Bebauungsplanung

Ein Bebauungsplan regelt die Art und Weise der möglichen Bebauung von parzellierten Grundstücken und die Nutzung der in diesem Zusammenhang stehenden von einer Bebauung frei zu haltenden Flächen. Der Begriff Bebauungsplan (verkürzt als B-Plan bezeichnet) (verbindlicher Bauleitplan) hat in Deutschland und Österreich ähnliche, aber nicht deckungsgleiche Bedeutungen.

Deutschland

Im Bebauungsplan legt eine Gemeinde als Satzung (Ortsgesetz) fest, welche Nutzungen auf einer Fläche zulässig sind. In der Regel besteht der Plan aus der Planzeichnung (Teil A) und dem Text (Teil B). Nicht Teil der Satzung, aber im Rahmen des Verfahrens zwingend erforderlich ist eine Erläuterung, in der die Planintention dargelegt und in der jede zeichnerische und textliche Festsetzung begründet werden muss (Begründung). Teil der Begründung ist auch der Umweltbericht (Bauleitplanung), wenn es sich um einen umweltprüfungspflichtigen Bebauungsplan handelt. Ein Bebauungsplan kann aber beispielsweise nur aus einem textlichen Teil mit Begründung bestehen.

Die Planzeichen sind nach der Planzeichenverordnung normiert, um die allgemeine Lesbarkeit zu gewährleisten; im Bedarfsfall können jedoch weitere Planzeichen entwickelt werden. Die textlichen Festsetzungen erfolgen i. d. R. auf Grundlage der Formulierungen im Baugesetzbuch (BauGB) und sind somit ebenfalls weitgehend normiert. Die Planzeichnung wird im Regelfall im Maßstab 1:500, bei größeren Plangebieten auch 1:1000 erstellt; als Grundlage dient eine amtliche Flurstückskarte, auf der alle von der Planung betroffenen als auch die angrenzenden Flurstücke kenntlich zu machen sind. Das Plangebiet ist eindeutig abzugrenzen. Dies erfolgt in der Regel, in dem man sich an vorhandene Grundstücksgrenzen hält.

Um die Entstehung und die Funktion eines Bebauungsplanes zu erklären, muss man zunächst wissen, dass das deutsche Bauplanungsrecht (zu unterscheiden vom Bauordnungsrecht), bei der Beurteilung von baulichen Vorhaben grundsätzlich drei Flächenkategorien unterscheidet (im Baugesetzbuch (BauGB) und der Baunutzungsverordnung (BauNVO) geregelt):

Die wichtigste Unterscheidung erfolgt zwischen Außen- und Innenbereich, vor allem mit der Intention, den Außenbereich vor einer unkontrollierten Bebauung (Zersiedlung) zu schützen. Wie häufig im juristischen Bereich wird im Planungsrecht mit Begriffen gearbeitet, deren Bedeutungen nicht allgemein bekannt sind. So muss vorab der Begriff des „im Zusammenhang bebauten Ortsteiles“ erklärt werden, um den Unterschied zwischen Außen- und Innenbereich darlegen zu können.

Im deutschen Bauplanungsrecht wurde schon früh erkannt, dass in einem so dicht besiedelten Land die freie Landschaft vor einer Zersiedelung geschützt werden muss. Daher war es erforderlich, zwischen der freien Landschaft und den Siedlungsflächen zu unterscheiden. Aufgrund der vielfach unterschiedlichen Siedlungsstrukturen ist eine klare Grenzziehung nicht immer möglich. Bei Siedlungstypen mit einer lockeren Ortsrandbebauung fällt es oft schwer zu entscheiden, wo die freie Landschaft, also der Außenbereich anfängt. Man muss also feststellen, welche Bebauung noch einen Zusammenhang bildet, wobei dieser je nach Siedlungsstruktur mal fester und mal lockerer sein kann.

Ortsteil ist jeder Bebauungskomplex im Gebiet einer Gemeinde, der nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt und Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist. Allgemeinverständlicher ausgedrückt: es kann sich dabei um Dörfer, Ortsteile oder Städte handeln. Als Außenbereich ist dann die Fläche definiert, die unmittelbar an die letzte Bebauung dieses Zusammenhanges grenzt. In den meisten Fällen lässt sich diese Grenze sicher definieren, aber es gibt immer wieder Grenzfälle, bei denen in einem Prozess die Zugehörigkeit einer Fläche geklärt werden muss.

1. Als Außenbereich werden die Flächen bezeichnet, die außerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile liegen und für die kein qualifizierter Bebauungsplan besteht. Für den Außenbereich wird ein grundsätzliches Bauverbot unterstellt; nur solche Vorhaben sind zulässig, die bodengebunden sind (z. B. Landwirtschaft, Kraftwerke, Forschungseinrichtungen, militärische Anlagen etc). Weil einzig solche Vorhaben im Außenbereich zulässig sind, spricht man von „privilegierten Vorhaben“. Näheres regelt § 35 BauGB.
2. Mit Innenbereich bezeichnet man die unbeplanten Gebiete der im Zusammenhang bebauten Ortsteile. Die Beurteilung von Bauvorhaben im Innenbereich richtet sich nach § 34 BauGB. Demnach ist grundsätzlich die bereits vorhandene bebaute nähere Umgebung für ein neues Bauvorhaben hinsichtlich der Art und des Maßes der Nutzung maßgebend („Einfügungsgebot“). Dabei spielt der Gebietscharakter eine ganz wesentliche Rolle. Die meisten Bauflächen, die vor Einführung der Bebauungsplanung in den 60er Jahren bestanden, stellen somit Innenbereichsflächen im Sinne des § 34 BauGB dar, sofern sie nicht nachträglich überplant wurden.
3. Die dritte Kategorie wird von den Flächen dargestellt, die in Geltungsbereichen von B-Plänen liegen, also überplant wurden. Da es sich dabei in der Regel um vorhandene oder neue Siedlungsflächen handelt, spricht man dabei auch von „beplantem“ Innenbereich im Gegensatz zum zuvor genannten „unbeplanten“ Innenbereich. Es gibt aber auch Bebauungspläne für Gebiete, die sonst zum Außenbereich gehören, z. B. für Wochenendhausgebiete, Sportplätze etc.

Die Unterteilung der Flächenkategorien kann auch in der Weise vorgenommen werden, dass es beplante und unbeplante Flächen gibt, wobei letztere entweder unter § 34 (Innenbereich) oder § 35 BauGB (Außenbereich) fallen.

Sinn und Zweck der Bebauungsplanung

Aufgrund des verfassungsrechtlich gewährleisteten Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden liegt die Planungshoheit in den Händen der Gemeinden. Im Rahmen des Baugesetzbuches und der jeweiligen Landesbauordnung können diese zur Steuerung ihrer städtebaulichen Entwicklung rechtsverbindliche Satzungen (Bebauungspläne) erlassen. Die Landesbauordnungen bilden dabei die rechtlichen Grundlagen für weitergehende gestalterische Vorschriften (Festsetzungen) in den Bebauungsplänen.

In diesem Zusammenhang ist besonders auf den Begriff „städtebaulich“ hinzuweisen: allein städtebauliche Ziele, wie sie in BauGB und Landesbauordnung definiert sind, können und dürfen mit einem Bebauungsplan verfolgt werden.

In § 1 BauGB sind Aufgabe, Begriff und Grundsätze der Bauleitplanung (Flächennutzungsplanung und Bebauungsplanung) definiert, nämlich „die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde … vorzubereiten und zu leiten“. Weiter heißt es, die Bauleitpläne sind „aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist“. Die Entscheidung hierüber liegt bei der Gemeinde. Solange also die Beurteilung eines Bauvorhabens im Innenbereich problemlos nach § 34 BauGB möglich ist, kann auf einen Bebauungsplan verzichtet werden. Wenn aber Spannungen (z. B. Interessenskonflikte) zu befürchten sind, sich Spannungen häufen, oder wenn sich eine städtebaulich unerwünschte oder negative Tendenz abzeichnet, ist der Bebauungsplan das Instrument, die Entwicklung in bestimmte Bahnen zu lenken oder zu halten. Siedlungserweiterungen (Neubaugebiete) unter Inanspruchnahme von Außenbereichsflächen bzw. größere Vorhaben im Außenbereich können nur im Rahmen eines Bebauungsplanverfahrens umgesetzt werden.

Der Bebauungsplan muss aus dem Flächennutzungsplan, dem vorbereitenden Bauleitplan für das gesamte Gemeindegebiet, entwickelt werden.

Eine Reihe weiterer Gesichtspunkte, die bei der Planung zu beachten sind, gehen nach Baugesetzbuch mit den städtebaulichen Zielen einher (s. § 1 Abs. 5 BauGB):

• Eine nachhaltige Entwicklung,
• Soziale, wirtschaftliche und umweltschützende Anforderungen,
• Verantwortung gegenüber künftigen Generationen,
• Dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodenordnung,
• Menschenwürdige Umwelt,
• Schutz und Entwicklung der natürlichen Lebensgrundlagen,
• Klimaschutz,
• Städtebauliche Gestalt,
• Baukulturelle Erhaltung und Entwicklung des Orts- und Landschaftsbildes.

Dabei sind die Ziele der Raumordnungsplanung zu berücksichtigen (§ 1 Abs. 4 BauGB). In einem Katalog von elf Gesichtspunkten (§ 1 Abs. 6 BauGB), die bei der Planung insbesondere zu berücksichtigen sind, finden sich

• Gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse,
• Soziale und kulturelle Bedürfnisse,
• Denkmalschutz,
• Belange des Umweltschutzes (sehr umfangreich)
• Belange der Wirtschaft
• Belange des Verkehrs.

Ein wichtiger Grundsatz laut Baugesetzbuch ist, im Rahmen der Planung die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Eine nicht korrekte oder gewissenhafte Befolgung dieser Vorgabe kann zur teilweisen oder völligen Ungültigkeit eines Bebauungsplanes führen.

Hiermit ist wesentlicher Zweck der Bauleitplanung noch nicht beschrieben. Im Grunde werden dabei alle bekannten Sachverhalte, die für die Bebauung und Nutzung einer Fläche von Belang sind, zu Papier gebracht. Hierzu gehören alle involvierten Interessen und ein Großteil der gesetzlichen Regelungen. Interessen und Gesetze sind so vielfältig und umfangreich, dass es kaum Spielraum für freie planerische Entscheidungen gibt; eine Planung, wie sie vom Laien meist verstanden wird, findet eigentlich nicht statt. Vielmehr handelt es sich um einen Mediationsvorgang und das Ergebnis ist immer ein Kompromiss (s. Kritik). Ein wichtiger Aspekt ist, dass durch die Planung ein relativ hoher Grad an Verlässlichkeit besteht, die im unbeplanten Innenbereich nach § 34 BauGB nicht gegeben ist, und sich alle darauf einstellen können.

Regelungsinhalt des Bebauungsplans

Der Inhalt eines Bebauungsplans ist in § 9 BauGB abschließend geregelt. Voraussetzung für eine Festsetzung ist eine städtebauliche Begründung. Aus der BauNVO, die in Ergänzung zum § 9 BauGB erlassen wurde, werden die näheren Angaben zu Maß und Nutzungen entnommen. Die BauNVO liefert sozusagen die Feinsteuerung für die Festsetzungen in einem Bebauungsplan. Die bekannteren darunter sind die Gebietstypen (reine Wohngebiete, allgemeine Wohngebiete, Dorfgebiete, Kleinsiedlungsgebiete, Mischgebiete, Kerngebiete, Gewerbegebiete, Industriegebiete) mit den entsprechenden Nutzungskatalogen und den Obergrenzen für die Nutzungsmaße (Grundflächenzahl, Geschossflächenzahl, Bauhöhen, Anzahl der Vollgeschosse, Dachform und Neigung, Baulinie, Baugrenze und Firstrichtung). Weiterhin werden in der BauNVO die Bauweisen und die überbaubaren Grundstücksflächen definiert und die Zulässigkeit von Nebengebäuden (Nebenanlagen), Stellplätzen und Garagen geregelt. Die wesentlichen Festsetzungen für eine Fläche beziehen sich auf die Darstellung der Bauflächen, der überbaubaren Flächen, der Grünflächen, der Verkehrsflächen, der Gemeinbedarfsflächen, der Flächen für Ver- und Entsorgung, für Anpflanzungen, für Nutzungsregelungen und Maßnahmen (Natur- und Landschaftsschutz), Landwirtschafts- und Waldflächen. Für die Bauflächen werden die Art und das Maß der Nutzung, die Bauweise und grundsätzlich auch die Dachform angegeben.

Der Katalog der zulässigen Festsetzungen enthält insgesamt 26 Punkte; einige weitere davon sind:

• Flächen Sport- und Spielanlagen,
• Vorkehrungen zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen
• Pflanzbindungen
• Ausgleichsmaßnahmen im Plangebiet oder außerhalb des Plangebietes.

Einfacher und qualifizierter Bebauungsplan

Es besteht kein gesetzlicher Zwang, alle Regelungen, die möglich wären, in einem Bebauungsplan zu treffen. Um jedoch alleinige Rechtsgrundlage für die Beurteilung von Bauvorhaben darzustellen, müssen zumindest Art und Maß der baulichen Nutzung, die überbaubaren Grundstücksflächen und die öffentlichen Verkehrsflächen festgesetzt sein. In diesem Fall spricht man von einem „qualifizierten Bebauungsplan" in dem die Zulässigkeit von Vorhaben abschließend geregelt ist. Die allermeisten Bebauungspläne gehören zu dieser Kategorie.

Fehlt eine dieser vier Festsetzungen, handelt es sich um einen „einfachen Bebauungsplan“. Die Beurteilung des Sachverhaltes bzw. Bauvorhabens, für den die Festsetzung fehlt, erfolgt nach § 34 BauGB (wenn Innenbereich) oder § 35 BauGB (wenn Außenbereich). Für die fehlende Bestimmung wird also die Bebauung in der näheren Umgebung des Vorhabens zum Vergleich herangezogen.

Einfacher und qualifizierter Bebauungsplan durchlaufen aber die gleichen Verfahrensschritte bei ihrer Aufstellung. Die Entscheidung für einen einfachen B-Plan bedeutet nicht, dass das Verfahren in dem Sinne "vereinfacht" wird, dass Verfahrensschritte entfallen, wie z. b. beim vereinfachten Planänderungsverfahren.

Der Bebauungsplan wird in der Regel nur für einen Teil des Gemeindegebietes, etwa ein einzelnes Grundstück oder einen Stadtteil, aufgestellt. Der Plan besteht in der Regel aus 2 Teilen, der Planzeichnung mit zeichnerischen Festsetzungen und dem Text mit weiteren schriftlichen Festsetzungen. Darüber hinaus gehört zu einem Bebauungsplan eine Begründung, in dem der Plan erläutert wird. Die Begründung ist allerdings nicht Teil der Satzung.

Übergeleitete Bebauungspläne

Viele Bebauungspläne in der Bundesrepublik Deutschland sind schon vor 1960, vor dem erstmaligen Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes aufgestellt wurden. Sie gelten weiterhin fort (§ 233 Abs. 3 BauGB), solange sie nicht geltendem Recht widersprechen, also ihr Inhalt auch heute noch Gegenstand eines Bebauungsplans sein könnte. Diese Bebauungspläne werden übergeleitete Bebauungspläne genannt.

Aufstellungsverfahren

Ein Bebauungsplan hat erhebliche und langfristige Auswirkungen auf die Verfügbarkeit, den Wert und die Erscheinung einer Fläche. Deshalb werden Bebauungspläne nach einem im BauGB geregelten Verfahren aufgestellt, mit dem sichergestellt werden soll, dass bei der Planung alle Belange und Probleme sorgfältig erfasst bzw. erkannt und gerecht abgewogen werden. Vor allem die umfassende Beteiligung aller Betroffener und der Öffentlichkeit soll sichergestellt werden.

Jeder Verfahrensschritt, d. h. der Beschluss zur Aufstellung eines Bebauungsplans, der Beschluss zur frühzeitigen Beteiligung, der Beschluss über den Entwurf, der Beschluss zur Offenlage und zur Beteiligung der Träger öffentlicher Belange, der Beschluss über etwaige Änderungen und eine evtl. notwendige weitere Offenlage und Beteiligung, der Beschluss über die Abwägung der Bedenken und schließlich der Beschluss über Satzung erfolgt durch die Gemeindegremien.

Der Vorschlag für den Beschluss, einen Bebauungsplan aufzustellen (1. Verfahrensschritt), kommt in der Regel aus der Verwaltung (Bau-/Planungsamt); bei dem speziellen Planungstyp eines „vorhabenbezogenen Bebauungsplans“ kommt die Initiative gewöhnlich von einem Vorhabenträger (Investor oder Bauherr). Zwingend ist der Aufstellungsbeschluss nicht; wird er gefasst, so ist er ortsüblich bekannt zu machen.

Die Entwürfe werden entweder vom Planungsamt oder einem beauftragten Planungsbüro erarbeitet. Nach Möglichkeit werden bereits im Vorfeld des Aufstellungsbeschlusses oder zumindest vor dem Beteiligungsverfahren alle offensichtlichen Probleme innerhalb der Verwaltung und möglicherweise mit einigen Trägern öffentlicher Belange (TöBs) geklärt. Die Entscheidung für ein Baugebiet wird in aller Regel aus dem Flächennutzungsplan (FNP) abgeleitet und im Rahmen der FNP-Aufstellung wurden die Baugebiete zumindest grob auf ihre Eignung geprüft. Durch die möglichst frühzeitige Klärung aller bekannten Probleme soll das Aufstellungsfahren dahingehend kurz gehalten werden, dass eine Änderung nach der Beteiligung und somit eine weitere Beteiligung und ein weiterer Beschluss nicht erforderlich wird.

Umweltprüfung

Ein zunehmendes Gewicht bei der Planaufstellung hat die Berücksichtigung der Belange des Umweltschutzes durch die Umweltprüfung. Vor allem europäisches Recht fand in jüngerer Zeit verstärkt Eingang in das Planverfahren und stellt zwischenzeitlich einen wesentlichen Teil des Planungsaufwandes dar.

§ 2 Abs. 4 BauGB besagt, dass „die voraussichtlich erheblichen Umweltauswirkungen ermittelt …, beschrieben und bewertet werden“ müssen. Die Gliederungspunkte des zu erstellenden Umweltberichtes werden in der Anlage genau aufgelistet; die wesentlich Punkte sind: eine umfassende Bestandsaufnahme des Umweltzustandes, ein Prognose über die Entwicklung dieses Zustandes ohne und mit Durchführung des/der Bauvorhaben, geplante Maßnahmen zur Vermeidung, Verringerung und zum Ausgleich der nachteiligen Auswirkungen, Maßnahmen zur Überwachung dieser Auswirkungen. Die Ergebnisse dieser Prüfung sind in der Abwägung zu berücksichtigen und finden Eingang in die Planung.

Nach §13 BauGB kann die planende Gemeinde einen Bebauungsplan auch im Vereinfachten Verfahren ohne vorherige Umweltprüfung aufstellen. Dies trifft insbesondere auf Kernbereiche von Innenstädten zu. Wenn beispielsweise Kaufhaus A abgerissen wird und Kaufhaus B auf der derselben Fläche mit demselben Flächenversiegelungsgrad gebaut werden soll, wären ja auch keine neuen Auswirkungen auf die Schutzgüter der Umweltprüfung zu erwarten.

Beteiligungsverfahren

Mit Beteiligungsverfahren werden die Abschnitte des Aufstellungsverfahrens benannt, in denen die Betroffenen, die Träger öffentlicher Belange, die Nachbargemeinden als auch die allgemeine Öffentlichkeit über die Planungsabsichten informiert und zur Stellungnahme aufgefordert werden.

Bei den Trägern öffentlicher Belange (kurz: TöB) handelt es sich um staatliche, halbstaatliche (Fach-)Behörden und auch private Stellen, deren Stellungnahme einzuholen ist, weil sie von der Planung in irgend einer Weise berührt sind. Beispiele üblicherweise beteiligter TöB sind Regionalverbände, Post, Bahn, Telekom, Gewerbeaufsicht, Landwirtschaftskammern, Energieversorgung, Träger für Leitungen und Kabel, Verkehrsgesellschaften, Eisenbahn-Bundesämter, Kirchen, Wehrbereichsverwaltungen, Polizei etc. Es handelt sich also um Einrichtungen, die ebenfalls Aufgaben oder Zuständigkeiten im beplanten Bereich haben. Sie sollen ihre Stellungnahmen innerhalb eines Monats abgeben und sich dabei auf ihren Aufgabenbereich beschränken.

Je nach Verwaltungsstruktur können auch Behörden zu den TöB zählen, die in kreisfreien Städten Teil der Verwaltung sind und im Rahmen der gemeindeinternen Abstimmung bereits beteiligt werden, in kleineren Gemeinden aber bei der Kreisverwaltung angesiedelt sind. Es gibt auch Bundesländer, in denen die Bezirks- und sogar die Landesverwaltung Ämter innehat, die auch TöB sind. Hierzu zählen beispielsweise Flurneuordnungsämter, Gewässerämter, Gesundheitsämter, Naturschutzämter, Baurechtsämter, Land- und Forstwirtschaftsämter, Gewerbeaufsicht, Verkehrsämter, Vermessungsämter, Straßenbaubehörden, Denkmalschutz, Bergbauämter, um nur die bekannteren zu nennen.

Das BauGB schreibt zwei Beteiligungen vor. Diese Verfahren laufen in mehreren Schritten und auf verschiedene Weisen ab. In der ersten, sog. „frühzeitigen“ Beteiligung wird über die allgemeinen Ziele und Zwecke, Planalternativen und Auswirkungen der Planung unterrichtet. In der Regel läuft dieser Verfahrensschritt so ab, dass zu einem gemeinsamen Vorstellungs- und Erörterungstermin in einem Versammlungsraum eingeladen wird. Die Diskussion wird protokolliert und es besteht im Anschluss noch einige Wochen Zeit, Bedenken und Vorschläge vorzubringen.

Die Träger öffentlicher Belange und Nachbargemeinden werden in der Regel direkt angeschrieben und mit notwendigen Unterlagen versorgt. Die Ergebnisse der frühzeitigen Beteiligung fließen, sofern es sich um berechtigte, rechtlich begründete oder sinnvolle Anliegen handelt, in das weitere Planverfahren mit ein (siehe Kritik). Der dann erarbeitete und von der Gemeindevertretung beschlossene Entwurf geht anschließend ein zweites Mal in das Beteiligungsverfahren. Im Rahmen des Entwurfs- und Offenlagebeschlusses wird auch über die bis dahin eingegangen Bedenken und Vorschläge befunden (s. Kritik). Die Termine sind rechtzeitig ortsüblich anzukündigen; die Fristen für die Ankündigung und für die Offenlagen und Stellungnahmen sind in § 3 und § 4 BauGB genau geregelt und für ein fehlerfreies Planverfahren unbedingt einzuhalten.

Ausgelegt werden die Planunterlagen sowie der Umweltbericht und die evtl. dazu gehörigen Gutachten (z. B. für Lärm) in der Regel im Planungsamt, aber oft auch im Rathaus oder einem öffentlich zugänglichen Raum im Ort oder Stadtteil. Wie bei der frühzeitigen Beteiligung werden die TöB und Nachbargemeinden direkt angeschrieben.

Abwägungsprozess

Stellungnahmen (Einwände, Bedenken, Anregungen) gehen in aller Regel schriftlich ein, können aber mündlich zur Protokollierung vorgebracht werden.

Stellungnahmen werden gesammelt und zur Vorbereitung der Abwägung gesichtet. Auf jeden einzelnen Punkt einer Stellungnahme wird dabei eingegangen. Die Bedenken und Vorschläge werden gewichtet, dem bisherigen Planungsergebnis gegenübergestellt und gegeneinander und untereinander abgewogen.

Vielfach wird die Planung überhaupt in Frage gestellt, z. B. die Notwendigkeit für ein neues Baugebiet. Auch werden häufig private Probleme, Zwänge oder schlichtweg eigene Wunschvorstellungen als Gründe für Änderungswünsche vorgegeben. Wenn aber keine rechtlichen Grundlagen diese Eingaben stützen, besteht praktisch kaum eine Chance, dass sie zu einer Entwurfsänderung führen. Fachliche Einwände können dagegen Plananpassungen notwendig machen. Es handelt sich dabei fast immer um Umstände, die bis dato noch nicht bekannt bzw. erkannt wurden und somit keine Berücksichtigung fanden. Da aber im Vorfeld der Planaufstellung im Regelfall sehr sorgfältig alle bekannten Probleme in Betracht gezogen werden, kommt dies relativ selten vor.

In vielen Fällen handelt es sich bei den Stellungnahmen lediglich um Hinweise, die zu beachten sind.

Die Verwaltung erarbeitet zu jedem Punkt eine Stellungnahme und schlägt vor, wie in der Gemeindevertretung damit umgegangen werden soll, sei es, dass die Planung entsprechend geändert wird, dass sie nicht verändert wird oder dass die Stellungnahme zur Kenntnis genommen wird (Abwägungsvorschlag). Die Gemeindevertretung ist nicht verpflichtet, diese Vorschläge der Verwaltung zu übernehmen. Es kommt jedoch selten vor, dass gegenteilig abgestimmt wird.

Verfahrensabschluss

Nach dem Abwägungsverfahren können mehrere Wege weiter führen:

• Die Stellungnahmen führen zu keinen o. nur geringfügigen Änderungen und der B-Plan wird von der Gemeindevertretung als Satzung beschlossen. Die Einwendungen werden entweder alle abgewiesen oder zur Kenntnis genommen (Regelfall). (s. Kritik).
• Die Verwaltung oder die Gemeindevertretung erkennt Einwände an und es wird eine Planänderung erforderlich. Es kann auch zu Planänderungen aufgrund von Beschlüssen der Gemeindevertretung kommen, die nichts mit Einwänden zu tun haben. Das kommt allerdings sehr selten vor. Sind von der Änderung die Grundzüge der Planung berührt, führt dies zu einem vollständig neuen Beteiligungsverfahren. Das passiert relativ selten und es kommt ganz selten vor, dass es erst in der Gemeindevertretung zur Annahme eines Einwandes kommt. Sind die Grundzüge nicht berührt und nur bestimmte Personen oder TöBs von der Änderung betroffen, genügt ein eingeschränktes Beteiligungsverfahren. Dies kommt im Rahmen eines Planverfahrens öfter vor. In diesem Fall werden nur die von der Änderung Betroffenen nochmal gehört. Nach dem zweiten Beteiligungsverfahren erfolgt ggf. eine erneute Abwägung. Anschließend kommt es in der Gemeindevertretung zum Satzungsbeschluss.

Wenn die Verwaltung eine Planänderung vor einem Beschlussverfahren in der Gemeinde vornimmt, spart sie eine Beschlussrunde in den verschiedenen Gremien der Gemeinde und damit Zeit.

Der Bebauungsplan wird als kommunale Satzung von der Gemeindevertretung beschlossen. Die Rechtskraft (rechtliche Gültigkeit) tritt mit der Ausfertigung und Veröffentlichung der Beschlussfassung ein. Dabei ist auch darauf hinzuweisen, wo und wann der Plan von jedermann eingesehen werden kann. Die Gemeinde ist verpflichtet, allen Einwendern das Ergebnis der Abwägung mitzuteilen und darzulegen, weshalb ein Einwand oder Vorschlag nicht berücksichtigt wurde. (s. Kritik)

Der Bebauungsplan kann bereits vor der eigentlichen Rechtskraft angewendet werden, wenn die Beteiligungsphase keine Einwände ergeben hat, die zu einer Planänderung führen. Bauvorhaben sind dann nach § 33 BauGB zulässig und genehmigungsfähig, sofern alle genannten Bedingungen erfüllt sind (insbesondere die der gesicherten Erschließung. Ein Vorhaben kann nicht bei einem Planstand nach § 33 BauGB abgelehnt werden.

Gerichtliche Überprüfung, Normenkontrolle

Ein Bebauungsplan kann im Rahmen einer Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1, 1. Alt. VwGO) gegen eine Baugenehmigung gerichtlich überprüft werden (sog. Inzidenterkontrolle). Dabei kann dessen teilweise oder vollständige Nichtigkeit festgestellt werden. Gründe für diese indirekte Anfechtung eines B-Planes liegen in der Regel in Festsetzungen, mit denen ein Betroffener nicht einverstanden ist. Möglich ist auch, dass die Frist für die Antragsstellung auf eine Normenkontrolle abgelaufen ist. Diese Frist beträgt ein Jahr und beginnt bei Bekanntmachung des Bebauungsplanes. Aufgrund der zuvor geschilderten sehr gründlichen Erarbeitung des Planes, sind Fehler bei den Festsetzungen eher selten; die Chancen, dass solche in einem Gerichtsverfahren gefunden und auch noch für erheblich befunden werden, sind daher eher gering, aber natürlich nicht auszuschließen. Die mögliche Anfechtbarkeit einer Festsetzung wird bei der Erarbeitung im Regelfall immer bedacht. Das gleiche gilt für die Abwägung, die selbstverständlich auch einer gerichtlichen Überprüfung offen steht. Die Nichtigkeitsfeststellung wirkt nur zwischen den Parteien des Rechtsstreits (inter-partes-Wirkung).

Ein Bebauungsplan kann darüber hinaus gem. § 47 VwGO vom zuständigen Oberverwaltungsgericht/Verwaltungsgerichtshof im Rahmen einer Normenkontrolle überprüft werden. Dabei gibt es im Rahmen des B-Plans eine Besonderheit. Grundsätzlich sind alle Rechtsnormen in Deutschland bei Verstößen gegen geltendes Recht nichtig. Eine Bestandskraft trotz Rechtswidrigkeit, wie sie etwa bei Verwaltungsakten möglich ist, kommt nicht in Betracht. Dies ergibt sich aus dem Rechtsstaatsgebot des Art. 20 Abs. 3 GG. Da nun die Aufstellung eines B-Plan enormen Aufwand darstellt und die Auswirkungen bestimmter Verfahrensfehler auf das Ergebnis oftmals gering sind, macht das BauGB für die B-Pläne eine Ausnahme. Nach den §§ 214 ff BauGB sind nicht alle formalen Fehler beachtlich. Es können daher nur die dort aufgezählten Verstöße zur Unwirksamkeit führen. Andere Verstöße machen den Plan zwar nichtig, aber nicht unwirksam.

Hierbei liegt das Hauptaugenmerk regelmäßig auf der Überprüfung der Abwägungsentscheidung der Gemeinde. Zwar steht die Abwägung grundsätzlich nur dem Normgeber zu und ist aufgrund der Gewaltenteilung nur bedingt gerichtlich nachprüfbar. Allerdings muss auch das Abwägungsverfahren rechtsstaatlichen Grundsätzen genügen. Daher kommt eine Überprüfung auf Abwägungsfehler in Betracht. Durch das BVerwG (z. B. BVerwGE 34, 301 (309)) anerkannte Fehler sind dabei:

• Der Abwägungsausfall: Eine sachgerechte Abwägung hinsichtlich öffentlicher und privater Belange fehlt überhaupt.
• Das Abwägungsdefizit: Es wurden gerade nicht alle erheblichen Belange in die Abwägung eingestellt.
• Die Abwägungsfehleinschätzung: Die Bedeutung eines einzelnen Belanges wurde verkannt.
• Die Abwägungsdisproportionalität: Einzelne Belange wurden untereinander falsch gewichtet.

Sollte das Gericht einen beachtlichen Fehler finden stellt das Gericht, anders als bei der Anfechtungsklage, mit Wirkung für und gegen Jedermann (inter-omnes-Wirkung) die Unwirksamkeit fest. Das betroffene Gebiet ist also von Anfang an unbeplanter Bereich. Die Einschränkung der Fehler auf Beachtliche gilt auch im Rahmen der Anfechtungsklage. Daher gelten die Verfristungsregeln des BauGB (z. B. § 215 BauGB) in dem Anfechtungsprozess des Dritten ebenfalls. Andernfalls würde eine Inzidenterkontrolle nach zwei Jahren ab in Krafttreten dem Willen des Gesetzgebers unterlaufen. Auch stellt dieser Umstand keinen Verstoß gegen das Gebot des effektiven Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG dar, da grundsätzlich Rechtsschutz gewährt wird.

Genehmigungspraxis von Bauanträgen/Baugesuchen

Die Beurteilung von Bauvorhaben im Geltungsbereich von Bebauungsplänen erfolgt ausschließlich nach §30 BauGB. Grundsätzlich ist ein Bauvorhaben genehmigungsfähig, wenn es den Vorgaben der Planung entspricht; einzig die noch fehlende Erschließung, z. B. in einem Neubaugebiet, könnte eine Verzögerung darstellen.

Von großem Interesse ist natürlich, wie streng der Bebauungsplan angewandt wird. Auch hier gibt es eine Systematik. Der Plan kann schon im Rahmen seiner Festsetzungen laut § 31 Abs. 1 BauGB Ausnahmen vorsehen, wie z. B. bei den Nutzungen in den einzelnen Gebietstypen. Diese Nutzungen stehen nicht im generellen Zulässigkeitskatalog, weil ihnen ein gewisses Störpotenzial innewohnt, das zunächst geprüft werden soll, sei es aufgrund von Emissionen, der Flächenbeanspruchung oder der Gestalt. Sofern keine Konflikte zu erwarten sind, werden diese Ausnahmen im Regelfall gewährt.

Von größerer Bedeutung für die Genehmigungspraxis ist jedoch die Möglichkeit, von den Festsetzungen befreien zu können, wie es § 31 Abs. 2 BauGB vorsieht. Damit wird der B-Plan mit einer gewissen Flexibilität ausgestattet, die seine Handhabung erleichtern sollen. Eine Befreiung ist jedoch mit Bedingungen versehen:

In jedem Falle dürfen die Grundzüge der Planung nicht berührt werden und die Abweichung muss unter Würdigung der nachbarlichen Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar sein. Hierzu muss sich laut Gesetz eine dritte Bedingung gesellen: entweder

• Die Erforderlichkeit aus Gründen des Wohles für die Allgemeinheit,
• Die städtebauliche Vertretbarkeit oder
• Das Entstehen einer nicht beabsichtigten Härte.

Ob die Grundzüge einer Planung von einer Änderung berührt werden, hängt im wesentlichen davon ab, wie sehr solche Grundzüge in den Festsetzungen zu erkennen und vor allem in der Begründung dargelegt sind. Ein Beispiel: In einer Flachdachsiedlung stellt das Flachdach offensichtlich einen Grundzug der Planung dar und für eine andere Dachform könnte keine Befreiung erteilt werden. Nachbarliche Interessen spielen bei Befreiungen eine wichtige Rolle, da eine wichtige Funktion des Bebauungsplans der Vertrauensschutz ist. Befreiungen, von denen ein Nachbar betroffen wäre, z. B. eine höhere Bauhöhe oder die Überschreitung des Baufensters, können ohne dessen Zustimmung nicht gewährt werden. Die Erforderlichkeit einer Befreiung aus Gründen des Wohles für die Allgemeinheit betrifft z. B. Versorgungseinrichtungen, die im Plangebiet nicht vorgesehen waren.

Die städtebauliche Vertretbarkeit ist in der Auslegung relativ flexibel, hängt aber im Grunde ebenfalls vom Konzept der Planung ab: je strenger dieses ist, desto mehr fällt eine Abweichung ins Gewicht.

Unbeabsichtigte Härten entstünden häufig aufgrund von Umständen, die auf einem einzelnen Grundstück vorliegen, z. B. geologische oder topografische Zwänge, die bei der Festsetzung des Baufensters oder der Höhenlage eines Gebäudes nicht (genügend) berücksichtigt wurden. Das Beharren auf die Festsetzung könnte eine Bebauung sehr erschweren oder sogar unmöglich machen.

Bebauungsplan-Änderungen

Abweichungen von den Festsetzungen, die über diesen gesetzten Rahmen hinausgehen, sind rechtlich ohne Bebauungsplan-Änderung nicht möglich. Ein Änderungsverfahren verläuft grundsätzlich genau wie ein Aufstellungsverfahren. Auch hierfür sind alle Verfahrensschritte einzuhalten. Aufgrund des Aufwandes werden Änderungsverfahren gerne umgangen; einzelne Änderungswünsche führen daher selten zu Planänderungen. Wenn sich aber aufgrund mehrerer oder gehäufter Anfragen ein Bedarf abzeichnet, werden sie in der Regel in die Wege geleitet. So kann es geschehen, dass es Bebauungspläne mit dritten, vierten und mehr Änderungen gibt. Je nach Gewicht der Änderungen, z. B. wenn die Grundzüge der ursprünglichen Planung nicht berührt werden, sieht das BauGB die Möglichkeit des „vereinfachten Verfahrens“ vor. Dabei können einige Verfahrensschritte entfallen oder verkürzt werden (s. § 13 BauGB).

Kritik

Trotz der umfangreichen und aufwendigen Beteiligung hat ein einzelner Bürger in der Regel wenig oder gar keinen Einfluss auf ein Planverfahren. Allerdings sind alle an der Planung beteiligten Behörden in einem relativ engen gesetzlichen Rahmen eingebunden, der nicht zuletzt auch dem Schutz einzelner Personen vor nicht zumutbaren Nachteilen geschaffen wurde. Somit sind, wenn nicht allzu nachlässig geplant wurde, die Interessen der Einzelnen, soweit gesetzlich vorgeschrieben, gewahrt. Darüber hinausgehende Interessen geltend zu machen, ist ausgesprochen schwierig. Am besten ziehen dabei noch wirtschaftliche Argumente, so dass man bei der Ausnutzung eines Grundstückes den Interessenten zumindest entgegen kommt.

Ein weiteres Manko ist die späte Benachrichtigung über den Umgang mit den Stellungnahmen. Der Gesetzgeber verpflichtet zur Unterrichtung erst nach Abschluss des Verfahrens, wenn also eine weitere Einflussnahme durch eine Erwiderung nicht mehr möglich ist. Einem frustrierten Einwender bleibt praktisch nur noch der meist unkalkulierbare Gang zum Gericht.

Häufig wird die mangelnde Flexibilität und der Unwillen der Verwaltung kritisiert, vom Bebauungsplan Abweichungen zu gestatten. Dabei wird leider vergessen, dass die Verwaltung zwar für den Bürger da ist und nicht umgekehrt, dass aber die Verwaltung darauf achten muss, alle einigermaßen gleich zu behandeln. Dazu gehört auch die Einhaltung von Gesetzen, zu denen auch Satzungen gehören.

Es tritt sehr häufig das Problem auf, dass die Bauwünsche eines einzelnen gar nicht mal so problematisch sind, aber eine Ausnahme einfach aus Gründen der Gleichbehandlung nicht gewährt werden kann. Schließlich haben sich die übrigen Bauherren an die Vorgaben gehalten, obwohl der eine oder andere sicher auch gerne anders gebaut hätte. Außerdem muss grundsätzlich davon ausgegangen werden, dass die Gewährung einer Befreiung ein (negatives) Beispiel für die Nachbarschaft darstellt und somit die Planung aus dem Ruder läuft; was dem einen gestattet wird, kann dem anderen schlecht verwehrt werden. Der Sinn der Planung wäre ad absurdum geführt.

Vielfach werden die Planungszeit und der Verwaltungsaufwand kritisiert. Bei der Planaufstellung handelt es sich um einen demokratischen Prozess der nicht beschleunigt werden kann. Schon einfache Bebauungspläne, ohne Probleme, benötigen zum Durchlauf eines kompletten Verfahrensganges mindestens sechs Monate. Selbst vorhabenbezogene Bebauungspläne, die zur Beschleunigung des Planverfahrens ins BauGB aufgenommen wurden, sind nicht schneller zu erarbeiten. Der weitaus größte Teil der Planungszeit wird für die Beteiligungsphasen und den politischen Entscheidungsprozess benötigt und für ein durchschnittliches Planverfahren vom Aufstellungs- bis zum Satzungsbeschluss ist in der Regel ein Jahr anzusetzen. Der Zeitaufwand wird u. a. von der Größe des Plangebietes, der Anzahl der betroffenen Grundstückseigentümer, der zu bewältigenden Probleme, nicht zuletzt der unterschiedlichen Interessenlagen, der Umweltbelange, der Verwaltungsstruktur, dem Rhythmus der Sitzungen der Gremien und der personellen Ausstattung bestimmt.

Österreich

Ähnlich ist die Situation in Österreich. Hier basiert ein Bebauungsplan auf dem Flächenwidmungsplan und ergeht als Verordnung der Gemeinde. In dieser wird festlegt, wie jedes Grundstück im Bauland, teilweise darüber hinaus, bebaut werden darf. Insbesondere werden die zulässigen Bauweisen, Bauhöhen und Baulinien sowie Verlauf und Breite der Verkehrsflächen festgeschrieben.

Die Raumplanung in Österreich fällt ausschließlich in die Kompetenz der Länder. Jedes der neun Länder hat daher zur Bebauungsplanung sein eigenes Raumordnungsgesetz mit teilweise höchst unterschiedlichen Regelungsinhalten. So sind in manchen Bundesländern Bebauungspläne flächendeckend über das gesamte Bauland zu erlassen, in anderen hingegen bleiben sie als sog. Teilbebauungspläne auf besonders regelungsbedürftige Flächen beschränkt.

Weitere Unterschiede betreffen die Definitionen von Begriffen wie Grenz- und Fluchtlinien, Bebauungsdichte und -masse etc. sowie Anzahl und Definition von Abstufungen (z. B. Grund- und Hauptstufe der Bebauungsplanung, Bebauungsrichtlinien etc.).

Literatur

• Ronald Kunze, Hartmut Welters (Hrsg.): BauGB Neuerungen 2007. Kommentar zu den Neuerungen und Gesetzestext BauGB 2007 einschließlich BauNVO. WEKAMEDIA, Kissing, 2007
• Ronald Kunze, Hartmut Welters (Hrsg.): Das Praxishandbuch der Bauleitplanung. Loseblattsammlung mit laufender Aktualisierung. WEKAMEDIA, Kissing, 1997-2007
• Ernst,Zinkahn,Bielenberg (Hrsg.): BauGB Kommentar C.H. Beck, München, 2008

Siehe auch

• Baugesetzbuch
• Bauleitplanung
• Flächennutzungsplan
• Flächenwidmungsplan
• Gebietserhaltungsanpruch
• Gemeindeplanung
• Grünordnungsplan
• Hochhausrahmenplan in Frankfurt am Main
• Landesplanung
• Landschaftsplan
• Nichtigkeitsdogma
• Raumordnung
• Raumordnungskonzept
• Regionalplanung
• Stadtplanung
• Städtebau

Weblinks

• BauGB

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