Allgemeines Willkürverbot

Der Gleichheitssatz ius respicit aequitatem „Das Recht achtet auf Gleichheit“ ist ein Grundsatz im Verfassungsrecht.

Deutschland

Überblick

Es gibt im deutschen Verfassungsrecht einen - auf Aristoteles zurückgehenden - allgemeinen Gleichheitssatz und verschiedene spezielle Gleichheitssätze. Der allgemeine Gleichheitssatz verpflichtet die öffentliche Gewalt, vergleichbare Fälle gleich zu behandeln. „Gleiche Fälle sollen gleiche Regeln treffen“ (Konrad Hesse) oder: wesentlich Gleiches sei rechtlich gleich und wesentlich Ungleiches seiner Eigenart entsprechend rechtlich ungleich zu behandeln (Bundesverfassungsgericht). Die speziellen Gleichheitssätze legen fest, in welchen Fällen wesensgemäß Verschiedenes dennoch rechtlich gleich zu behandeln ist, z.B. die Gleichheitssätze in Art 3 GG.

Gleichheitssätze verbieten also nicht die Ungleichbehandlung oder Diskriminierung überhaupt. Sie fordern lediglich, dass eine Ungleichbehandlung durch einen sachlichen Grund gerechtfertigt sein muss.

Nach der Rechtsprechung ist zur Prüfung der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung einer Ungleichbehandlung eine abgestufte Verhältnismäßigkeitsprüfung vorzunehmen, die von dem Verbot evidenter Willkür bis zur strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reicht (s.u.). In diesem Rahmen können mithin durchaus Differenzierungen und Unterscheidungen vorgenommen werden.

Historisch ist es eine relativ neue Entwicklung, dass die „Gleichheit vor dem Gesetz“ auch die Gleichheit vor dem Gesetzgeber umfasst, der Gleichheitssatz also nicht nur die Verwaltung, sondern auch den Gesetzgeber verpflichtet. Noch der Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee sah sich zur Klärung der alten Streitfrage veranlasst, in den Grundgesetzentwurf den Absatz „Der Grundsatz der Gleichheit bindet auch den Gesetzgeber“ aufzunehmen (Art. 14 Abs. 2 ChE). Heute ergibt sich die Bindung des Gesetzgebers aus Art. 3 Abs. 1 GG.

Über die sogenannte Drittwirkung der Grundrechte ist der allgemeine Gleichheitssatz darüber hinaus ausnahmsweise auch zwischen Privaten anwendbar, so insbesondere im Arbeitsrecht.

Prüfung von Gleichheitsrechten im Unterschied zu den Freiheitsrechten

Grundrechte werden in Freiheitsrechte, Teilhabe- und Gleichheitsrechte eingeteilt. Letztere werden im Unterschied zu den Freiheitsrechten nicht in drei Schritten geprüft (Schutzbereich, Eingriff, Verfassungsrechtliche Rechtfertigung), sondern nur in zwei Schritten:

• Zunächst ist festzustellen, ob bei einem bestimmten Sachverhalt durch denselben Träger der öffentlichen Gewalt zwei miteinander vergleichbare Fälle ungleich (bzw. gleich) behandelt worden sind.
• Hierauf ist danach zu fragen, wie diese (Un-) Gleichbehandlung verfassungsrechtlich zu rechtfertigen sei.

Die Bezeichnung „Schutzbereich“ für den ersten der beiden Prüfungsschritte, die in der Literatur teilweise hierfür verwendet worden ist (Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Kommentierung zu Art. 3 GG), hat sich bisher nicht durchgesetzt.

Allgemeiner Gleichheitssatz

Gleich-/ Ungleichbehandlung

Der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) ist einschlägig in Fällen der Gleich- oder Ungleichbehandlung von Sachverhalten oder von Personen(gruppen). Sie liegt vor, wenn die öffentliche Gewalt miteinander vergleichbare Fälle nach unterschiedlichen Grundsätzen behandelt.

Ein Beispiel hierfür wäre etwa, die Heranziehung Pflichtversicherter in der Gesetzlichen Krankenversicherung nach ihrem Einkommen zu unterschiedlich hohen Beiträgen.

Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

Die verfassungsrechtliche Rechtfertigung erfolgt der neueren Rechtsprechung zufolge nach unterschiedlichen Kriterien, je nachdem ob es sich um die schlichte Ungleichbehandlung von Sachverhalten oder um die Ungleichbehandlung von Personen oder von Personengruppen handelt.

In jedem Fall muss es einen „sachlichen Grund“ für die Ungleichbehandlung geben. In dem eingangs erwähnten Fall der Erhebung von Sozialversicherungsbeiträgen nach dem Einkommen des Versicherten wäre das beispielsweise die unterschiedliche Leistungsfähigkeit des Betroffenen, wobei auch soziale Gesichtspunkte, etwa die Zahl der Kinder des Betroffenen, eine Rolle spielen können.

Die neuere Rechtsprechung differenziert aber weitergehend nach der Art der Ungleichbehandlung: Es werden unterschiedliche Kriterien herangezogen, je nachdem ob es sich um eine schlichte Ungleichbehandlung von Sachverhalten oder von Personen nach „personenbezogenen Kriterien“ handelt.

Ungleichbehandlung von Sachverhalten/ Willkürverbot

Bei der schlichten Ungleichbehandlung von Sachverhalten gilt das allgemeine Willkürverbot (Art. 3 I GG)

Der Staat darf nicht willkürlich wesentlich Gleiches ungleich bzw. wesentlich Ungleiches gleich behandeln. Es muss hierfür ein Differenzierungskriterium vorliegen. Dieses fehlt nach einer vielfach verwandten Formel der Rechtsprechung, wenn sich ein vernünftiger, sich aus der Natur der Sache ergebender oder sonst sachlich einleuchtender Grund für die staatliche Maßnahme nicht finden lässt.

Dabei ist zu bedenken, dass der Gesetzgeber in weitem Umfang politische Spielräume hat (gesetzgeberisches Ermessen):

• Der Gesetzgeber hat zunächst eine Zwecksetzungskompetenz bei der Wahl des zu verfolgenden Ziels,
• und er hat eine Einschätzungsprärogative bei der Auswahl des richtigen Mittels zur Verfolgung des von ihm angestrebten Ziels.

Auch der Satzungsgeber hat ein „Satzungsermessen“ (Ossenbühl, HbStR III, § 66), das aber viel enger gefasst ist, weil der formelle Gesetzgeber gem. Art. 20 Abs. 3 GG an die verfassungsmäßige Ordnung gebunden ist, während der Satzungsgeber das Recht vollzieht. Die Satzung muss sich immer im Rahmen der Satzungsermächtigung halten, die der förmliche Gesetzgeber vorgegeben hat. Weitere Bindungen des förmlichen Gesetzgebers ergeben sich bei der untergesetzlichen Rechtsetzung aus der sogenannten Wesentlichkeitstheorie.

Soweit die jeweiligen Ermessens- und Einschätzungsspielräume reichen, prüft das Gericht die Entscheidungen des Gesetz- oder des Satzungsgebers nicht mehr nach. Insoweit ist also die gerichtliche Kontrolldichte beschränkt.

Selbstbindung der Verwaltung

Besteht für die staatliche Verwaltung ein Ermessensspielraum oder ein Beurteilungsspielraum, so erstreckt sich der Gleichheitssatz auf die sogenannte Selbstbindung der Verwaltung. Eine Behörde muss demnach, soweit sich eine Verwaltungspraxis gebildet hat, tatsächlich gleiche Fälle auch rechtlich gleich behandeln. Eine allgemeine Änderung der Verwaltungspraxis bleibt dabei möglich.

Ist aber die von der Behörde geübte Verwaltungspraxis rechtswidrig, so ist aufgrund der aus Artikel 20 Absatz 3 folgenden Verpflichtung der Behörde zu richtiger Rechtsanwendung eine Gleichbehandlung im Unrecht nicht rechtmäßig und die Behörde nicht gebunden. Der Bürger kann sich niemals erfolgreich darauf berufen, dass in anderen Fällen auch unrechtmäßig gehandelt worden sei.

Ungleichbehandlung von Personengruppen/ „Neue Formel“

Bei der Ungleichbehandlung von Personengruppen hingegen wendet das Bundesverfassungsgericht seit der Entscheidung zur Präklusion im Zivilprozess (BVerfGE 55, 72) die sogenannte „Neue Formel“ an (nach dem Berichterstatter in dem Verfahren auch „Katzenstein-Formel“ genannt). Danach muss für die Ungleichbehandlung ein „Grund von solcher Art und von solchem Gewicht“ vorhanden sein, „dass er die Ungleichbehandlung rechtfertigen kann“.

Dabei wird eine strenge Bindung an den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz angenommen. Der Betroffene hat sich zunächst einmal auf eine Differenzierung, die der Gesetzgeber allgemein vorgibt, einzustellen, er hat sich den herrschenden Verhältnissen, die die Rechtsordnung „generell-abstrakt“ für alle formuliert, anzupassen. Je intensiver aber der Eingriff in seine Grundrechte ist, je weniger ihm das Ausweichen also möglich ist, desto strenger ist hier die Bindung des Staates an den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Das Bundesverfassungsgericht spricht insoweit von einer abgestuften gerichtlichen Kontrolldichte. Bei personenbezogenen Differenzierungen ist regelmäßig von einer strengen Bindung des Gesetzgebers und der Verwaltung auszugehen.

Beispiele aus der Rechtsprechung sind das Urteil zum Transsexuellengesetz in BVerfGE 88, 87 oder die Entscheidung zum Nacharbeitsverbot BVerfGE 85, 191.

Insbesondere typisierende Regelungen

Typisierende und pauschalierende Regelungen sind solche Normen, die eine Differenzierung zwischen Normadressaten nur auf ein Merkmal stützen, beispielsweise die Besteuerung nach einem bestimmten, pauschalen Steuersatz. Solche Regelungen sind grundsätzlich zulässig. Härten im Einzelfall sind dabei grundsätzlich hinzunehmen. Die Grenze sieht das Bundesverfassungsgericht erreicht, wenn Härten nicht nur in vereinzelten, sondern typischerweise in bestimmten Fällen eintreten und wenn sie nicht nur von unerheblichem Umfang sind.

Die Anwendung von Art. 3 Abs. 1 GG zwischen Privaten

Im Normalfall ist der allgemeine Gleichheitssatz nach allgemeiner Ansicht zwischen Privaten nicht anwendbar. So kann sich beispielsweise ein Mieter gegenüber dem Vermieter nicht auf Art. 3 Abs. 1 GG berufen, wenn er, wie der Nachbar, ein Haustier halten möchte, was ihm der Vermieter verweigert hat.

Insbesondere im Arbeitsrecht hat das Bundesarbeitsgericht aber die Drittwirkung von Art. 3 Abs. 1 GG im Arbeitsverhältnis zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer angenommen (dabei ist das Gericht übrigens -- im Gegensatz zu der herrschenden Lehre und der Rechtsprechung im übrigen -- nicht von einer mittelbaren, sondern von einer unmittelbaren Drittwirkung ausgegangen).

Spezielle Gleichheitssätze

Neben dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gibt es noch eine Reihe spezieller Gleichheitssätze, die vorrangig sind:

• Art. 3 Abs. 2 GG: Gleichberechtigung von Männern und Frauen;
• Art. 3 Abs. 3 GG: Verbot der Diskriminierung wegen des Geschlechts, der Abstammung, der Rassenzugehörigkeit, der Sprache, der Heimat und Herkunft, des Glaubens, der religiösen oder politischen Anschauungen oder einer Behinderung. Ein Verbot der Diskriminierung wegen des Vermögens gemäß Artikel 2.2 IPwskR wurde in Deutschland bis heute nicht umgesetzt;
• Art. 6 Abs. 5 GG: Recht der unehelichen Kinder auf Gleichstellung mit den ehelichen Kindern;
• Art. 11 GG: Freizügigkeit der Deutschen im Bundesgebiet, begründet teilweise gleichheitliche subjektive Rechte
• Art. 21 GG: Recht auf Gleichbehandlung politischer Parteien im politischen Wettbewerb und bei der politischen Arbeit;
• Art. 33 Abs. 1 GG: Gleiche staatsbürgerliche Rechte und Pflichten für alle Deutschen;
• Art. 33 Abs. 2 GG: Recht aller Deutschen auf gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung;
• Art. 33 Abs. 3 GG: Gleiche bürgerliche und staatsbürgerliche Rechte, unabhängig von dem religiösen Bekenntnis;
• Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG: Allgemeinheit und Gleichheit der Wahlen nicht nur des Bundestags, sondern aller Gebietskörperschaften;

Wirkungen des Verstoßes gegen ein Gleichheitsrecht

Wirkung des Verstoßes gegen einen Gleichheitssatz ist grundsätzlich nicht die Nichtigkeit der betreffenden Rechtsnorm. Nur für die untergesetzliche Rechtsetzung besteht eine Verwerfungskompetenz bei den Fachgerichten, während förmliche Gesetze nur von dem Bundesverfassungsgericht aufgehoben werden können.

Das Bundesverfassungsgericht „kassiert“ ein Gesetz, das gegen Art. 3 GG verstößt, aber nicht, sondern es erklärt das betreffende Gesetz für mit Art. 3 GG unvereinbar und überlässt es nach dem Grundsatz der Gewaltenteilung grundsätzlich dem Gesetzgeber, eine andere, verfassungsmäßige Regelung zu treffen. Dadurch respektiert das Gericht die Zwecksetzungskompetenz und die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers, die dem Gericht nicht zusteht. Das Gericht kann dem Gesetzgeber allerdings zur Neuregelung eine Frist setzen und für die Zwischenzeit eine Übergangsregelung setzen. Problem ist hierbei, wie eingehend die Vorgaben des Gerichts ausfallen dürfen (sog. judicial self-restraint). Die Unvereinbarkeit der Bestimmung wird im Bundesgesetzblatt verkündet.

Nur ganz ausnahmsweise ist das Bundesverfassungsgericht berechtigt, selbst eine Regelung anstelle der gesetzlichen Regelung zu setzen, nämlich wenn nur eine einzige Möglichkeit der Neuregelung in Betracht käme.

Österreich

Im österreichischen Verfassungsrecht ist der Gleichheitssatz in Artikel 7 des Bundes-Verfassungsgesetzes (B-VG) und Artikel 2 des Staatsgrundgesetz 1867 als StaatsbürgerInnenrecht verankert. Er verpflichtet den Staat grob gesprochen „gleiches gleich, ungleiches ungleich“ zu behandeln. Dies bedeutet für den einfachen Gesetzgeber das Verbot einer sachlich nicht gerechtfertigten Bevorzugung oder Benachteiligung von bestimmten Personen(gruppen). Die Verwaltung und die Gerichte haben die Rechtsnormen sachlich und ohne Willkür zu vollziehen. Verstöße gegen Gleichheitssatz können von Betroffenen in Verwaltungsangelegenheiten mittels Beschwerde beim Verfassungsgerichtshof (VfGH) geltend gemacht werden. In Angelegenheiten, die von ordentlichen Gerichten erledigt werden, können Betroffene derzeit nicht selbst den VfGH anrufen, außer in jenen Fällen, in denen der Gerichtsweg unzumutbar (zB wegen Strafdrohung) ist.

Schweiz

In der Schweiz ist die Rechtsgleichheit in Art. 8 der Bundesverfassung als Grundrecht verankert. (Alle Menschen sind vor Gesetz gleich.)

Liechtenstein

Der allgemeine Gleichheitssatz wird von Art. 31 Abs. 1 Satz 1 LV (Verfassung des Fürstentums Liechtenstein vom 5. Oktober 1921) gewährleistet. Er lautet: „Alle Landesangehörigen sind vor dem Gesetze gleich.“

Vereinigte Staaten

Der allgemeine Gleichheitssatz wird im 14. Zusatzartikel zur Verfassung der Vereinigten Staaten verankert.

Literatur

• Lerke Osterloh, Kommentierung zu Art. 3 GG, in: Sachs, Grundgesetz, 3. Aufl. 2003, ISBN 3-406-49233-9
• Michael Sachs, Die Maßstäbe des allgemeinen Gleichheitssatzes - Willkürverbot und sogenannte neue Formel, JuS 1997, 124.

Weblinks

• Art. 3 GG (dejure, mit Rechtsprechung)
• BVerfGE 55, 72 -- Präklusion im Zivilprozess/ "Neue Formel"
• BVerfGE 85, 191 -- Nachtarbeitsverbot
• BVerfGE 88, 87 -- Transsexuellengesetz II

Siehe auch

Gleichberechtigung, Grundrechte, Prüfungsrecht, Allgemeines Gleichbehandlungsgesetz Diskriminierungsverbot, Willkür (Recht)

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