- Kommunaldarlehen
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Dieser Artikel beschreibt die Finanzierungsform Kommunalkredit. Für die gleichnamige österreichische Bank siehe Kommunalkredit Austria - ↑ Diese gelten zwar aufgrund ihrer Gebühren-/Abgabenhoheit als eigenfinanziert, Kassenkredite werden jedoch aufsichtsrechtlich toleriert.
- ↑ BGH NJW 2001, 1065
- ↑ nach § 26 Nr. 2 und § 27 Nr. SolvV erhalten sie im Kredtrisikostandardansatz ein Risikogewicht von 0 %. Das gilt nach § 70 Nr. 1 SolvV auch für die IRBA-Ansätze
Bei einem Kommunalkredit (oder Kommunaldarlehen) handelt es sich um ein Darlehen an eine Gebietskörperschaft, also an den Bund, die Bundesländer, Landkreise bzw. kreisfreie Städte, Gemeinden, Gemeindeverbände und Eigenbetriebe . Im weiteren Sinne werden hierunter auch die Kredite an Anstalten und Körperschaften des öffentlichen Rechts gefasst[1]. Die im nicht mehr gültigen Pfandbriefgesetz enthaltene Legaldefinition fasste zusätzlich noch die von diesen Gebietskörperschaften gewährleisteten Kredite an Dritte unter den Begriff Kommunalkredit.
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Kommunalrechtliche Einordnung
Kommunalkredite sind als subsidiärer Ausnahmetatbestand geregelt (z.B. § 77 Abs. 3 GemO NRW). Es wird dabei davon ausgegangen, dass Haushalte ausgeglichen sind. Formal sind Haushalte immer ausgeglichen; dies wird oft jedoch erst durch Kommunaldarlehen erreicht. Kredite dienen der Finanzierung von Investitionen oder zur Umschuldung (§ 86 Abs. 1 GemO NRW; auch die folgenden Zitate) und sind im Vermögens-, Kreditzinsen im Verwaltungshaushalt zu zeigen. Zur Kreditaufnahme gehören auch gemeindliche Sondervermögen mit Sonderrechnung (Eigenbetriebe und Krankenhäuser/Pflegeheime, die als Sondervermögen nach § 97 GemO geführt werden). Die Kreditaufnahme bedarf einer besonderen Ermächtigung in der Haushaltssatzung (§ 78 Abs. 1 c GemO). Diese Kreditermächtigung erlischt nicht mit dem Ende des Haushaltsjahres, sondern gilt zumindest bis zum Ende des folgenden Jahres, ggf. bis zum Erlass der Haushaltssatzung für das übernächste Jahr fort (§ 85 Abs. 2 GemO). Die aufgenommen Kreditverpflichtungen sind der Aufsichtsbehörde spätestens 1 Monat vor der rechtsverbindlichen Eingehung der Verpflichtung schriftlich anzuzeigen (§ 86 Abs. 1 und 4 GemO), in manchen Bundesländern besteht sogar Genehmigungspflicht (z.B. § 85 Abs. 2 GemO Brandenburg). Nur im Rahmen der laufenden Verwaltung wird auf Anzeigepflichten verzichtet (§ 86 Abs. 4 GemO). Oberster Grundsatz der kommunalen Kreditwirtschaft muss es sein, dass die Summe aller Zins- und Tilgungsverpflichtungen in der Gegenwart und in der Zukunft die Leistungsfähigkeit der Gemeinde nicht übersteigt. Die Kreditaufnahme hat im Rahmen einer geordneten Haushaltswirtschaft zu erfolgen.
Haushaltsrechtlicher Kreditbegriff
Der haushaltsrechtliche Kreditbegriff ist enger gefasst als der Darlehensbegriff in § 488 I BGB und ist in § 41 Nr. 19 Gemeindehaushaltsverordnung (GemHV) geregelt. Danach handelt es sich um das unter der Verpflichtung der Rückzahlung von Dritten oder von Sondervermögen mit Sonderrechnung aufgenommene Kapital mit Ausnahme der Kassenkredite. Kredite dürfen u.a. nur aufgenommen werden, wenn die zur Deckung der ordentlichen Tilgung von Krediten notwendige Zuführung zum Vermögenshaushalt (§ 21 Abs. 1 Satz 2 GemHV) im Verwaltungshaushalt nicht erwirtschaftet werden kann. Vor der Entscheidung über die Kreditaufnahme sollten regelmäßig mehrere Kreditangebote eingeholt und miteinander auch im Hinblick auf die Haushaltslage der Gemeinde verglichen werden (§ 25 a GemHV). Unter den in § 41 Nr. 27 GemHV definierten Begriff der Umschuldung als Ablösung eines Kredites durch einen anderen Kredit fällt neben dem Wechsel des Kreditgebers und dem Wechsel der Darlehensart (zum Beispiel Tilgungs- in Annuitätendarlehen) auch die Prolongation nach Auslaufen der Zinsbindung.
Kreditsicherheiten
Es entspricht dem Wesen des Kommunalkredits, dass er ohne Bestellung von Sicherheiten gewährt wird. Dem liegt die Überlegung zugrunde, dass die Gemeinde mit ihrem gesamten Vermögen und ihren gesamten Erträgen haftet und ein Insolvenzverfahren ausgeschlossen ist (§ 128 Abs. 2 GemO). Deshalb wird in § 86 Abs. 5 GemO angeordnet, dass Gemeinden keine Kreditsicherheiten für aufgenommene Kredite bestellen dürfen. Die Gemeinden dürfen auch zugunsten Dritter ohne aufsichtsbehördliche Anzeige- bzw. Genehimgungspflicht keine Sicherheiten bestellen (§ 87 Abs. 1 GemO). Werden dennoch verbotswidrig Sicherheiten bestellt, so sind diese Verträge nichtig (§ 130 Abs. 1 GemO). Allerdings müssen die Gemeinden bei den Verhandlungen über die Bestellung von Sicherheiten auf das Wirksamkeitserfordernis der aufsichtsbehördlichen Genehmigung hinweisen; dazu sind die Kommunen aufgrund des vorvertraglichen Vertrauensverhältnisses verpflichtet[2] (siehe Unwirksamkeit). Vom Verbot der Sicherheitenbestellung ausgenommen sind Gewährleistungen im Rahmen der Erfüllung kommunaler Aufgaben, wobei eine vorherige Anzeigepflicht gegenüber der Aufsichtsbehörde besteht (§ 87 Abs. 2 GemO). Die häufigste Form der Kreditbesicherung sind Bürgschaften/Garantien/sonstige Mithaftungen für Kredite an kommunale Unternehmen (Anstalten/Körperschaften des öffentlichen Rechts, private Rechtsformen im öffentlichen Mehrheitsbesitz). Bei diesen Gewährleistungen sind instrumentenspezifische zusätzliche Anforderungen vorgeschrieben, damit regulatorisch eine Anerkennung des Kredits als „ausdrücklich öffentlich gewährleistet“ möglich ist. Nach § 163 Abs. 1 SolvVO sind u.a. Zentralregierungen und Zentralnotenbanken, Regionalregierungen oder multinationale Entwicklungsbanken und örtliche Gebietskörperschaften berücksichtigungsfähig (sog. personale Anerkennung). Die Kreditinstitute dürfen inhaltlich auch kommunale Ausfallbürgschaften hereinnehmen (§ 164 Abs. 3 SolvVO). Da Ausfallbürgschaften gerade in der Kommunalfinanzierung und bei Förderinstituten eine besondere Bedeutung einnehmen, werden die Ausfallbürgschaften der Bürgschaftsbanken, der Förderinstitute und von Gebietskörperschaften unter diese Ausnahme gefasst. Gleiches gilt auch für sonstige Ausfallbürgschaften in der Kommunalkreditfinanzierung. Ferner sind kommunalrechtlich noch Anzeige- und Notifizierungspflichten zu erfüllen, damit Gewährleistungen zugunsten Dritter rechtswirksam zustande kommen können.
Kommunaldarlehen aus Sicht der Kreditinstitute
Kommunalkredite, auch Kassenkredite, sind Kredite im Sinne des § 19 Abs. 1 Nr. 4 KWG (Forderungen an Kunden).
Das Adressrisiko bei Kommunaldarlehen ist in Deutschland gering. Gebietskörperschaften und weite Kreise der juristischen Personen des öffentlichen Rechts sind in Deutschland nicht insolvenzfähig (§ 12 InsO). Ihre Funktionsfähigkeit und ihre Zahlungsfähigkeit wird letztlich durch den jährlichen horizontalen und vertikalen Finanzausgleich über den Bund sichergestellt. Damit haben Kommunaldarlehen das gleiche Triple-A-Rating wie die Bundesrepublik Deutschland. Diese hohe Sicherheit führt dazu, dass die Banken gemäß den Mindesteigenkapitalanforderungen für Kreditrisiken zumeist kein Haftendes Eigenkapital für diese Kredite vorhalten müssen[3], wodurch die Empfänger der Kommunaldarlehen in den Genuss niedrigster Zinssätze kommen. Kommunalkredite weisen meist eine feste Laufzeit und Zinsbindungsfrist auf (vgl. hierzu auch Kassenkredite). Wegen des relativ niedrigen Risikos sind Kommunalkredite weitgehend von bankrechtlichen Beschluss- und Meldevorschriften befreit (Großkredite, Organkredite, Millionenkredite, Offenlegungsvorschriften).
Den weitaus höchsten Marktanteil an Kommunaldarlehen haben die Öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute. Daneben sind auch Pfandbriefbanken und Privatbanken in diesem Marktsegment tätig.
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