Formaler Rechtsstaat

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Ein Rechtsstaat ist ein Staat, in dem die Staatsgewalten an eine in ihren Grundzügen unabänderliche und im Ganzen auf Dauer angelegte objektive Wert- und Rechtsordnung gebunden sind. Die Gesetzesbindung der Verwaltung wird durch unabhängige Gerichte gesichert.

Im Gegensatz zum absolutistischen Staat wird die Macht des Staates umfassend durch Gesetze determiniert, um die Bürger vor Willkür zu schützen (formeller Rechtsstaatsbegriff). Ein Rechtsstaat moderner Prägung ist darüber hinaus auf die Herstellung und Erhaltung eines materiell gerechten Zustands gerichtet (materieller Rechtsstaatsbegriff). Objektive Wertentscheidungen haben – anders als subjektive Rechte des Einzelnen – die Funktion einer Begrenzung der Gesetzgebung durch festgeschriebene Prinzipien.

Begriff

Der Begriff des Rechtsstaates wurde bekannt durch den Juristen und späteren Reichstagsabgeordneten Otto Bähr. In seiner 1864 erschienenen Schrift „Der Rechtsstaat - eine publizistische Studie“ entwickelte er aus seinem in dieser Beziehung fortschrittlichen kurhessischen Heimatrecht das Prinzip eines Staates, dessen Verwaltungshandeln vor Gericht nachgeprüft werden kann. Der Rechtsstaat umfasst für ihn also insbesondere den Rechtsweg zu unabhängigen Gerichten, wie er heute in Art. 19 Abs. 4 GG verankert ist.

Überblick

Der Begriff „Rechtsstaat“ tauchte im deutschsprachigen Raum erstmals 1832 bei Robert von Mohl auf ^[1] und wurde dort als Gegenbegriff zum aristokratischen Polizeistaat verwendet. Die Idee stand im Kern schon lange Zeit davor fest und ist im Verlässlichkeitsgebot des Römischen Rechts zu sehen. In der Neuzeit erfuhr sie starken Einfluss durch die Verfassung der Vereinigten Staaten:

“The Government of the United States has been emphatically termed a government of laws and not of men. It will certainly cease to deserve this high appellation, if the laws furnish no remedy for the violation of a vested legal right. ”

„Die Staatsgewalt in den Vereinigten Staaten wird mit Nachdruck definiert als Herrschaft von Gesetzen und nicht von Menschen. Sie würde diesen hohen Ruf sicher verlieren, wenn die Gesetze keinen Rechtsbehelf für die Verletzung eines verbürgten Rechts bereitstellten.“

– John Marshall: Begründung des Urteils im Fall Marbury gegen Madison, 1803

Die Begrenzung der Staatsgewalt durch das Rechtsstaatsprinzip erschöpfte sich ursprünglich in der formellen Betrachtung des Rechtsstaats. Allein das positive Recht (im Gegensatz zum Naturrecht) sollte Maßstab der Rechtsbindung der Staatsgewalt sein. Es sollte ausreichen, dass eine staatliche Maßnahme in einem Gesetz vorgesehen ist. Diese Betrachtung gewährleistete zwar die (nach wie vor wichtige) Rechtssicherheit, die vor allem in der Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns liegt, konnte durch ihre Beschränkung auf die Form aber nicht verhindern, dass selbst das größte moralische Unrecht noch in Gesetzesform gegossen wurde. Die Nationalsozialisten konnten sich auf diese Weise ab 1933 in Deutschland eine gesetzliche Grundlage in Form der Nürnberger Gesetze und vieler weiterer Einzelregelungen schaffen und so ihre Ziele bis hin zum Völkermord auf eine formaljuristische Grundlage stellen.

Zur Verhinderung weiteren Missbrauchs im Rahmen des Rechtspositivismus entwickelte die Rechtswissenschaft ab 1945 deshalb den materiellen Rechtsstaatsbegriff auf der Grundlage des Naturrechts und der Menschenrechte. Als wichtigster rechtsphilosophischer Ansatz dieser Korrektur gilt die Radbruchsche Formel:

„Der Konflikt zwischen der Gerechtigkeit und der Rechtssicherheit dürfte dahin zu lösen sein, dass das positive, durch Satzung und Macht gesicherte Recht auch dann den Vorrang hat, wenn es inhaltlich ungerecht und unzweckmäßig ist, es sei denn, daß der Widerspruch des positiven Gesetzes zur Gerechtigkeit ein so unerträgliches Maß erreicht, daß das Gesetz als ‚unrichtiges Recht‘ der Gerechtigkeit zu weichen hat. Es ist unmöglich, eine schärfere Linie zu ziehen zwischen den Fällen des gesetzlichen Unrechts und den trotz unrichtigen Inhalts dennoch geltenden Gesetzen; eine andere Grenzziehung aber kann mit aller Schärfe vorgenommen werden: wo Gerechtigkeit nicht einmal erstrebt wird, wo die Gleichheit, die den Kern der Gerechtigkeit ausmacht, bei der Setzung positiven Rechts bewußt verleugnet wurde, da ist das Gesetz nicht etwa nur ‚unrichtiges‘ Recht, vielmehr entbehrt es überhaupt der Rechtsnatur. Denn man kann Recht, auch positives Recht, gar nicht anders definieren als eine Ordnung und Satzung, die ihrem Sinne nach bestimmt ist, der Gerechtigkeit zu dienen.“

– Gustav Radbruch: Gesetzliches Unrecht und übergesetzliches Recht, Süddeutsche Juristenzeitung 1946, 105 (107)

Das moderne Verständnis vom Rechtsstaat ist ein Komplex teils separater teils zusammenwirkender Prinzipien und Mechanismen: Rechtssicherheit und Frieden durch

• Ordnungs- und Sicherheitsgarantie des Staates, Gewaltmonopol
• Gewaltenteilung /- Verschränkung, gegenseitige Kontrolle (eng. checks and balances) der Staatsorgane sowie personelle und Institutionelle Machtbegrenzung
• Gesetzmäßigkeit von Exekutive und Judikative, Bindung des Gesetzgebers an Verfassungsprinzipien (Vorrang des Gesetzes und Vorbehalt des Gesetzes)
• Beschränkung des Gesetzgebers, Beschränkung auch der Demokratie durch beständige Grundprinzipien und -rechte
• Transparenz und Begründungspflicht staatlichen Handelns, Transparenz der Willensbildung staatlicher Organe, Informationsfreiheit
• Überprüfung staatlicher Entscheidungen und staatlichen Handelns durch unabhängige Organe, Anfechtungs- und Appellationsrecht
• Bestimmtheitsgebot, klares und widerspruchsfreies Recht, Einheit des Rechtssystems
• Verlässlichkeit und Vertrauensschutz in staatliches Handeln, grundsätzliches Rückwirkungsverbot für staatliche Entscheidungen sowie Übergangs- und Anpassungsregelungen bei Veränderung traditioneller Zustände
• Verhältnismäßigkeit (eine Abwägung der Geeignetheit, Erforderlichkeit und Angemessenheit)

Rechtsstaatsprinzip in der Bundesrepublik Deutschland

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Geschichtliche Entwicklung und Bedeutung

Der neuzeitliche Begriff des Rechtsstaates ist Ende des 18. Jahrhunderts aufgekommen. Er ist als „Kampfruf des freiheitlich Bürgertums gegen den obrigkeitlichen Fürstenstaat“ entstanden und wurde zunächst als Gegenbegriff zum absolutistischen Polizeistaat begriffen.

Der Absolutismus hatte den Staatszweck in der Mehrung des Gemeinwohls gesehen, dem selbst wohlerworbene Rechte einzelner weichen mussten. Während es in Zivil- und Strafsachen eine unabhängige Justiz - „ordentliche Gerichte“ - gab, hatten die Bürger gegen die hoheitlich handelnde Verwaltungen keinen gerichtlichen Schutz (Rechtsweg).

Nun sollte der Staat seine Aufgabe nur noch in der Sicherheit von Freiheit und Eigentum der Bürger finden. Dabei sollte eine gerechte Staatsordnung durch eine Verfassung, insbesondere durch die Anerkennung von Menschenrechten und Gewaltenteilung, durch allgemein gültige Gesetze, die in einem förmlichen Verfahren zustande gekommen sind, erreicht werden (Konstitutionalismus).

Ende des 19. Jahrhunderts – mit dem Scheitern der Verfassungsbewegung von 1848/1849 (Paulskirchenverfassung) – wurde die liberale Auffassung von der Lehre des formellen Rechtsstaats verdrängt. Der Rechtsstaat bedeutete nicht mehr Ziel und Inhalt des Staates, sondern wurde auf ein bloßes formales Prinzip reduziert, welches sich auf das Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und den Verwaltungsrechtschutz durch unabhängige Gerichte beschränkte. Der Rechtsstaat wurde formalisiert, er wurde zu einem gesetzespositivistischen, formellen Begriff („Gesetzesstaat“). Durch die Herrschaft der Gesetze, allgemeiner und bestimmter Rechtssätze, sollte erreicht werden, dass das staatliche Handeln vorhersehbar, berechenbar und durch unabhängige Gerichte kontrollierbar war. Das Gesetz galt als rechtliche stärkste Art von Staatswillen. Dieser Rechtsgedanke wurde im wesentlichen von der Weimarer Reichsverfassung übernommen.

Nach dem NS-Regime wurde nach 1945 der Rechtsstaatsbegriff in zwei Richtungen fortgebildet und neu bestimmt. Zum einen in Richtung eines sozialen Staates anstatt eines nur bürgerlich-liberalen Rechtsstaates, zum anderen in Richtung eines materiellen, anstatt eines bloß formellen Rechtsstaats.

Im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland sind inhaltliche Elemente des Rechtsstaatsprinzips an verschiedenen Stellen (z. B. Gewaltenteilung in Art. 20 Abs. 2) erwähnt. Namentlich kommt der Begriff „Rechtsstaat“ in Art. 28 Abs.1 vor.

Prinzipien

Das Rechtsstaatsprinzip lässt sich in vier Prinzipskategorien einordnen: Gewaltenteilung, Berechenbarkeit staatlichen Handelns, Grundrechte und Sicherungsmechanismen.

Gewaltenteilung

→ Hauptartikel: Gewaltenteilung

Die Aufteilung der Staatsgewalt auf Legislative, Exekutive und Judikative ergibt sich unter anderem aus Art. 20 Abs. 2 GG:

„Die Staatsgewalt wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.“

Diese Aufteilung wird in Absatz 3 wiederholt und ist auch Grundlage der Kapitel-Struktur des Grundgesetzes.

Die ursprünglich von Montesquieu vorgesehene Trennung der Gewalten wird nach dem Konzept des Grundgesetzes an vielen Stellen nicht strikt eingehalten. Am Beispiel der Gesetzgebung zeigt sich, dass Legislative und Exekutive eng zusammenarbeiten: regelmäßig legt die Bundesregierung (Exekutive) einen Gesetzentwurf vor, mittels ihres Initiativrechts, der vom Parlament (Legislative) beschlossen und vom Bundespräsidenten (Exekutive) ausgefertigt wird. In der Praxis ist die Nähe zwischen Regierung und Parlamentsmehrheit so deutlich, dass eher von einer Gewaltenteilung zwischen Regierungsmehrheit und Opposition ausgegangen werden kann. Die Trennung der Gewalten ist deshalb tatsächlich nur gegenüber der Judikative deutlich ausgeprägt. Richter werden zwar vom Parlament gewählt und von der Exekutive ernannt, sind in ihrer Tätigkeit aber durch die richterliche Unabhängigkeit (Art. 97 GG) vor einer politischen Einflussnahme geschützt.

Innerhalb der Gewaltenteilbereiche ist eine weitere Gliederung vorhanden. Der Exekutive sind Bundeskanzler, Bundesregierung, Bundesverwaltung und Bundespräsident zuzuordnen.

Diese horizontale Gewaltenteilung auf der Ebene des Bundes wird in der Struktur der Staatsorganisation durch eine vertikale Gewaltenteilung ergänzt: Bund, Länder und Gemeinden beschränken den Umfang der zentralen Staatsgewalt des Bundes durch eigene fachliche Zuständigkeiten, wobei sie ihrerseits ihre Hoheitsgewalt horizontal aufteilen.

Berechenbarkeit staatlichen Handelns

Der Rechtsstaatsbegriff des Grundgesetzes umfasst eine Reihe von Grundsätzen, die der Berechenbarkeit staatlichen Handelns dienen:

• Gesetzmäßigkeit (Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes)
• Rückwirkungsverbot (Vertrauensschutz)
• Verhältnismäßigkeit

Gesetzmäßigkeit

Die Gesetzmäßigkeit oder Rechtsbindung staatlichen Handelns folgt unmittelbar aus Art. 20 Abs. 3 GG:

„Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.“

Daraus ergeben sich folgende Grundsätze:

• die Legislative darf nicht gegen die Verfassung handeln (Vorrang der Verfassung),
• Exekutive und Judikative dürfen nicht gegen ein Gesetz handeln (Vorrang des Gesetzes),
• Exekutive und Judikative dürfen in vielen Fällen (z. B. bei Eingriffen in Grundrechte) nicht ohne ein Gesetz handeln, sondern sind von einer gesetzlichen Eingriffsermächtigung abhängig (Vorbehalt des Gesetzes).

Rückwirkungsverbot

Dieses Gebot bezieht sich auf den Strafprozess. Der Vertrauensschutz ist eine wichtige Ergänzung der rechtsstaatlich gebotenen Rechtssicherheit. Man soll darauf vertrauen dürfen, dass die Rechtslage nicht rückwirkend zum eigenen Nachteil geändert wird. Am deutlichsten formuliert das Art. 103 Abs. 2 GG für das Strafrecht: Eine Tat kann nur bestraft werden, wenn die Strafbarkeit gesetzlich bestimmt war, bevor die Tat begangen wurde, nulla poena sine lege

Das absolute Rückwirkungsverbot ist jedoch auf das Strafrecht beschränkt. Im Verwaltungsrecht können rückwirkende Gesetze zulässig sein, besonders wenn sie eine unechte Rückwirkung bewirken, weil sie lediglich in laufende Verhältnisse einwirken. Das ist zum Beispiel der Fall, wenn die Prüfungsordnung nach Aufnahme des Studiums geändert wird.

Verhältnismäßigkeit (Schranken-Schranken)

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist eine materielle Komponente des Rechtsstaatsbegriffs und dient dem Schutz vor übermäßiger oder unangemessener Beeinträchtigung der Rechte des Einzelnen. Die Rechtsbindung der Staatsorgane allein bietet nicht in jedem Einzelfall ausreichend Schutz, so dass es im Rahmen des Grundrechtsschutzes eines weiteren Kontrollmittels bedarf. Das Gebot der Verhältnismäßigkeit gilt für alle staatlichen Maßnahmen (also unter anderem auch für Gesetze, Verwaltungsakte und Gerichtsurteile). Der Gesetzgeber darf grundsätzlich in Grundrechte eingreifen, allerdings sind auch diese Eingriffe wiederum beschränkt (Schranken-Schranken).

Eine staatliche Maßnahme ist nur dann verhältnismäßig, wenn sie einen legitimen Zweck verfolgt und dabei…

• geeignet (Erreichung eines Zwecks muss bestimmt werden bzw. theoretisch möglich sein, dieser Zweck muss jedoch rechtlich legitim sein),
• erforderlich (liegt vor wenn es kein milderes Mittel gibt, das zum gleichen Erfolg führen würde),
• angemessen (der Erfolg auf den abgezielt wird darf nicht außer Verhältnis zur Intensität des Eingriffes stehen, man soll nicht „mit Kanonen auf Spatzen schießen“, auch wenn dies das einzige geeignete und erforderliche Mittel zur Vertreibung der Spatzen ist) ist.

Zudem muss Art. 19 GG berücksichtigt werden, vor allem das Zitiergebot (das eingeschränkte Grundrecht muss genannt werden, Art. 19 Abs. 1 Satz 2), außerdem darf es kein Einzelfallsgesetz sein (Art. 19 Abs. 1 Satz 1) und der eigentliche Sinngehalt des Grundrechts darf nicht beeinträchtigt werden (Art. 19 Abs. 2). Zudem muss das Gesetz bestimmt genug sein, also klar formuliert und darf nicht gegen höherrangiges Recht verstoßen.

Grundrechte

Die Existenz von Freiheits- und Gleichheitsrechten im ersten Teil des Grundgesetzes ist eine materielle Komponente des Rechtsstaatsbegriffs. Grundrechte sind nicht nur Abwehrrechte des Einzelnen, auf die sich der Einzelne erst berufen müsste, sondern »binden Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht« (Art. 1 Abs. 3 GG). Das Bundesverfassungsgericht hat die Grundrechte deshalb zum objektiven Wertmaßstab für staatliches Handeln erklärt, was sich besonders in der Überprüfung von Gesetzen auswirkt, weil darin nicht nur formelle Gründe wie die Zuständigkeit und ein ordnungsgemäßes Gesetzgebungsverfahren, sondern auch die Angemessenheit eines Grundrechtseingriffs einbezogen werden.

• Rechtsweggarantie "Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen." (Art. 19 Abs.4 Satz 1 GG)

Das Rechtsstaatsprinzip garantiert allerdings nicht die Existenz jedes einzelnen Grundrechts in seiner ursprünglichen Reichweite. Einzelne Grundrechte können durch Verfassungsänderung beschränkt werden (Art. 19 Abs. 1 GG). Es darf nur nie der »Wesensgehalt« eines Grundrechts angetastet werden.

Sicherungsmechanismen

Die in Art. 20 Abs. 3 GG enthaltene Gewaltenteilung ist ein wichtiger Sicherungsmechanismus für den Rechtsstaat: die Judikative kontrolliert Legislative und Exekutive. Das ist wichtig, damit Fehler nachträglich korrigiert werden können, reicht aber nicht aus. Denn damit allein könnte der Staat selbst bestimmen, ob überhaupt ein Verfahren eingeleitet wird. Das Grundgesetz sieht deshalb in Art. 19 Abs. 4 GG eine Rechtsweggarantie vor: „Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen.”

Auch diese Rechtsweggarantie allein ist jedoch noch keine Garantie für ein faires Verfahren. Deshalb sieht das Grundgesetz eine Reihe von Verfahrensgarantien („Justizgrundrechte”) vor:

• Unabhängigkeit der Richter (Art. 97 GG)
• Verbot von Ausnahmegerichten (Art. 101 Abs. 1 Satz 1 GG)
• Anspruch auf den gesetzlichen Richter (Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG)
• Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG)
• Verbot der Mehrfachbestrafung (Art. 103 Abs. 3 GG)
• Garantien bei Freiheitsentziehungen (Art. 104 GG)

Allerdings hat das Bundesverfassungsgericht keine Exekutivgewalt. Setzen sich also deutsche Behörden und Gerichte über Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts hinweg, dann kann das Bundesverfassungsgericht – so sein Präsident Hans-Jürgen Papier in seinem Vortrag vom Januar 2008 in Heidelberg – nicht „den Gerichtsvollzieher schicken“. Die verfassungsmäßige Ordnung kann dann nur mit den Mitteln des Art. 20 Abs. 4 GG (Widerstandsrecht) gewahrt werden.

Siehe auch

• Politisches System Deutschlands
• Menschenrechte
• Gerechtigkeit
• Gewaltenteilung
• Verfassungsstaat
• Unrechtsstaat

Literatur

• Böckenförde, Ernst-Wolfgang, Gesetz und gesetzgebende Gewalt. Von den Anfängen der deutschen Staatsrechtslehre bis zur Höhe des staatsrechtlichen Positivismus, Berlin 1958.
• Forsthoff, Ernst, Rechtsstaat im Wandel, hrsg. v. Klaus Frey, 2. Aufl.,1976.
• Kunig, Philip, Das Rechtsstaatsprinzip. Überlegungen zu seiner Bedeutung für das Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland, J.C.B. Mohr (Paul Siebeck), Tübingen 1986. ISBN 3-16-645050-5
• Sobota, Katharina, Das Prinzip Rechtsstaat. Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Aspekte, J.C.B. Mohr (Paul Siebeck), Tübingen 1997. ISBN 3-16-146645-4
• Figures de l'état de droit : Rechtsstaat dans l'histoire intellectuelle et constitutionnelle de l'Allemagne. Hrsg. von Olivier Jouanjan. Strasbourg, Presses universitaires, 2001. ISBN 2-86820-180-6.
• Schmidt-Aßmann, Eberhard, Der Rechtsstaat, in: Handbuch des Staatsrechts, Bd. II, hrsg. v. Josef Isensee/Paul Kirchhof, 3. Aufl., Heidelberg 2004, § 26.
• Schachtschneider, Karl Albrecht, Prinzipien des Rechtsstaates, Duncker & Humblot, Berlin 2006.

Weblinks

• Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland
• Rechtsstaat bei PolitikWissen.de
• Rechtsstaat bei bund.de
• Richard Bäumlin, Rechtsstaat, Evangelisches Staatslexikon hrsg. von Roman Herzog / Hermann Kunst / Klaus Schlaich / Wilhelm Schneemelcher, Kreuz: Stuttgart, 3. Aufl.: 1987, Spalte 2806-2818; html-Version und pdf-Datei (am Ende)
• Evaluation der Grundrechte und des Rechtsstaatsprinzips im Lichte der Menschenrechte

Fußnoten

1. ↑ Die deutsche Polizeiwissenschaft nach den Grundsätzen des Rechtsstaates, 1832/34

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