauweiler eingelegte Verfassungsbeschwerde unzulässig sei, mit der Gauweiler die Abstimmung im Bundestag, die für den 12. Mai 2005 angesetzt war, einstweilig untersagen lassen wollte. Das Bundesverfassungsgericht argumentierte, dass durch die Festlegung der Abstimmung an sich auf den 12. Mai 2005 kein Rechtsgut des Antragstellers verletzt sei. Allerdings betonte es, dass das Vertragsgesetz schon vor seiner Ausfertigung durch den Bundespräsidenten vom Verfassungsgericht überprüft werden könnte. Ein ähnlicher Fall war schon bei der Ratifikation des Vertrages von Maastricht aufgetreten. Damals genehmigte das Gericht schlussendlich das Inkrafttreten.

Beratung in den Ausschüssen des Bundestages

Nach der Überweisung des Vertragsgesetzes an die Ausschüsse des Bundestages (einschließlich des Haushaltsausschusses durch nachträglichen Beschluss vom 10. März 2005) erarbeiteten die Gremien unter Federführung des Ausschusses für Angelegenheiten der Europäischen Union ihre Beschlussempfehlung an den Deutschen Bundestag. Der Petitionsausschuss kritisierte, dass die Regelungen zum Stellen von Anfragen an die Europäische Kommission oder an das Europäische Parlament nicht vorhanden oder unklar seien, empfahl aber dennoch die Zustimmung. Der Ausschuss für Kultur und Medien verabschiedete eine Stellungnahme, in der er unter anderem die Beachtung der kulturellen Eigenarten der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union forderte. Die übrigen mit dem Gesetz befassten Ausschüsse empfahlen mit großer Mehrheit bei einzelnen Enthaltungen von SPD- und Grünen-Abgeordneten sowie bei einigen Gegenstimmen von CDU/CSU-Abgeordneten die Annahme des Vertragsgesetzes.

Schließlich behandelte auch der Ausschuss für Angelegenheiten der Europäischen Union in sieben Sitzungen den Gesetzentwurf. Alle vertretenen Fraktionen begrüßten den Verfassungsvertrag als wichtige Weiterentwicklung der europäischen Verträge, obwohl die CDU/CSU ihr Bedauern über das Fehlen eines Gottesbezuges in der Verfassung zum Ausdruck brachte. In der Abstimmung beschloss der Ausschuss mit den Stimmen aller Fraktionen bei zwei Gegenstimmen aus der CDU/CSU, dem Bundestag die Annahme des Vertragsgesetzes zu empfehlen (Drucksache 15/5491).

Zweite und dritte Lesung im Bundestag am 12. Mai 2005

In seiner 175. Sitzung am 12. Mai 2005 beriet der Bundestag über die Annahme des Vertragsgesetzes. Die Debatte wurde von Bundeskanzler Gerhard Schröder eröffnet. Er bezeichnete den Beschluss über die Europäische Verfassung als "historisch" und erinnerte an die positive Entwicklung Europas seit dem Ende des Zweiten Weltkrieges. Er hob die Verbesserungen, die das Verfassungswerk bringe, hervor und bezeichnete die Verfassung als "das vorläufig krönende Werk der politischen Arbeit von zwei oder drei Generationen".

Auch die Vorsitzende der CDU/CSU-Fraktion, Angela Merkel, begrüßte das Vertragswerk und erinnerte an die europäische Geschichte der zurückliegenden 60 Jahre. Sie betonte allerdings Unterschiede zwischen ihrer Fraktion und der Bundesregierung in der Beurteilung der Beitrittsfähigkeiten von Staaten wie etwa der Türkei.

Die Vorsitzenden der Fraktionen von SPD und FDP, Franz Müntefering und Wolfgang Gerhardt, unterstützten den Verfassungsvertrag ebenso wie Bundesaußenminister Joschka Fischer.

Der bayerische Ministerpräsident, Edmund Stoiber, hob hervor, dass Europa kein Staat, sondern ein Staatenverbund und das Vertragswerk keine Verfassung, sondern ein Verfassungsvertrag sei. Er betonte auch die Notwendigkeit, die Menschen wieder für Europa zu gewinnen, und vertrat seine Position, der Türkei nur eine privilegierte Partnerschaft mit der Europäischen Union einzuräumen. Ebenso trat er dafür ein, Bundestag und Bundesrat größere Mitbestimmung in Angelegenheiten der Europäischen Union einzuräumen.

In einer Kurzintervention sagte der CSU-Abgeordnete Gerd Müller, der als einer der prominentesten die Verfassung ablehnenden Abgeordneten gilt, der Vertrag, der "in der Perspektive der nächsten zehn Jahre das deutsche Grundgesetz" ablösen werde, sei schlecht verhandelt worden. Er vertrat die Ansicht, dass Bundestag und Bundesrat mit dem Vertrag abermals die Kompetenz für wichtige Politikfelder an die Europäische Union abträten und damit die Stellung des deutschen Parlamentes aushöhlten. Müller musste das Instrument der Kurzintervention nutzen, da er von seiner Fraktion keine Redezeit zugeteilt bekommen hatte.

Während auch die weiteren Redner von SPD, CDU/CSU, FDP und Bündnis 90/Die Grünen die Verfassung begrüßten, lehnte die fraktionslose Abgeordnete Gesine Lötzsch (PDS) den Vertrag wie in der ersten Lesung ab. Sie bedauerte abermals, dass es keine Volksabstimmung über den Verfassungsvertrag gebe sowie dass die Verfassung Militarisierung und den freien Markt vorantreibe.

Vor Beginn der Abstimmung erteilte der Vizepräsident des Bundestages den Abgeordneten Peter Gauweiler und Manfred Carstens (beide CDU/CSU) das Wort zu einer Erklärung zur Abstimmung. Gauweiler erklärte, dass er Organklage gegen das Gesetz einlegen werde, da mit der Verfassung das Grundgesetz in unzulässiger Weise in den Hintergrund gedrängt würde. Manfred Carstens begründete seine Ablehnung mit dem fehlenden Gottesbezug in der Verfassung.

In dem Protokoll der Sitzung beigefügten Erklärungen zur Abstimmung erklärten zahlreiche CDU/CSU-Abgeordnete, dass sie dem Verfassungsvertrag trotz Bedenken etwa wegen des fehlenden Gottesbezuges oder unklaren Regelungen zur Subsidiarität zustimmten. Mit ähnlicher Begründung erklärten einige Abgeordnete dieser Fraktion, dass sie dem Vertrag nicht zustimmten. Die beiden SPD-Abgeordneten Hermann Scheer und Ernst Ulrich von Weizsäcker erklärten ihre bevorstehende Enthaltung mit dem fehlenden Initiativrecht des Europäischen Parlamentes, die Postulierung "unverfälschten Wettbewerbes" und mit der vermeintlichen Aufrüstungsverpflichtung.

In der Schlussabstimmung entfielen von 594 abgegebenen Stimmen 569 auf "Ja", 23 (20 von der CDU/CSU und 3 von den fraktionslosen Abgeordneten) auf "Nein" und 2 (beide SPD) auf "Enthaltung". Damit war die notwendige Zweidrittelmehrheit von 401 Stimmen deutlich übertroffen; der Bundestag hatte den Vertrag über eine Verfassung für Europa mit 95,8 % der abgegebenen Stimmen gebilligt.

Zweiter Durchgang im Bundesrat am 27. Mai 2005

Am 27. Mai 2005 nahm der Bundesrat in seiner 811. Sitzung den Verfassungsvertrag mit 66 von 69 Stimmen (entspricht 95,7 %) bei drei Enthaltungsstimmen (des von einer SPD/PDS-Koalition regierten Mecklenburg-Vorpommern) an. Die PDS hatte ihre Ablehnung, die zusammen mit der Zustimmung der SPD laut Koalitionsvertrag zu einer Enthaltung führte, mit der Aufrüstungsverpflichtung, die sie aus der Verfassung herausliest, begründet.

Organklage und Verfassungsbeschwerden

Unmittelbar nach der Annahme der Verfassung durch den Bundesrat reichte der Bundestagsabgeordnete Peter Gauweiler erneut Organklage ein, diesmal mit Verfassungsbeschwerde. Verfahrensbevollmächtigter der Klage [1] ist der Nürnberger Rechtsprofessor Karl Albrecht Schachtschneider, der bereits bei der Verfassungsklage zum Maastricht-Vertrag, so wie bei der Euro-Klage federführend war. Aufgrund der Klage hat Bundespräsident Horst Köhler die Unterzeichnung des Vertrags aufgeschoben. Auch von einzelnen Bürgern sind Verfassungsbeschwerden angekündigt.

Ausblick

Nach der Unterzeichnung des Vertragsgesetzes durch den Bundespräsidenten, der Veröffentlichung im Bundesgesetzblatt und dem Inkrafttreten des (nationalen) Vertragsgesetz kann die Ratifikationsurkunde durch die Bundesrepublik Deutschland bei der italienischen Regierung hinterlegt werden (Artikel IV-447 Absatz 1 der Verfassung). Der Vertrag tritt am ersten Tag des zweiten auf die Hinterlegung der letzten Ratifikationsurkunde folgenden Monats (Artikel IV-447 Absatz 2 der Verfassung) in Kraft. Das Inkrafttreten ist nach Artikel 2 Absatz 2 des Vertragsgesetzentwurfes (sofern dieser angenommen wird) im Bundesgesetzblatt bekanntzugeben.

Weblinks

Gesetzesmaterialien direkt zum Vertragsgesetz

• Entwurf des Vertragsgesetzes (PDF-Datei)
• Stellungnahme des Bundesrates und der Gegenstellungnahme der Bundesregierung (PDF-Datei)
• Beschlussempfehlung der Ausschüsse des Bundestages (PDF-Datei)

Gesetzesmaterialien zum FDP-Gesetzentwurf über eine Volksabstimmung

• Gesetzesentwurf der FDP-Fraktion (PDF-Datei)
• Beschlussempfehlung des Innenausschusses zum FDP-Gesetzesentwurf (PDF-Datei)

Ausstehende Verfassungsbeschwerde des Bundestagsabgeordneten Gauweiler

• Klageschrift des Verfahrensbevollmächtigen Prof. Dr. Schachtschneider, Universität Nürnberg (PDF-Datei)

Debatten in Bundestag und Bundesrat

• Debatte in der 808. Sitzung des Bundesrates (erster Durchgang) (PDF-Datei)
• Debatte in der 160. Sitzung des 15. Deutschen Bundestages (erste Lesung) (PDF-Datei)
• Debatte in der 175. Sitzung des 15. Deutschen Bundestages (zweite und dritte Lesung) (PDF-Datei)

Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichtes

• Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes zur Verfassungsbeschwerde von Peter Gauweiler (vor der Bundestagssitzung)