Zusammenarbeit in der Innen- und Justizpolitik

Flagge der Europäischen Union

Die drei Säulen der Europäischen Union

Die Polizeilich-Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (PJZS), englisch: police and judicial cooperation in criminal matters (PJCCM), französisch: coopération policière et judiciaire en matière pénale (CPJMP), ist eine Politik der Europäischen Union. Gemeinsam mit den Bestimmungen über die Justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen und die Flankierende Maßnahmen zum freien Personenverkehr dient sie dem übergeordneten Konzept eines „Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“.

Geschichte

Die Politik der Inneren Sicherheit wird traditionell als Kernstück der staatlichen Souveränität betrachtet. Von jeher bestanden deshalb auf diesem Gebiete erhebliche Vorbehalte der Mitgliedstaaten gegen eine europäische Integration. Aus diesem Grund war lange Zeit keine irgendwie geartete Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten auf diesem Gebiet vorgesehen.

Mit dem Fortschreiten der Entwicklung des Binnenmarkts und der Freizügigkeit verstärkte sich die Wahrnehmung von damit verbundenen Risiken und Gefahren. Die Öffnung der Binnengrenzen und der Wegfall der Grenzkontrollen rief Sorgen vor einer Zunahme internationaler Kriminalität und Terrorismus hervor. Besonderes Augenmerk der Europäischen Union lag seit jeher auf der Verhinderung von illegale Migration und damit verbundenen Schleuseraktivitäten.^[1]

In Reaktion hierauf hat die EU das Konzept eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts etabliert, dessen Teil die PJZS ist. 1992 wurden mit dem Vertrag von Maastricht entsprechende Bestimmungen in die intergouvernemental geprägte 3. Säule der EU aufgenommen. Während die Justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen und der Freie Personenverkehr 1997 durch den Vertrag von Amsterdam in die supranational ausgerichtete 1. Säule aufgenommen („vergemeinschaftet“) wurden, blieb die PJZS aufgrund der Souveränitätsvorbehalte einiger Mitgliedstaaten als einzige in der 3. Säule.

Erheblich vorangekommen ist die PJZS durch die Errichtung von Europol (1995) und Eurojust (2002).

Ziele

Übergeordnetes Ziel der PJZS ist nach Art. 29 EUV die Gewährleistung eines hohen Maßes an Sicherheit durch ein gemeinsames Vorgehen der Polizei- und Justizbehörden der Mitgliedstaaten bei der Verhütung und Bekämpfung der Kriminalität, insbesondere des Terrorismus, des Menschen-, Waffen- und Drogenhandels, von Korruption, Betrug und Straftaten gegenüber Kindern.

Erreicht werden soll dieses Fernziel nach Art. 30, 31 EUV u.a. durch eine Zusammenarbeit der Polizeibehörden im operativen Bereich, bei der Datenerhebung, bei Aus- und Weiterbildung und bei der Bewertung von Ermittlungstechniken sowie den Austausch von Personal. Im Justizbereich wird die Erleichterung der Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten bei Gerichtsverfahren und bei der Vollstreckung von Entscheidungen angestrebt, weiter die Erleichterung der Auslieferung, die Harmonisierung von Rechtsvorschriften, der Abbau von Kompetenzkonflikten. Auch sollen Mindestanforderungen an die Tatbestandsmerkmale und Strafen für bestimmte Straftaten eingeführt werden.

Akteure

Zentrales Gewicht kommt im Bereich der PJZS dem Rat zu, der nach Art. 34 EUV für den Beschluss sämtlicher politischer Maßnahmen zuständig ist.

Nach Art. 36 EUV wird er von einem aus hohen Beamten der Mitgliedstaaten bestehenden Koordinierungsausschuss, dem Artikel-36-Ausschuss, unterstützt. Dieser richtet Stellungnahmen an den Rat und wirkt bei der Vorbereitung seiner Beschlüsse im Rahmen der PJZS mit.

Für die organisatorische Koordinierung der polizeilichen Zusammenarbeit ist nach Art. 30 Abs. 2 EUV das europäische Polizeiamt Europol in Den Haag zuständig. Sein Aufbau und seine Zuständigkeiten sind detailliert im Europol-Übereinkommen vom 26. Juli 1995 geregelt. Ein Schwerpunkt seiner Tätigkeit liegt darin, dass Europol Informationen über grenzüberschreitende Kriminalität sammelt, auswertet, in Datenbanken speichert und sie den nationalen Polizeibehörden zugänglich macht. Weitere Aufgaben bestehen in der Kriminalitätsforschung sowie der Aus- und Fortbildung von Polizeibeamten. Daneben kann sich Europol in gewissem Rahmen aber auch an operativen Maßnahmen der nationalen Polizeibehörden beteiligen. Europol steht unter der Aufsicht einer „Gemeinsamen Kontrollinstanz“.

Daneben gibt es eine Taskforce der europäischen Polizeichefs, die jedoch nur zwei Mal jährlich tagt und selbst bei ihren eigenen Mitgliedern unter Akzeptanzproblemen leidet. Eine Europäische Polizeiakademie im englischen Bramshill schließlich befasst sich mit der Aus- und Weiterbildung von Polizeibeamten in Themenbereichen mit europäischem Bezug.

Das Gegenstück von Europol im Bereich der justiziellen Zusammenarbeit ist das mit Ratsbeschluss vom 28. Februar 2002 gegründete, ebenfalls in Den Haag ansässige Eurojust, Art. 31 Abs. 2 EUV. Diese Behörde fördert u.a. die Koordinierung von Ermittlungs- und Strafverfolgungsmaßnahmen der Mitgliedstaaten, wirkt auf die Erleichterung von Rechtshilfe- und Auslieferungsersuchen hin und unterstützt die Mitgliedstaaten auch in sonstiger Weise bei ihrer justiziellen Tätigkeit. Ähnlich wie Europol ist Eurojust hierbei auch zur Erhebung und Verarbeitung von Daten befugt.

Die Rolle der Kommission ist in der PJZS weitaus schwächer ausgeprägt als in der 1. Säule der EU. Sie besitzt lediglich nach Art. 34 Abs. 2 EUV ein Initiativrecht und wird nach Art. 36 Abs. 2 EUV an den Arbeiten des Rates „in vollem Umfang beteiligt“. Auch kann sie Nichtigkeitsklage gegen PJZS-Maßnahmen zum EuGH erheben.

Das Europäische Parlament ist vor Erlass bestimmter Maßnahmen des Rates nach Art. 39 EUV anzuhören. Es wird regelmäßig über die Arbeit im Bereich der PJZS unterrichtet und kann Anfragen und Empfehlungen an den Rat richten. Einmal jährlich führt es eine Aussprache zu den Fortschritten der PJZS durch.

Die PJZS unterliegt der Judikatur des Europäischen Gerichtshofs in geringerem Maße als die Politiken der 1. Säule, aber erheblich stärker als die GASP. Er entscheidet nach Art. 35 Abs. 1,2 EUV im Wege der Vorabentscheidung über Auslegung und Gültigkeit von PJZS-Maßnahmen, soweit die Mitgliedstaaten ihre nationalen Gerichte zu entsprechenden Vorlagen ermächtigt haben. Daneben können die Mitgliedstaaten und die Kommission beim EuGH nach Art. 35 Abs. 6 EUV Nichtigkeitsklage gegen bestimmte PJZS-Maßnahmen erheben. Art. 35 Abs.7 EUV sieht schließlich ein Verfahren als Gegenstück zum Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 226 EGV der 1. Säule vor.

Instrumente

Dem Rat steht bei Durchführung der PJZS folgendes Instrumentarium zur Verfügung:

• Gemeinsame Standpunkte bestimmen generell das Vorgehen der Union in einer bestimmten Frage
• Rahmenbeschlüsse sehen die Angleichung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten vor. Ähnlich wie die Richtlinien der 1. Säule sind sie für die Mitgliedstaaten nur hinsichtlich des Ziels, nicht aber der Vorgehensweise bindend.
• Beschlüsse dienen der Verwirklichung der übrigen, nicht auf Rechtsangleichung gerichteten Ziele der PJZS. Sie sind verbindlich aber nicht unmittelbar wirksam.
• Übereinkommen bedürfen der Ratifizierung durch die Mitgliedstaaten. Sie werden erst wirksam, wenn sie von mindestens der Hälfte der Mitgliedstaaten angenommen worden sind, und auch dann nur für diese.
• Durchführungsbeschlüsse dienen der Konkretisierung der Beschlüsse und Übereinkommen

In Fragen der PJZS entscheidet der Rat grundsätzlich einstimmig. Eine Ausnahme gilt für Durchführungsbeschlüsse: Soweit sie Beschlüsse konkretisieren, werden sie mit qualifizierter Mehrheit gefasst. Soweit sie der Umsetzung von Übereinkommen dienen, ist eine 2/3-Mehrheit erforderlich.

Ein weiteres Instrument ist der Abschluss völkerrechtlicher Verträge mit Drittstaaten oder internationalen Organisationen nach Art. 38, 24 EUV. Zuständig für den Vertragsschluss ist der Rat. Anders als bei Verträgen innerhalb der 1. Säule werden die Verhandlungen aber nicht von der Kommission geführt, sondern vom Ratsvorsitz, der sich hierbei lediglich ggf. der Unterstützung durch die Kommission bedient.

Rolle der Mitgliedstaaten

Die Politik der inneren Sicherheit wird traditionell als Kernstück staatlicher Souveränität betrachtet. Dementsprechend haben sich die Mitgliedstaaten in diesem Bereich die stärksten Mitwirkungsrechte vorbehalten. Die Zusammenarbeit in der PJZS erfolgt intergouvernemental; aufgrund des für die meisten Maßnahmen geltend Einstimmigkeitsprinzips behält letztlich jeder Mitgliedstaat die volle Kontrolle über die Entwicklung der PJZS. Auch stellt Art. 33 EUV klar, dass die PJZS nicht die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit berührt.

Auch im Bereich der PJZS ist grundsätzlich eine Verstärkte Zusammenarbeit einzelner Mitgliedstaaten möglich. Art. 40-40b EUV stellen hierfür jedoch besondere, über den allgemeinen Rahmen der Art. 43ff. EUV hinausgehende Anforderungen auf.

Erfolge der PJZS

Nach dem Auslaufen mehrerer älterer Programme wie GROTIUS, STOP, SOCRATES und FALCONE wird die Grundausrichtung der PJZS seit dem 22. Juli 2002 durch das Rahmenprogramm für die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (AGIS) bestimmt.

Polizeiliche Zusammenarbeit

Einen wichtigen Schritt bei der Erleichterung der polizeilichen Zusammenarbeit im operativen Bereich stellt das 2005 in Kraft getretene Übereinkommen über Rechtshilfe in Strafsachen dar, das unter anderem Regeln für die Übergabe gestohlener Gegenstände, die Überstellung von Personen, die Zeugenvernehmung in anderen Mitgliedstaaten per Videoschaltung, die Telefonüberwachung und die Einrichtung gemeinsamer Ermittlungsgruppen vorsieht. 2002 hat Spanien einen Vorschlag für ein Übereinkommen zur Bekämpfung des Drogenhandels auf hoher See unterbreitet.

Auch sind einige Beschlüsse über den polizeilichen Informationsaustausch ergangen, so etwa im Bereich des Terrorismus, der Bewegung von Gruppen sowie des Schutzes von Personen des öffentlichen Lebens. Wiederholt vorgeschlagen wurden vergleichbare Maßnahmen für den Bereich des Fußballrowdytums.

Im Bereich des Zolls wurden das Neapel-Übereinkommen über Amtshilfe und Zusammenarbeit der Zollverwaltungen sowie ein Zusatzübereinkommen über den Einsatz von Informationstechnologie geschlossen.

Gleichwohl werden allenthalben Defizite bei der Nutzung und Umsetzung der neu geschaffenen Instrumente wie auch insbesondere bei der Kommunikation beklagt. Ein Mitgrund dürften die fortbestehenden Vorbehalte nationaler Polizeibeamter gegenüber einer europäischen Zusammenarbeit sein.

Justizielle Zusammenarbeit

Zur Erleichterung der Zusammenarbeit bei Gerichtsverfahren und Vollstreckung wurden u.a. der Rahmenbeschluss 2005/214/JI über die Anerkennung von in anderen Mitgliedstaaten verhängten Geldstrafen und Geldbußen, das Übereinkommen 98/C 216/01 über die Anerkennung des Entzugs der Fahrerlaubnis sowie der Beschluss 2003/335/JI über die Zusammenarbeit bei der Verfolgung von Völkermord angenommen.

Zur Erleichterung der Auslieferung wurde durch den Rahmenbeschluss 2002/584/JI ein Europäischer Haftbefehl geschaffen. Er ist auf Festnahme und Übergabe von sich in anderen Mitgliedstaaten aufhaltenden Personen zum Zwecke der Strafverfolgung bzw. –vollstreckung gerichtet. Seine Vollstreckung darf vom ersuchten Staat nur unter bestimmten Voraussetzungen verweigert werden.

Durch diverse Rahmenbeschlüsse wurden Mindestanforderungen an die Tatbestandsmerkmale und Strafen für bestimmte Verbrechen niedergelegt, so etwa für

• Drogenhandel (Nr. 2004/757/JI)
• Geldfälschung (Nr. 2003/383/JI)
• Menschenhandel (Nr. 2002/629/JI)
• Beihilfe zu unerlaubter Einreise bzw. unerlaubten Aufenthalt (Nr. 2002/946/JI)
• Sexuelle Ausbeutung von Kindern und Kinderpornografie (Nr. 2004/68/JI)

Des Weiteren ist 2005 ein Rahmenbeschluss 2005/212/JI über die Einziehung von Tatwerkzeugen und Tatfrüchten ergangen. Grünbücher befassen sich mit Alternativen zur Untersuchungshaft bzw. der Gewährleistung verfahrensrechtlicher Mindestgarantien. 1999 hat sich die Kommission mit Fragen des Opferschutzes befasst.

Im Allgemeinen funktioniert die Zusammenarbeit der Justizbehörden besser als die der Polizeien.

Finanzierung

Nach Art. 41 EUV werden Verwaltungsausgaben für die PJZS vollständig vom Gemeinschaftshaushalt getragen. Operative Ausgaben gehen ebenfalls zulasten der EU, es sei denn der Rat fasst einen entsprechenden einstimmigen Beschluss. In diesem Fall sind die operativen Ausgaben von den Mitgliedstaaten zu tragen.

Literatur

• Stefan Braum: Europäische Strafgesetzlichkeit. Frankfurt am Main: Vittorio Klostermann 2003.
• Peter-Christian Müller-Graff, Friedemann Kainer: Zusammenarbeit in Strafsachen; in: Werner Weidenfeld / Wolfgang Wessels (Hrsg.), Europa von A bis Z, Berlin 2006, S. 388ff., ISBN 3832913785
• Svenja Kahlke: Eurojust. Auf dem Weg zu einer europäischen Staatsanwaltschaft? Die Justitielle Zusammenarbeit in Strafsachen innerhalb der Europäische Union. Berlin: Logos Verlag 2004.
• Thomas Oppermann: Europarecht, München 2005, S. 510ff., ISBN 3406535410
• Andreas Rasner: Erforderlichkeit, Legitimität und Umsetzbarkeit des Corpus Juris Florenz. Eine Analyse am Beispiel des Art. 1 (Betrug zum Nachteil der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften und gleichgestellte Straftaten). Berlin: Duncker & Humblot 2005.
• Helmut Satzger: Die Europäisierung des Strafrechts. Eine Untersuchung zum Einfluß des Europäischen Gemeinschaftsrechts auf das deutsche Strafrecht. Köln, Berlin, Bonn, München: Carl Heymanns 2001.
• Martin Wasmeier (Hrsg.): Das Strafrecht der Europäischen Union. Europäische Kommission, GD Justiz und Inneres. Baden-Baden: Nomos 2003.

Weblinks

• Offizielle Website – Polizeiliche Zusammenarbeit
• Offizielle Website – Justizielle Zusammenarbeit
• Vorausschau Justiz und Inneres beim Netzwerk Europäische Bewegung

Einzelnachweise

1. ↑ Europäische Kommission:Customs authorities at the heart of the fight against cross-border organised crime in the EU, abgerufen am 18.4.2009.

Politiken der Europäischen Union

1. Säule (EG):  Agrarpolitik | Beihilfenpolitik | Beschäftigungspolitik | Bildungspolitik | Binnenmarkt | Energiepolitik | Entwicklungspolitik | Flankierende Maßnahmen zum freien Personenverkehr | Forschungspolitik | Gesundheitspolitik | Gleichstellungspolitik | Handelspolitik | Industriepolitik | Justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen | Kulturpolitik | Rechtsangleichung | Regionalpolitik | Sozialpolitik | Steuerpolitik | Transeuropäische Netze | Umweltpolitik | Verbraucherschutzpolitik | Verkehrspolitik | Währungsunion | Wettbewerbspolitik | Wirtschaftspolitik | Zollunion |

2. Säule (GASP):  Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik | Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik

3. Säule:  Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen