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Unter dem Begriff Neues kommunales Finanzmanagement (NKF) in Nordrhein-Westfalen, Neues Kommunales Rechnungs- und Steuerungssystem (NKRS) in Hessen oder Neues kommunales Rechnungswesen (NKR) in Niedersachsen werden alle Bestrebungen zusammengefasst, die bisher nach dem Prinzip der Kameralistik geführten Finanzhaushalte der Kommunen (Landkreise, Städte und Gemeinden) auf das Prinzip der Doppik umzustellen. Das NKF/NKRS/NKR ist der finanzwirtschaftliche Teil des neuen Steuerungsmodells.
Hierbei findet eine Abbildung von Ressourcenverbräuchen und -aufkommen statt. Der kommunale Vermögensbestand wird nachgewiesen. Ziel der Reform ist es, die Steuerung der Kommunen von der so genannten Input- (Orientierung der Steuerung am Ressourceneinsatz) auf die Outputorientierung (Orientierung der Verwaltungssteuerung am Ergebnis der Verwaltungstätigkeit) umzustellen. Dabei kommen betriebswirtschaftliche Elemente wie Kontraktmanagement, Budgetierung oder Controlling zum Einsatz.
Inhaltsverzeichnis
Elemente
Im NKF wird zwischen normiertem und unnormiertem Haushaltswesen unterschieden:
Das normierte Haushaltswesen enthält die Komponenten Finanzrechnung, Ergebnisrechnung und Bilanz. Es dient der besseren Vergleichbarkeit und Ergebnisorientierung und ist verpflichtend. Im Rahmen der Finanzrechnung werden alle Einzahlungen und Auszahlungen einer Periode erfasst, die Ergebnisrechnung enthält alle Erträge und Aufwendungen. Sowohl der Finanz- als auch der Ergebnisrechnung geht eine Planung voraus.
Das unnormierte Haushaltswesen erlaubt es, zusätzliche Komponenten individuell zu ergänzen, etwa Kostenrechnung oder Controlling, um spezielle Bedürfnisse zu berücksichtigen.
Weiterhin wird die bisherige Trennung des "Konzernvermögens" in den Kernbereich einerseits und die Anteile z. B. an Eigengesellschaften und Sondervermögen andererseits aufgehoben.
Zukünftige kommunale Rechnungslegung
Die ständige Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder (IMK) hat sich 2003 in Jena für ein Optionsmodell entscheiden, das es den Ländern erlaubt, sowohl die Kameralistik als auch die Doppik als Rechnungsstil zu nutzen. Die IMK hat in diesem Zusammenhang Textentwürfe einer "Gemeindehaushaltsverordnung für ein doppisches Haushalts- und Rechnungswesen" (Doppik) und einer "Gemeindehaushaltsverordnung für die erweiterte kameralistische Buchführung" (Erweiterte Kameralistik) zur Umsetzung ausdrücklich empfohlen. Zu diesem Paket gehören außerdem ein kommunaler Produktrahmen mit dazu gehörigen Erläuterungen und eine Empfehlung für den Kontenrahmen eines doppischen Rechnungswesen (Doppik = doppelte Buchführung in Konten).
Nach dem erklärten Willen der IMK soll durch die Reform des Gemeindehaushaltsrechts
- das kommunale Haushalts- und Rechnungswesen von der bislang zahlungsorientierten Darstellungsform auf eine ressourcenorientierte Darstellung umgestellt und
- die Steuerung der Kommunalverwaltungen statt durch die herkömmliche Bereitstellung von Ausgabeermächtigungen (Inputsteuerung) durch die Vorgabe von Zielen für die kommunalen Dienstleistungen (Outputsteuerung) ermöglicht werden.
Die IMK geht davon aus, dass "die Reform des kommunalen Haushaltsrechts einen grundlegenden Wandel der kommunalen Haushaltswirtschaft und der Kommunalverwaltungen bewirken wird." (Quelle: Beschlussniederschrift über die 173. Sitzung der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder am 21. November 2003 in Jena)
Der Optionsbeschluss von Jena hat zu einer sehr unterschiedlichen Entwicklung des Rechnungswesens in Deutschland geführt. Derzeit sind 3 Varianten der Reform erkennbar:
- die verpflichtende Einführung der Doppik als alleiniger Rechnungsstil zu einem Stichtag (z.B. Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Niedersachsen, Saarland);
- ein Wahlrecht zwischen Doppik und Erweiterter Kameralistik (in Hessen ist dieses Wahlrecht bereits gesetzlich in der Gemeindeordnung verankert, andere Länder wie Baden-Württemberg planen eine ähnliche Regelung)
- ein Wahlrecht zwischen Doppik und bisheriger klassischer Kameralistik, die zum Teil um Nebenrechnungen ergänzt wird (Bayern, Thüringen).
In Nordrhein-Westfalen, Hessen, dem Saarland und Rheinland-Pfalz sind die Novellen der Gemeindeordnungen abgeschlossen und verabschiedet. Weitere Bundesländer bereiten Gesetzesinitiativen zur Neuordnung der kommunalen Haushaltswirtschaft vor oder befinden sich bereits in der Phase der Gesetzesberatung.
Bayern wird den Kommunen die Beibehaltung der bisherigen Kameralistik weiter gestatten, um finanzielle Ansprüche der Kommunen aus dem Konnexitätsprinzip zu vermeiden.
Bewertung
Durch das NKF sollen Aussagen über Effektivität und Wirtschaftlichkeit stärker möglich und insbesondere die Politik mit steuerungsrelevanten Daten nach kaufmännischen Gesichtspunkten versorgt werden. Insbesondere soll durch die systematische Erfassung des Vermögens und der Schulden in einer Bilanz eine verbesserte Abbildung der Interessen nachfolgender Generationen erreicht werden. Zentraler Punkt ist die Entwicklung des Eigenkapitals (Vermögen abzüglich Schulden). Gelingt es, eine Erosion des Eigenkapitals zu verhindern, ist dies ein wichtiger Beitrag zur Stärkung der Nachhaltigkeit ("Sustainability") öffentlichen Handelns.
In der Kameralistik erfolgt demgegenüber eine Aufstellung der Ist- und geplanten Einnahmen und Ausgaben nach Arten, beispielsweise Ausgaben für den Neubau einer Kindertageseinrichtung. Die Entwicklung des Eigenkapitals wird nicht direkt abgebildet. In der Doppik werden diese Einnahmen und Ausgaben in gleicher Höhe als Auszahlung in der Finanzrechnung sowie nach erfolgswirksamer Aufteilung auf die Geschäftsjahre als Aufwand und Ertrag erfasst. Damit werden die jährlichen Belastungen für den öffentlichen Haushalt - die nicht nur die Barauszahlungen umfassen - deutlicher. Gleichzeitig wird der Vermögenswert, sein Verzehr und ggf. auch seine Finanzierung über Fremdkapital im Rechnungswesen abgebildet. Aussagen dieser Art konnten im Rahmen der Kameralistik nur über zusätzliche Vermögens- und Schuldenrechnungen oder andere Zusatzrechnungen abgebildet werden. Um auch Planzahlen darzustellen, muss die Doppik um eine Planungsrechnung ergänzt werden.
Der öffentliche Haushalt ist zumeist geprägt von gesetzlichen Aufgaben wie Jugendhilfe- und Sozialleistungen. In diesen Bereichen eine Wirtschaftlichkeit zu erreichen bzw. Gewinne zu erzielen, kann nicht das primäre Ziel öffentlichen Handelns sein. Diese Kritik verkennt allerdings, dass auch und gerade bei Pflichtaufgaben der wirtschaftlichen Aufgabenerledigung ein besonderes Augenmerk zukommen muss, wenn auch das Finanzvolumen nicht so bedeutend ist. Insbesondere sollten aber den Entscheidungen über den öffentlichen Haushalt möglichst vollständige Informationen zu Grunde liegen. Diese zu liefern - und das kann nicht bestritten werden - ist die Kameralistik alleine nicht in der Lage. Die Doppik liefert insoweit Vergleichsmaßstab zur Feststellung der Wirtschaftlichkeit, da zumindest interkommunale Vergleiche möglich werden.
Kritik
Die Sinnhaftigkeit des NKF wird gelegentlich bestritten:
Die mit der Doppik häufig verbundene vollständige Vermögensrechnung erhebt zum Teil mehr Zahlen als benötigt werden. Viele Entscheidungen können bereits durch entscheidungsbezogene Wirtschaftlichkeitsberechnungen und Messzahlen zur Organisation (Kapazität und Arbeitsanfall) hinreichend unterlegt werden. Eine Kosten- und Leistungsrechnung läuft ohne Kenntnisse sinnvoller Anwendung und Begrenzung Gefahr permanent Zahlen zu erzeugen, ohne dass Entscheidungsbedarf gegeben ist.
Die Doppik legt Zahlen zur kommunalen Verschuldung offen, so dass der Handlungsspielraum der Politik eingeengt werden kann.
Mit dem Konzept der Doppik ist auch verbunden, dass bestimmte Entscheidungsbefugnisse von der Politik auf die Verwaltung übertragen werden sollen. Hier stellt sich die Frage, ob die Politik es dulden wird, wie ein Aktionär behandelt zu werden, der nur globale Zahlen und keine Entscheidungen und Informationen zu Einzelmaßnahmen vorgelegt bekommt oder - durch Rückholung einiger Kompetenzen an den Rat - die Möglichkeit genutzt wird, sich und die Öffentlichkeit umfassend über die Finanzsituation der Kommune zu informieren.
Die Kameralistik ist heute als Planrechnung zu kennzeichnen. Eine Doppik, die an die Stelle der Kameralistik tritt, wäre ebenfalls als Planrechnung (Finanzplan, Vermögensplan und Plankostenrechnung) auszulegen, um den gleichen Zweck wie die Kameralistik erfüllen zu können. Eine solche Umstellung gestaltet sich kostenträchtig und zeitaufwändig, auch wenn wesentliche Verfahrensweisen und auch Software aus dem bewährten System der kaufmännischen doppelten Buchführung mit einigen Anpassungen übernommen werden können.
Literatur
- Klaus Lüder: Neues Öffentliches Haushalts- und Rechnungswesen - Anforderungen, Konzept, Perspektiven. Berlin 2001: Ed. Sigma. ISBN 3-89404-738-0.
- Neues Kommunales Finanzmanagement. Betriebswirtschaftliche Grundlagen für das doppische Haushaltsrecht – Modellprojekt „Doppischer Kommunalhaushalt in NRW“. 2. Auflage. Freiburg (Breisgau) 2002: Haufe. ISBN 3-448-04975-1.
- Armin König: Doppik oder Kameralistik in der kommunalen Kernverwaltung? Zur Diskussion über die Reform des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens. Illingen 2007: Edition Kerpen. ISBN 978-3-928817-22-6
- Armin König: Das Ende der Kameralistik für die kommunale Kernverwaltung? Zur Praxistauglichkeit des neuen kommunalen Rechnungswesens. Illingen 2007: Saar-Lor-Lux Public Management. ISBN 978-3-837017-98-4
- Heinz Bolsenkötter: Integriertes öffentliches Rechnungswesen. Konzeption einer Neugestaltung der Rechnungslegung und des Rechnungswesens öffentlicher Gebietskörperschaften. Frankfurt/M. 2001. ISBN 3-934803-01-6.
- Jörg Bogumil, Christoph Reichard, Patricia Siebert: Gutachten zur Verwaltungsstrukturreform in NRW. Ibbenburen 2004: Schriftenreihe der Stiftung Westfalen-Initiative, 8. ISBN 3-932959-37-X.
- Walter Lutz: Wenn es die Kameralistik nicht gäbe, müsste man sie erfinden! mbverlag ISBN 978-3-940411-09-9
- Stefan Metzing: Die kommunale Bilanz - Bedeutung, Funktion und Besonderheiten im Vergleich zu HGB/IFRS, VDM-Verlag, ISBN 3-639-07884-5
Weblinks
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