Minderheitenregierung

Von einer Minderheitsregierung spricht man in parlamentarischen Systemen, wenn die die Regierung tragenden Fraktionen keine eigene Mehrheit im Parlament haben.

Zur Wahl der Regierung und zum Beschluss von Gesetzen müssen deshalb Mehrheiten gemeinsam mit anderen im Parlament vertretenen Fraktionen (oder einzelnen Abgeordneten) gesucht werden. Die regelmäßige Unterstützung der Minderheitsregierung durch Fraktionen, die - im Gegensatz zum Modell einer Koalition - nicht selbst an ihr beteiligt sind, wird als Tolerierung oder Duldung der Regierung durch diese Fraktionen bezeichnet (vgl. Toleranz). Eine solche Tolerierung wird meist im Vorfeld der Regierungsbildung mit den tolerierenden Fraktionen vereinbart, um eine gewisse Stabilität sicherzustellen.

Für die tolerierenden Fraktionen ergibt sich daraus faktisch ein Zwischenstatus zwischen Regierungs- und Oppositionsfraktion. Auch wenn sie personell nicht an der Regierung beteiligt sind, so ist diese doch genötigt, politische Vorhaben mit ihnen abzusprechen, um eine Zustimmung der Parlamentsmehrheit zu sichern. Entziehen die tolerierenden Fraktionen der Regierung ihre Unterstützung, so kann dies für die Minderheitsregierung politische Handlungsunfähigkeit oder in manchen Systemen auch den Sturz (z.B. durch Misstrauensvotum) bedeuten. Durch dieses Abhängigkeitsverhältnis erlangen die tolerierenden Fraktionen der Fraktion einen nicht unerheblichen Einfluss auf die Regierungspolitik.

Diverse Studien zeigen, dass in parlamentarischen Demokratien etwa ein Drittel der Regierungen Minderheitsregierungen sind. Während Minderheitsregierungen in Mitteleuropa selten sind, sind sie in Skandinavien sowie in Kanada nicht ungewöhnlich.

Eine zu einer der Minderheitsregierung ähnliche Situation kann sich ergeben, wenn Regierung und Parlament unabhängig voneinander gewählt werden (vgl. Cohabitation, Lame Duck).

Minderheitsregierungen in der Praxis

Deutschland

Aufgrund der Fünf-Prozent-Hürde sind im Deutschen Bundestag und in den deutschen Landesparlamenten in der Regel nur Parteien vertreten, die stimmenanteilsmäßig mindestens fünf Prozent der abgegebenen Stimmen erhalten haben. Da dies bis in die 1980er Jahre hinein bis auf wenigen Ausnahmen nur der Union, der SPD und der FDP gelang, lässt sich das politische System in Deutschland in dieser Phase als Drei-Parteien-System charakterisieren. In dieser Situation hat sich in der politischen Praxis die Frage einer Minderheitsregierung faktisch nie gestellt.

Dies änderte sich erstmals mit der Etablierung der Grünen, welche in den Achtziger Jahren weder von der CDU/CSU noch der SPD als potentieller Regierungspartner akzeptiert wurden, so dass in den Ländern, in denen die Grünen als vierte Kraft in das jeweilige Landesparlament einzogen und eine schwarz-gelbe Mehrheit nicht mehr möglich war, ernsthaft über die Konstruktion einer Minderheitsregierung debattiert wurde- so zum Beispiel in Hessen.

Mit der Akzeptanz als Koalitionspartner durch die SPD und, seit 2008, auch durch die CDU, klang die Debatte über potentielle Minderheitsregierungen in Verbindung mit den Grünen ab und wurde erst wieder geführt, als die PDS in den neuen Bundesländern erstarkte, bzw. als sie sich auch im Bundestag und in den westdeutschen Landtagen etablierte.

Im Einzelnen gab es in der Deutschen Nachkriegsgeschichte folgende Minderheitsregierungen:

Bundesebene

In der bundesrepublikanischen Geschichte gab es bisher zwei Minderheitsregierungen, die aber nur kurz und jeweils im Vorfeld von neuen Koalitionsbildungen existierten: November 1966 unter Ludwig Erhard (Kabinett II) und September 1982 unter Helmut Schmidt (Kabinett III).

Berlin

In Berlin bildete Richard von Weizsäcker nach der Abgeordnetenhauswahl von 1981, bei welcher die bisherige sozialliberale Koalition unter dem Regierenden Bürgermeister Hans-Jochen Vogel die Mehrheit verfehlte, die CDU aber auf Grund des guten Abschneidens der Alternativen Liste ebenfalls keine eigene Mehrheit erhielt, einen CDU-Minderheitssenat, der sich auf einige Abgeordnete der FDP-Fraktion stützte. Dieses Regierungsmodell hielt bis 1983, als die FDP auch offiziell in die Regierung eintrat.

Nach dem Bruch der 1989 gebildeten Rot-Grünen Koalition im November 1990 regierte Walter Momper bis zur am 2. Dezember 1990 anstehenden Berlinwahl mit einem SPD-Minderheitssenat, der jedoch im Januar 1991 durch eine große Koalition abgelöst wurde.

2001 kündigte die SPD jene bis dahin bestehende große Koalition unter Eberhard Diepgen wegen der Bankenaffäre auf und wählte gemeinsam mit den Grünen und der PDS Diepgen per Misstrauensvotum ab und wählte Klaus Wowereit zum neuen Regierenden Bürgermeister. Bis zur Senatswahl im Januar 2002 regierte Wowereit mit einem von der PDS tolerierten rot-grünen Minderheitssenat.

Brandenburg

Im Februar 1994 zerbrach die Ampelkoalition unter Manfred Stolpe an der Frage seiner Stasikontakte zu seiner Zeit als Konsistorialpräsident der evangelischen Kirche in Brandenburg.

Das Bündnis 90 stieg aus der Regierung aus, so dass bis zur Landtagswahl im September 1994 eine von der PDS tolerierte sozialliberale Minderheitsregierung amtierte, die nach dem Gewinn der absoluten Mehrheit durch die SPD von einer reinen SPD-Regierung abgelöst wurde.

Hessen

In Hessen blieb das Kabinett Börner IIa nach der Landtagswahl in Hessen 1982 geschäftsführend als Minderheitsregierung im Amt. Nachdem der Entwurf für einen Landeshaushalt 1983 gescheitert war, löste sich der Landtag auf. Bei den folgenden Landtagswahl in Hessen 1983 erreichte die SPD wieder keine Mehrheit. Holger Börner führte weiter eine von den Grünen tolerierte Minderheitsregierung bis es 1985 zur ersten rot-grünen Koalition kam.

In Hessen wurde nach der Landtagswahl 2008 die Bildung einer rot-grünen Minderheitsregierung unter Andrea Ypsilanti mit Duldung der Linken erwogen. Eine von den Linken tolerierte Regierung wäre in Westdeutschland ein Novum gewesen und war in der Öffentlichkeit wie auch innerhalb der SPD heftig umstritten. Ypsilanti, die entsprechend der allgemeinen westdeutschen SPD-Linie vor der Wahl jegliche „Zusammenarbeit“ mit den Linken ausgeschlossen hatte, erklärte selbst, ihr Wahlversprechen nicht zu halten und setzte sich dem Vorwurf von „Wortbruch“ und „Wählerbetrug“ aus. Nachdem die SPD-Abgeordnete Dagmar Metzger einige Wochen nach der Wahl öffentlich erklärt hatte, ein solches Tolerierungsmodell nicht mittragen und Ypsilanti ihre Stimme entziehen zu wollen, galt das Projekt zunächst als gescheitert, sollte am 4. November 2008 jedoch erneut angestrebt werden.

Am 3. November 2008, einen Tag vor der geplanten Wahl zur Ministerpräsidentin, kündigten weitere drei Mitglieder der SPD-Landtagsfraktion (Jürgen Walter, Carmen Everts und Silke Tesch) an, bei der am 4. November geplanten Wahl ihre Stimme aus Gewissensgründen wegen der Beteiligung der Linkspartei nicht Ypsilanti geben zu können. Der SPD-Landtagsfraktion wollen sie jedoch weiterhin angehören. Ohne diese vier Abgeordneten hat die ursprünglich geplante Regierung von SPD und Grünen mit Tolerierung durch die Linken keine Mehrheit im Landtag. Die geplante Abstimmung wurde deswegen abgesagt, der Versuch der Regierungsbildung war somit gescheitert. Der Landtag löste sich daraufhin selbst auf, es kam zu Neuwahlen am 18. Januar 2009, bei denen CDU und FDP eine Mehrheit erhielten.

Sachsen-Anhalt

Die bekannteste Minderheitsregierung bildete Reinhard Höppner in Sachsen-Anhalt. Bei der Landtagswahl 1994 verfehlte die CDU-FDP-Koalition unter Christoph Bergner ihre bisherige Mehrheit, für Rot-Grün als solches reichte es ebenfalls nicht. Höppner bildete daraufhin eine von der PDS gestützte rot-grüne Minderheitsregierung.

Nachdem die Grünen nach der Landtagswahl 1998 nicht mehr im Landtag vertreten waren, bildete Höppner eine reine SPD-Minderheitsregierung, die bis zur Wahl 2002 im Amt blieb, bevor Wolfgang Böhmer (CDU) eine CDU-FDP-Koalition bilden konnte. Die Regierungszeit Höppners ging als Magdeburger Modell in die Geschichte ein.

Schleswig-Holstein

In Schleswig-Holstein gab es zwei Versuche, eine Minderheitsregierung zu bilden.

1987

Bei der Landtagswahl am 13. September 1987 verlor die CDU unter Uwe Barschel die absolute Mehrheit und erreichte zusammen mit der FDP 37 der 74 Landtagsmandate.

Die SPD unter Björn Engholm erlangte 36 Mandate, so dass entscheidend war, wie sich der Abgeordnete des von der Fünfprozenthürde befreiten SSW verhalten würde.

Die Gespräche zogen sich in die Länge und wurden zudem von der Barschel-Affäre überschattet, in deren Folge es letztendlich zu Neuwahlen am 8. Mai 1988 kam.

Da bei dieser Wahl die SPD die absolute Mehrheit erzielte, waren die Planungen für eine Minderheitsregierung obsolet geworden.

2005

Bei der Landtagswahl vom 20. Februar 2005 verfehlte die rot-grüne Landesregierung unter Heide Simonis ihre bisherige Mehrheit und erhielt nur 33 der 69 Mandate. Da CDU und FDP auch nur 34 Mandate erhielten, war es, wie 1987/88, entscheidend, wie die beiden SSW-Abgeordneten abstimmen würden.

Nachdem SPD und Grüne einen Koalitionsvertrag abgeschlossen und mit dem SSW einen Kooperationsvertrag vereinbart hatten, sollte die sogenannte Dänenampel als Minderheitsregierung amtieren. Diese Minderheitsregierung scheiterte jedoch bereits am 17. März 2005, als Heide Simonis bei ihrer Wiederwahl als Ministerpräsidentin in vier Wahlgängen nicht die erforderliche Mehrheit auf sich vereinen konnte.

Seither regiert eine große Koalition unter Peter Harry Carstensen (siehe auch: Wahl des Ministerpräsidenten von Schleswig-Holstein 2005).

Österreich

Bisher war nur eine einzige österreichische Bundesregierung eine Minderheitsregierung: Bei der Nationalratswahl im März 1970 erreichte die SPÖ 81, die ÖVP 78 und die FPÖ 6 von insgesamt 165 Mandaten. Nachdem der Verfassungsgerichtshof die Wahl in drei Wiener Wahlkreisen aufheben und wiederholen ließ, verlor die ÖVP ihr 79. Mandat an die FPÖ.^[1]

SPÖ-Obmann Bruno Kreisky führte daraufhin die Koalitionsverhandlungen mit der ÖVP, welchen nachgesagt wird, dass sie eigentlich nur zum Schein geführt wurden ^[2] und Kreisky insgeheim schon mit einer Minderheitsregierung durch Unterstützung der FPÖ rechnete. So verstand er es, den Wählern und seinen eigenen Parteigenossen glaubhaft zu übermitteln, dass die ÖVP Schuld sei am Scheitern der Koalitionsverhandlungen, da sie sich gegen eine Kürzung des Wehrdienstes sträubte – was ein zentrales Wahlkampfthema der SPÖ war. Dadurch stieß der Gedanke einer Minderheitsregierung bei der Bevölkerung auf eine breitere Akzeptanz. Weiters machte Kreisky einen Vorschlag zur Zusammensetzung der Parlamentsausschüsse, in dem die ÖVP weniger Sitze hatte als die SPÖ und dadurch keine Mehrheit mit der FPÖ finden konnte. SPÖ und FPÖ hatten jedoch eine Mehrheit und nahmen daraufhin diesen Vorschlag im Plenum an. Es gibt eine Aufforderung Kreiskys an die FPÖ, doch ein Stück des Weges gemeinsam zu gehen.

Obwohl sich die FPÖ unter Obmann Friedrich Peter vor der Wahl festgelegt hatte „Kein roter Bundeskanzler“ ^[2], unterstützte sie die SPÖ-Minderheitsregierung aufgrund der Zusage der längst diskutierten Reform des Nationalratswahlrechtes. Diese Reform brachte in erster Linie Verbesserungen für die kleinen Parteien, da die Zugangshürde zum Parlament durch eine Erhöhung der Mandate von 165 auf 183 und eine Verringerung der Wahlkreise, gesenkt wurde. Außerdem wurde durch die Einführung des Hare´schen Systems die Stimmenanzahl die ein Mandat kostete angeglichen, und damit die Begünstigungen der Großparteien beseitigt ^[3].

Als sich SPÖ und FPÖ auch auf ein Budget einigen konnten, stand einer SPÖ-Minderheitsregierung nichts mehr im Weg und am 21. April 1970 ernannte Bundespräsident Franz Jonas mit dem Kabinett Kreisky I die erste, und bisher einzige, Minderheitsregierung Österreichs.

Kreisky setzte seine Regierung so zusammen, dass für alle Wählergruppen Sympathieträger vorhanden waren. Ein parteiloser, katholischer Außenminister (Rudolf Kirchschläger), eine Frau an der Spitze des neu gegründeten Wissenschaftsministeriums (Hertha Firnberg), ein junger Finanzminister (Hannes Androsch) und nicht zuletzt vier Minister mit NS-Vergangenheit für die nationale Wählerschaft (Otto Rösch (Innenminister), Erwin Frühbauer (Verkehrsminister), Josef Moser (Bautenminister), Johann Öllinger (Landwirtschaftsminister))^[2] Die Zusammenarbeit mit FPÖ-Obmann und ex SS-Offizier Friedrich Peter und die Ernennung der vier ehemaligen Nazis zu Ministern wurde von „Nazijäger“ Simon Wiesenthal schärfstens kritisiert und führten zu heftigen Auseinandersetzungen mit Kreisky, die erst durch dessen Tod enden sollten ^[4].

Die günstige Budgetsituation die die Vorgängerregierungen mitgeschaffen hatten (Budgetnettodefizit 1970: 0,6 % BIP) kam der Regierung Kreisky I sehr zugute. Die wichtigsten Reformen in der 18 Monate dauernden Legislaturperiode waren die Abschaffung der Autosondersteuer, Erhöhung der Witwenpension um 10 % und die Verkürzung der Wehrdienstzeit auf sechs Monate und 60 Tage Waffenübungen. Als die Umfragewerte günstig waren, setzten SPÖ und FPÖ den 10. Oktober 1971 als Wahltag für Neuwahlen fest. Die SPÖ erreichte damals mit 50,03 % die absolute Mehrheit an Stimmen und Mandaten und regierte weitere 12 Jahre alleine unter Bundeskanzler Kreisky.

Auch nach der Nationalratswahl 2006 wurde des Öfteren laut über eine SPÖ- Minderheitsregierung nachgedacht, und wegen der Zusammenarbeit von SPÖ, Grünen und FPÖ bei den Untersuchungsausschüssen wurden Gerüchte über mögliche Unterstützer laut. Es wird auch gemunkelt, die ÖVP wolle eine Minderheitsregierung mit Unterstützung von FPÖ und BZÖ einrichten. Letzten Endes kam es aber doch zu einer großen Koalition unter SPÖ-Bundeskanzler Alfred Gusenbauer.

Spanien

In Spanien regiert seit 2004 eine Minderheitsregierung der sozialdemokratischen PSOE unter Ministerpräsident Zapatero, die für ihre Gesetzesvorhaben jeweils die Zustimmung kleiner Regionalparteien benötigt.

Quellen

• Alfred Ableitinger: Die innenpolitische Entwicklung. in: Mantl, u.a. (Hg.): Politik in Österreich. Die zweite Republik: Bestand und Wandel. Wien (u.a.) 1992, Böhlau Verlag. Seiten 119–203
• Bernd-Christian Funk: Einführung in das österreichische Verfassungsrecht. Leykam Verlag, 11. Auflage, Graz 2003
• Thomas Puhl: Die Minderheitsregierung nach dem Grundgesetz. Schriften zum öffentlichen Recht (Band 501). Duncker&Humblot Verlag, Berlin 1986
• Herbert Dachs (Hg.): Politik in Österreich. Das Handbuch. Manz Verlag, Wien 2006, 1057 Seiten

Einzelnachweise

1. ↑ http://www.bmi.gv.at/wahlen/nrw_010370.asp
2. ↑ ^{a b c} ABLEITINGER, Alfred: Die innenpolitische Entwicklung; in: MANTL u.a. (Hg.): Politik in Österreich. Die zweite Republik: Bestand und Wandel; Wien (u.a.) 1992, Böhlau Verlag. Seite 184 f.
3. ↑ MÜLLER, Wolfgang C.: Parteiensystem; Rahmenbedingungen, Format und Mechanik des Parteienwettbewerbs; in: DACHS u.a. (Hg.): Politik in Österreich. Das Handbuch. Wien (2006); Manz Verlag. Seiten 286 f.
4. ↑ WIESENTHAL, Simon: Recht, nicht Rache. Erinnerungen; Ullstein Verlag, Frankfurt am Main, 3. Auflage 1995, 463 S.