Kameralistik

Kameralistik (von lateinisch camera „Zimmer, Gewölbe“, hier etwa „fürstliche Schatztruhe“), auch kameralistische Buchführung oder Kameralbuchhaltung, ist ein Verfahren der Buchführung. Sie wird ausschließlich im öffentlichen Sektor angewendet und ist das bisher bei den Gebietskörperschaften dominierende Buchführungsverfahren.

Begriffsabgrenzung

Der vom Kameralismus abgeleitete Begriff Kameralistik ist eine Bezeichnung der öffentlichen Verwaltung und der ihr angeschlossenen Unternehmen. Die Kameralisten waren hohe Beamte im „Kammerkollegium“ eines (deutschen) Fürsten.

Im weiteren Sinn versteht man unter Kameralistik die so genannte Kameralwissenschaft, das heißt die Wissenschaft von der staatlichen Verwaltung (Rechnungsführung, Finanz-, Wirtschafts-, Verwaltungslehre, Rechts- und Polizeiwissenschaft) und Volkswirtschaftspolitik, wie sie bis ins 20. Jahrhundert gepflegt wurde.

Im engeren Sinne wird mit Kameralistik eine Teildisziplin der Kameralwissenschaft bezeichnet; nämlich die Buchführung der Kameralisten, die bis heute praktiziert wird.

Geschichte

Der Kameralismus ist als deutsche Variante des Merkantilismus, der herrschenden Wirtschaftspolitik im Zeitalter des Absolutismus (16.–18. Jahrhundert), bekannt. Das vorrangige Ziel des Kameralismus war der Wiederaufbau des durch den Dreißigjährigen Krieg (1618 bis 1648) zerstörten Landes. Mit der Kameralistik wollte man die Wirtschaft durch staatliche Aktionen so beeinflussen, dass der Wohlstand einer Nation gemehrt würde. Sie fand ihre Begründung in der theoretischen Konzeption der Kameralwissenschaft (Staatswirtschaftslehre).

Die kameralistische Buchführung wurde durch den österreichischen Hofrat Johann Mathias Puechberg 1762 erstmals schriftlich dargelegt ^[1].

Seit den 1970er Jahren wird im Rahmen der neoliberalen Verwaltungsreform des New Public Management die Kameralistik in verschiedenen europäischen Ländern auf staatlicher und kommunaler Ebene durch ein einheitliches doppisches Haushaltssteuerungs- und Rechnungswesen, das auf der Rechnungslegung in der Privatwirtschaft und internationalen Standards (International Public Sector Accounting Standards IPSAS) basiert, immer mehr verdrängt. ^[2].

Aufgaben und Ziele der Kameralistik

Das kameralistische Rechnungswesen dient bei den Körperschaften der systematischen Erfassung von Einnahmen und Ausgaben im Haushalt. Veränderungen von Zahlungsmitteln werden ihrem Ursprung nach unterschieden und in entsprechenden Rubriken, sogenannten Haushaltstitel, verbucht. Die Aufzeichnungen im Haushalt erfüllen insofern Aufgaben der Dokumentation und Information. Gleichzeitig erfüllt sie auch eine Mess- und Steuerungsfunktion, indem sie die notwendigen Ist-Daten zum Abgleich mit der Finanzplanung liefert.

In § 1 der Buchführungs- und Rechnungslegungsordnung für das Vermögen des Bundes (VBRO) heißt es zu den Zielen: Die Buchführung und die Rechnungslegung über das Vermögen und die Schulden des Bundes haben den Zweck, den Bestand des Vermögens und der Schulden zu Beginn des Rechnungsjahres, die Veränderungen während und den Bestand am Ende des Rechnungsjahres nachzuweisen. Die Vermögensrechnung soll ferner darlegen, in welcher Höhe die Haushaltseinnahmen und -ausgaben zur Vermehrung oder Verminderung des Vermögens oder der Schulden im Laufe des Rechnungsjahres geführt haben, und damit erkennen lassen, inwieweit einem Überschuss oder einem Fehlbetrag der Haushaltsrechnung eine Minderung oder Mehrung des Vermögens und der Schulden gegenübersteht.

Prinzip der Kameralistik

Die Kameralistik beruht auf der Abbildung von Zahlungsströmen, in der zahlungswirksame Einnahmen und Ausgaben eine Verbuchung auslösen. Somit herrscht Synchronität zwischen Zahlungs- und Vermögensebene. Die betriebswirtschaftliche Abgrenzung zwischen Einnahme und Einzahlung einerseits und Ausgabe und Auszahlung andererseits entfällt, wodurch die Kameralistik Charaktereigenschaften der Einnahmenüberschussrechnung aufweist. Es erfolgt kein buchmäßiger Ausweis des Inventars, die Bilanzierung und Bewertung von Vermögen und Schulden entfällt. Insofern steht die Kameralistik im Gegensatz zur Doppik, die Aufwendungen und Auszahlungen beziehungsweise Einnahmen und Einzahlungen asynchron abgrenzt.

Ausgangspunkt in der Kameralistik ist der Haushaltsplan, in dem Einnahmen und Ausgaben einer Rechnungsperiode gegenübergestellt werden. In Deutschland ist der Haushaltsplan die Gesamtheit von Verwaltungshaushalt und Vermögenshaushalt. Im Verwaltungshaushalt erfolgt die Verbuchung der laufenden Einzahlungen und Auszahlungen, die nicht das Vermögen berühren (z. B. Steuer- und Gebühreneinnahmen, Personalausgaben, Zuweisungen an Finanzausgleichssysteme). Im Vermögenshaushalt werden solche Einzahlungen und Auszahlungen verbucht, die die Vermögensebene der Körperschaft berühren (z. B. Kauf oder Verkauf von Grundstücken, Kreditaufnahme, Anschaffung von Anlagegütern).

Es besteht das Gesamtdeckungsprinzip, nach dem Ausgaben Einnahmen in gleicher Höhe entgegenstehen müssen. Ein Unterschiedsbetrag zwischen Einnahmen und Ausgaben im Verwaltungshaushalt wird durch die Zuweisung an oder Auflösung von Rücklagen im Vermögenshaushalt in entsprechender Höhe ausgeglichen. Als Folge sind die Summen aus Einnahmen und Ausgaben immer identisch.

Rechtliche Grundlagen

Situation in Deutschland

Nach Artikel 114 Absatz 1 des Grundgesetzes hat der Bundesminister der Finanzen dem Bundestag und dem Bundesrat über alle Einnahmen und Ausgaben sowie über das Vermögen und die Schulden im Laufe des Rechnungsjahres zur Entlastung der Bundesregierung Rechnung zu legen. Nach § 73 Abs. 1 der Bundeshaushaltsordnung^[3] ist über das Vermögen und die Schulden Buch zu führen oder ein anderer Nachweis zu erbringen.

Da die Landesverfassungen meist keine Vermögensrechnung vorsehen, regelt das Haushaltsgrundsätzegesetz in § 35 HGrG: Über das Vermögen und die Schulden ist Buch zu führen oder ein anderer Nachweis zu erbringen. Die Buchführung über das Vermögen und die Schulden kann mit der Buchführung über die Einnahmen und Ausgaben verbunden werden. Genauere Regelungen finden sich in den einzelnen Landeshaushaltsordnungen.

Rechtsgrundlagen für die kommunalen Haushalte sind im Wesentlichen die Gemeindehaushaltsverordnungen (GemHVO) der Bundesländer. Diese können auch die Anwendung der Doppik erlauben oder vorschreiben.

Situation in der Schweiz

Auf Bundesebene findet die die Kameralistik in der Schweiz keine Anwendung mehr. Das Finanzhaushaltsgesetz schreibt die Doppik implizit zwingend vor. Auf kantonaler Ebene finden sich ebenfalls entsprechende Regelungen.

International

Die International Federation of Accountants (IFAC) unterscheidet zwischen zwei Arten der staatlichen Rechnungslegung (International Public Sector Accounting Standards; IPSAS): „Financial Reporting Under the Cash Basis of Accounting“ (Einzahlungs-Auszahlungsrechnung) und „Financial Reporting Under the Accrual Basis of Accounting“ (Aufwands- und Ertragsrechnung) und gibt entsprechend verschiedene Standards heraus. Beide Rechnungen können sowohl mittels Doppik als auch mittels Kameralistik durchgeführt werden.

Vorteile

Kompatibilität zur Finanzwissenschaft

Die Finanzwissenschaft (Volkswirtschaftslehre) beruht im Wesentlichen noch immer auf dem Kreislaufmodell und denkt deshalb in der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung in Zahlungsströmen. Dies findet seinen Niederschlag im „Gesetz über die Statistiken der öffentlichen Finanzen und des Personals im öffentlichen Dienst“ (FPStatG). Insofern sind Kameralistik und volkswirtschaftliche Gesamtrechnung kompatibel. Diesem Kriterium genügt eine kaufmännische Buchführung nicht.

Der praktizierten kameralistischen Buchhaltung sind ein Haushaltsquerschnitt und eine Gruppierungsübersicht beigefügt. Unter Haushaltsquerschnitt versteht man die Zusammenstellung der Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen geordnet nach Aufgabenbereichen und -arten. Dadurch werden die Schwerpunkte des staatlichen Handelns deutlich. Als Gruppierungsplan bezeichnet man die Gruppierung der Einnahmen und Ausgaben des Haushaltsplans nach Arten. Der Gruppierungsplan ermöglicht u. a. die Ermittlung der Investitions- und Konsumausgaben und die begünstigten gesellschaftlichen Gruppen. Diesen Informationen hat die kaufmännische Buchführung nichts Vergleichbares entgegenzustellen. Die kaufmännische Buchführung hätte diese Daten in einer zusätzlichen Nebenrechnung zu erfassen.

Ermittlung der staatlichen Schuldengrenze

Dieser Artikel oder Absatz stellt die Situation in Deutschland dar. Hilf mit, die Situation in anderen Ländern zu schildern.

Die Schuldendeckungsfähigkeit (Vermögen muss größer oder gleich den Schulden sein) begrenzt in der Privatwirtschaft die Schuldenaufnahme, da ansonsten Insolvenz droht. Die kaufmännische Buchführung dient der Überwachung dieser Grenze.

Demgegenüber wird die Grenze der Staatsverschuldung durch das Grundgesetz anders gemessen und gezogen: Die Einnahmen aus Krediten dürfen 0,35% im Verhältnis zum nominalen Bruttoinlandsprodukt nicht überschreiten; Ausnahmen sind nur zulässig zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts (Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG) bzw. bei Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notsituationen. Zur Überwachung dieser Schuldengrenze ist die Kameralistik besser geeignet als die kaufmännische Buchführung. Es fehlt der kaufmännischen Buchführung eine die Investitionsausgaben nach § 10 Abs. 3 Nr. 2 HGrG erfassende Einzahlungs-Auszahlungs-Rechnung. Die kaufmännische Buchführung hätte diese Daten in einer zusätzlichen Nebenrechnung (Finanzhaushalt) zu erfassen.

Geringe Manipulierbarkeit

Unabhängig von der Buchhaltungsmethode (Doppik, Kameralistik usw.) gibt es die Möglichkeit, auf das Rechnungswesen manipulierend einzuwirken, indem Geschäftsvorgänge so abgewickelt werden, dass sie in der Buchhaltung gar nicht oder nur teilweise erscheinen, zum Beispiel durch Einsatz von Rückmietverkäufen oder Öffentlich-Privaten Partnerschaften (ÖPP). Im Gegensatz zur Doppik kann in der Kameralistik die Verwendung der Gelder dem Geldgeber (und somit letztlich dem Steuerzahler) objektiv richtig und einfach nachvollziehbar dargelegt werden. Aktivierungswahlrechte und Passivierungswahlrechte sowie Bewertung (Rechnungswesen) und damit verbundene Ermessenspielräume haben im Gegensatz zur Vorgehensweise bei der Doppik keinen Einfluss auf die Rechnungslegung. Der Erfolg (Gewinn oder Verlust) kann in der Kameralistik nicht mit liquiditätsunwirksamen, nichtbaren Buchungen (Abschreibungen, Rückstellungen, Bewertungen usw.) beeinflusst oder manipuliert werden. Auch die Doppik weist jedoch den Saldo aus Ein- und Auszahlungen aus (in der Bilanz über die Veränderung der liquiden Mittel). Die sogenannte "kommunale Doppik", deren Einführung für das kommunale Haushalts- und Rechnungswesen in den meisten Flächenländern bis spätestens 2016 verbindlich vorgeschrieben ist, weist zusätzlich die Ein- und Auszahlungen sowohl im Haushaltsplan ("Finanzhaushalt") als auch im Jahresabschluss ("Finanzrechnung") aus. Diese Angaben sind ebenso "objektiv richtig und einfach nachvollziehbar".

Wirtschaftlichkeit des Rechnungswesens

In der Kameralistik halten es die Finanzministerien für zu aufwändig, die Vermögenssituation im Sinne einer Bilanz darzustellen. Betrachtet man den Wert von Grundstücken, die sich über Jahrhunderte im Eigentum der öffentlichen Hand befinden, so wird schnell klar, dass die jeweiligen Anschaffungswerte inzwischen nur noch Erinnerungswert haben. Währungsreformen und Hyperinflationen sind der Grund dafür. Zusätzlich ist die Bewertung des Grundvermögens extrem schwierig, da es keinen Marktpreis für öffentliche Grünflächen oder Straßen gibt. Darüber hinaus werden Standorte von Behörden in der Regel politisch und nicht anhand der standortbezogenen Abschreibungen und Zinsen bestimmt. So ist beispielsweise Berlin zur Hauptstadt und zum Sitz der Regierung bestimmt worden. Dabei wäre ein Sitz in Mecklenburg-Vorpommern, Ostfriesland oder dem Schwarzwald deutlich günstiger.

Ein doppisches Rechnungswesen hätte nur dann einen Sinn, wenn die Solvenz eines Staates anhand des Reinvermögens aus der Bilanz festgestellt würde. Da der Glaube besteht, dass ein möglicher Staatsbankrott nicht bilanziell zu messen ist, würden mit Hilfe der Doppik meist Zahlen produziert, die für keine Entscheidung relevant seien.

Kritik und Diskussion

Informations- und Dokumentationsfunktion umstritten

Die Aufgaben eines Rechnungswesensystems mit externem Adressatenkreis (also der doppischen FiBu ebenso wie der kameralen Haushaltsrechnung) lassen sich unter den Begriffen:

• Dokumentation: aller Geschäftsvorfälle, welche die Vermögens- oder die Schuldensituation der Organisation verändern
• Information: außenstehender Personen über solche Veränderungen

zusammenfassen.

Beide Aufgaben nimmt die bestehende Kameralistik nur eingeschränkt wahr. Grundsätzlich kann die Kameralistik wie die Doppik alle Geschäftsvorfälle über die Zahlungen, das Vermögen, die Schulden und seine Veränderungen (Aufwand, Ertrag) erfassen.

Dokumentation

Da die in ihrer heutigen Form bestehende Kameralistik eine Bestandsführung i. S. der Dokumentation von Vermögenswerten und Schulden heute nur eingeschränkt wahrnimmt (Finanzvermögen und Finanzschulden; kein Sachvermögen und kein Verwaltungsvermögen), kann sie wichtige, gesetzlich vorgegebene Aufgaben systembedingt nicht wahrnehmen.

• § 73 Abs. 1 der Bundeshaushaltsordnung schreibt vor, dass über Vermögen und Schulden Buch zu führen oder ein anderer Nachweis zu erbringen ist. Das Nähere regelt das Bundesministerium der Finanzen. Die Kameralistik kommt den Regelungen des Bundesministeriums nach.
• Auch § 1 der Buchführungs- und Rechnungslegungsordnung (s. o.) beschreibt u. a. das Ziel, „den Bestand des Vermögens und der Schulden zu Beginn des Rechnungsjahres, die Veränderungen während und den Bestand am Ende des Rechnungsjahres nachzuweisen“. Dieser Forderung kommt die Kameralistik nach, indem es den Haushaltsplan und die Finanzvermögens- und Finanzschuldenrechnung integriert. Mehr möchte das Finanzministerium derzeit nicht.
• Das Grundgesetz, Bundesgesetze und jede Landeshaushaltshausordnung fordern, dass die öffentliche Verwaltung wirtschaftlich zu handeln habe. Die Kameralistik liefert – sofern gewünscht – alle Daten, an denen die Wirtschaftlichkeit der Organisation gemessen werden könnte.

Da die Kameralistik derzeit vom Finanzministerium die Aufgabe hat, die von der Politik beschlossene Bestimmung der Ausgaben zu überwachen, werden darüber hinaus eine Vielzahl von vermögens- bzw. schuldverändernden Geschehnissen völlig unbeachtet gelassen. Damit können Fehlsteuerungen verbunden sein (Beamte verursachen weniger Auszahlungen als Angestellte), die unseren öffentlichen Haushalt noch über viele Jahre nachteilig beeinflussen werden.

Information

Die kaufmännische Buchführung und die flankierenden gesetzlichen Bestimmungen (hier vor allem das HGB) haben sich in der Privatwirtschaft seit vielen Jahren bewährt. Das HGB hat dabei ganz besonders die nominale Kapitalerhaltung (Anschaffungswertprinzip) und damit den Anlegerschutz im Visier. Ob diese Zielsetzung für einen Staat angemessen ist, wurde bisher im Rahmen der Doppik nicht diskutiert. Angesichts der umfangreichen Infrastruktur wäre für den Staat auch die Zielkonzeption der Substanzerhaltung (Wiederbeschaffungswertprinzip) denkbar.

Vielfach wird vorgebracht, dass eine Handelsbilanz leichter lesbar sei als ein kameralistischer Abschluss. Dies dürfte jedoch eher eine Frage des Geschmacks sein.

Steuerungsziel Verwendungsnachweis

Während bei der kaufmännischen Buchführung (Doppik) Aufwendungen und Erträge festgehalten werden und gleichzeitig das Vermögen ermittelt wird, um so Gewinne und Verluste sichtbar zu machen, soll durch die kamerale Buchführung vor allem die Ausführung des Haushaltsplanes hinsichtlich der Deckung der Ausgaben nachgewiesen werden. Hier stehen daher ausschließlich die Zahlungsströme als die Nachweisgrößen im Mittelpunkt.

Bekanntlich kennt die Politik (Legislative) wie auch die Administration (Exekutive) auf allen Ebenen föderaler Organisation keine Erfüllungshaftung und nicht mal einen Erfüllungsnachweis, ganz zu schweigen von Betrachtungen zur Wirtschaftlichkeit.

Neues Steuerungsmodell contra Kameralistik

In den Gesetzen mehrerer deutscher Bundesländer (z. B. Gemeindehaushaltsverordnung des Landes Nordrhein-Westfalen) wird die Einführung des Neuen Steuerungsmodells als Verwaltungsreform forciert. In Nordrhein-Westfalen heißt das Vorhaben z. B. „Neues Kommunales Finanzmanagement“ (NKF). Ausgangspunkt sind folgende Defizite, die Gesetzgeber in der traditionellen Steuerung auf Basis von Einnahmen und Ausgaben zu erkennen meinen:

• strikte Trennung von Fach- und Ressourcenverantwortung,
• Steuerung in erster Linie über die zur Verfügung gestellten Ressourcen,
• damit einhergehend fehlende Ergebnisorientierung,
• unklare Verantwortungsabgrenzung zwischen Politik und Verwaltung,
• keine vollständige Abbildung des Ressourcenaufkommens und -verbrauchs,
• keine vollständige Übersicht über das Vermögen und die Schulden,
• keine vollständige Ermittlung von produktbezogenen Kosten.

Verteidiger der Kameralistik führen an:

• Die Verwendung der Doppik führt nicht zwangsläufig zur Änderung der Steuerung. So wird in Österreich seit über 30 Jahren die Doppik praktiziert und gleichwohl nach Haushaltszahlen entschieden. Ebenso wenig verhindert die Kameralistik die Steuerung in Hinblick auf den Output. So ist z. B. im Haushaltsgrundsätzegesetz vorgesehen, dass Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen im Rahmen eines Systems der dezentralen Verantwortung einer Organisationseinheit veranschlagt werden können. Dabei wird die Finanzverantwortung auf der Grundlage der Haushaltsermächtigung auf die Organisationseinheiten übertragen, die die Fach- und Sachverantwortung haben. Voraussetzung sind geeignete Informations- und Steuerungsinstrumente, mit denen insbesondere sichergestellt wird, dass das jeweils verfügbare Ausgabevolumen nicht überschritten wird. Art und Umfang der zu erbringenden Leistungen sind durch Gesetz oder den Haushaltsplan festzulegen (vgl. § 6a Haushaltsgrundsätzegesetz). Die Politik weigert sich jedoch häufig, Ziele vorzugeben, weil dann ein Scheitern leicht nachzuweisen ist (vgl. z. B. Bundeskanzler Schröder im Hinblick auf die Arbeitslosigkeit oder Bundeskanzler Kohl im Hinblick auf die blühenden Landschaften im Osten). Auch in der Verwaltung herrscht diese Interessenlage vor. Insofern scheitern outputorientierte Ansätze nicht am Rechnungswesen, sondern an der Politik. Diese will nicht in ihren Möglichkeiten, Risiken einzugehen, Schulden zu machen und Staatseigentum kurzfristig zu liquidieren, beschnitten werden.

• Erhellend mag folgendes Zitat wirken: „Ausgangspunkt ist die Überlegung, dass öffentliche Verwaltungen sich nur ein gewisses Maß an Konfliktträchtigkeit erlauben können. In diesem Sinne führt die öffentlich gewünschte Einführung von Methoden dazu, die öffentlich geführte, gegebenenfalls politisierte Debatte über die Ineffizienz der öffentlichen Verwaltung zu entschärfen oder gar zu beenden. Dass es sich bei der Anwendung nur um einen Schein handelt, wird nicht erkannt. Treten Schwierigkeiten auf, so wird im Weiteren über methodische Schwierigkeiten diskutiert, die an die Stelle der ursprünglichen politischen Schwierigkeiten treten. Sie machen ganz vergessen, dass die Methoden zur Handhabung politischer; also inhaltlicher Probleme eingeführt wurden.“ (Günter E. Braun, Ziel in öffentlicher Verwaltung und privatem Betrieb, S. 328) Die Diskussion über die Methode wird zum Ritual.

• An der kameralistischen Buchführung wird eine übermäßige Bindung der Verwaltung an eine zu detaillierte Planung und die damit verbundene mangelnde Flexibilität kritisiert. Allerdings kann dieser Kritik das Budgetrecht des Parlaments entgegen gehalten werden. Zudem ist davon auszugehen, dass Verwaltungen eine komplexere Zielkonzeption als privatwirtschaftliche Unternehmen haben, die sich im Wesentlichen auf die Gewinnerzielung konzentrieren können. Insofern ist zu befürchten, dass ein doppisches Rechnungswesen, das im Wesentlichen auf das Ziel Gewinn und die Nebenbedingungen „Liquidität“ und „Schuldendeckungsfähigkeit“ ausgerichtet ist, Politik und Verwaltung zu stark einengt.

• Eine Kostenrechnung (Kostenarten, -stellen und -trägerrechnung) kann sowohl zur Kameralistik als auch zur kaufmännischen Buchführung hinzu gefügt werden. Eine Leistungsrechnung ist regelmäßig nicht möglich, da es meist keine Umsatzerlöse gibt. Deshalb stellt sich die Frage: Ist eine laufende Kostenrechnung erforderlich oder reicht eine in der Kameralistik übliche fallbezogene Betrachtung aus (entscheidungsbezogene Wirtschaftlichkeitsbetrachtung + Erfolgskontrolle)? Da Verwaltungen in der Regel statischer sind als privatwirtschaftliche Unternehmen, ist dort eine Kostenrechnung nur im Ausnahmefall der Gebührenkalkulation zu verantworten.

• Die Kameralistik ist auf eine vollständige Erfassung von Einnahmen, Ausgaben, Vermögen und Schulden ausgelegt. Gleichwohl haben die Finanzminister in der Vermögens- und Schuldenrechnung Ausnahmen geschaffen. Diese ermöglichen es der Politik und der Verwaltung, Transaktionen mit Vermögenswirkungen vor den Bürgern zu verbergen (z. B. Pensionslasten, Forderungsverkäufe mit Verlusten, Grundstückverkäufe mit Verlusten, Haftung für Kredite). Ausnahmen sind auch bei der Doppik möglich.

Verschwendung infolge Budgetierung

Als problematisch gilt ferner, dass die kameralistische Buchführung strikt auf einen bestimmten Wirtschaftszeitraum fixiert scheint (normalerweise das Haushaltsjahr), obwohl dies nicht so ist (vgl. Übertragbarkeit nach § 19 Bundeshaushaltsordnung, Deckungsfähigkeit nach § 20 Bundeshaushaltsordnung, flexible Haushaltsführung und Verpflichtungsermächtigungen nach § 16 Bundeshaushaltsordnung).

Die kameralistische Praxis biete für sparsames Wirtschaften keinen Anreiz:

• Eingesparte Mittel erhöhten nicht den Finanzbestand der handelnden Organisationseinheit, sondern verfallen – falls keine Übertragbarkeit besteht – am Ende des Haushaltsjahres.
• Ein nicht ausgeschöpfter Haushalt führe in der Regel dazu, dass der Haushalt des folgenden Jahres der handelnden Organisationseinheit entsprechend gekürzt wird.

Um diesen Effekt zu vermeiden, würde die handelnde Organisationseinheit vermehrt Ausgaben tätigen, die nicht bedarfsorientiert sind, sondern allein dem Ziel dienten, die verfügbaren Mittel vollständig auszuschöpfen (so genanntes „Dezemberfieber“ bzw. Budgetverschwendung, auch Nikolausdecke genannt). Ein weiterer Grund für das „Dezemberfieber“ sei, dass die Verwaltung stets eine Reserve für Unvorhergesehenes vorhalten müsse. Dies mache sie, indem sie zunächst nur die dringenden Ausgaben tätige. Erst am Ende des Jahres würden die wichtigen – aber nicht dringenden – Ausgaben getätigt. Zudem komme es zu erhöhten Ausgaben im zweiten Halbjahr durch die zeitaufwendigen – durch EU-Recht vorgeschriebenen – Beschaffungsverfahren.

Diese Phänomene sind allerdings auch bei der Anwendung der Doppik vorzufinden, wenn die für eine öffentliche Institution unabdingbare Budgetierung eingeführt wurde. Gegenmaßnahme: Zero-Base-Budgeting.

Schwierigkeiten bei der Umstellung zur Doppik

Während die Umstellung auf der kommunalen und der Landesebene mittlerweile durchaus voranschreitet, bestehen auf der Bundesebene noch erhebliche Schwierigkeiten und Vorbehalte.

Die Einführung der Doppik erfordert – wie auch die Umsetzung der für den Bund gesetzlich vorgeschriebenen Vermögensrechnung im Rahmen der Kameralistik – unter anderem eine vollständige Bewertung des Anlagevermögens und des Umlaufvermögens, welches einen immensen Aufwand für die Bundesministerien und Bundesbehörden darstellt. Der Nutzen dagegen besteht lediglich in einer größeren Transparenz zur Vermögenslage, da natürlich keine steuerlichen Abschreibungen erfolgen können, da von Körperschaften öffentlichen Rechts – sofern sie keinen Betrieb gewerblicher Art betreiben – keine Einkommensteuern gezahlt, sondern erhoben werden.

Auch ist die Anwendung der Kostenstellenrechnung und der Kostenträgerrechnung (erweiterter Bestandteil der Doppik, um den Verursacher von Kosten und ertragerwirtschaftende Stellen eindeutig identifizieren zu können) sehr aufwendig, aber wenig sinnvoll, da ein großer Teil der Bundesbehörden und Ministerien (z. B. Bundesministerium der Verteidigung, Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung) keine Umsätze aufweisen, da sie ihre Leistungen gratis abgeben (z. B. äußere Sicherheit, Autobahnen für Pkw, Entwicklungshilfe). Die Finanzierung erfolgt überwiegend aus den im Bundeshaushalt beschlossenen und festgeschriebenen Einzelplänen. Die Einzelpläne wiederum werden aus Steuern, die definitionsgemäß ohne Gegenleistung eingenommen werden, und Kreditaufnahmen finanziert.

Die Einführung der Doppik in diesen Bereichen erfordert also nicht nur entsprechende Gesetzesänderungen, sondern auch eine vollständige Neudefinition der Geschäftsprozesse und entsprechende Mitarbeiterschulungen, einhergehend mit entsprechenden Kosten, wobei der Nutzen fraglich bzw. gar nicht gegeben ist. Im Gegenteil: Während der Umstellung geht die gesamte Organisationskraft in das neue Projekt. Konkrete Verbesserungen des Verwaltungshandelns müssen zurücktreten.

Die Umstellung auf die Doppik bringt zudem erhebliche computertechnische Umstellungen mit sich, weil ERP-Systeme eingeführt werden müssen, die Doppik und Kameralistik gleichermaßen abbilden.

Gerechter Finanzausgleich

Mittelfristig wird die kaufmännische Buchführung zu mehr Gerechtigkeit beim Länderfinanzausgleich und kommunalen Finanzausgleich führen können. Auch für den Einsatz von Haushaltssicherungskonzepten gäbe es eher als heute Indizien. Die Begünstigten könnten dann in all diesen Fällen ihre gesamten Finanzen mit Hilfe der kaufmännischen Buchführung offenlegen.

Dieser Vorteil einer kaufmännischen Buchführung wäre auch mittels Kameralistik zu erreichen, wenn sowohl Bund als auch Länder eine Vermögens-Schuldenrechnung durchführen würden, wie im Haushaltsgrundsätzegesetz vorgesehen.

Aktuelle Situation

Seit dem Ende des 20. Jahrhunderts betreiben Länder und Gemeinden die Abschaffung der kameralistischen Buchführung zugunsten der kaufmännischen Buchführung. Hierbei wird mehr und mehr auf das Neue Steuerungsmodell übergegangen.

Die erste deutsche Kommune, die im Rahmen einer landesrechtlichen Ausnahme- und Experimentierklausel ihr kommunales Rechnungswesen umgestellt hat, ist die nordbadische Stadt Wiesloch. Bundesweit konkretisieren sich die Umstellungsbestrebungen inzwischen, so dass die alleinige Anwendung der Kameralistik in Deutschland, zumindest auf der kommunalen und der Landesebene, wohl schon in wenigen Jahren der Vergangenheit angehören wird. Gleichwohl gibt es nicht eine Gemeinde, in der das neue Steuerungsmodell tatsächlich funktioniert. In der Regel wird nach tradierten haushaltsrechtlichen Kriterien entschieden.

Zudem werden auf der Landesebene zunehmend Landesbetriebe eingerichtet, die nach kaufmännischen Grundsätzen geführt werden und Jahresabschlüsse nach den Regeln des Handelsgesetzbuches vornehmen müssen. Die damit unter Umständen verbundene Kostenrechnung erhöht die wirtschaftliche Kompetenz der Verwaltung. Gleichzeitig verlieren Parlament und Ministerialverwaltung an Einfluss. Dies birgt die Gefahr, dass diese Institutionen nicht mehr ihrer politischen Verantwortlichkeit gerecht werden können, da die Legitimationskette Volk – Parlament – Verwaltung, wie sie im Artikel 20 GG dargelegt ist, unterbrochen ist.

Literatur

Zur Kameralistik:

• Rudolf Johns: Kameralistik. Grundlagen einer erwerbswirtschaftlichen Rechnung im Kameralstil. Wiesbaden 1951.
• Ludwig Mülhaupt: Theorie und Praxis des öffentlichen Rechnungswesens in der Bundesrepublik Deutschland. Baden-Baden 1987.
• Ernst Walb: Die Erfolgsrechnung privater und öffentlicher Betriebe. Berlin und Wien 1926.
• Ernst Walb: Grundsätzliches zu Neuerscheinungen über Kameralrechnung. In: Zeitschrift für handelswissenschaftliche Forschung. 28. Jg, 1934.
• Werner Thieme: Kaufmännische Buchführung in der öffentlichen Verwaltung? In: DÖV 2008, S. 433–441.
• Walter Lutz: Wenn es die Kameralistik nicht gäbe, müsste man sie erfinden! Ein Vergleich von Doppik und Kameralistik – aus der Sicht eines Gemeinderates. mbverlag, Rheinfelden 2008, ISBN 978-3-940411-09-9
• Walter Lutz: Das neue kommunale Rechnungswesen hält nicht was es verspricht! mbVerlag, Rheinfelden 2009, ISBN 978-3-940411-13-6
• Walter Lutz, Hagen Treber: Reformruine kommunale Doppik. mbVerlag, Rheinfelden 2010, ISBN 978-3-940411-18-1.
• Klaus von Wysocki: Kameralistisches Rechnungswesen. Poeschel, Stuttgart 1965.
• Dr. Roland Vogel: Neues kommunales Haushaltsrecht: Viele machen schon mit – wer weiß noch Bescheid? In: die Gemeinde – BWGZ 21 (2009), S. 1062 ff.
• Walter Lutz: Reformruine kommunale Doppik – Warum das neue kommunale Finanzwesen scheitern muss. In: die Gemeinde – BWGZ 21 (2009) S. 1065 ff.
• Dr. Horst Baier: Projektcontrolling bei der Doppik – Einführung in Salzgitter. In: KGST Info 11/2005
• Hagen Treber: Doppik – mehr Frust als Lust. In: KKZ 6/2009 S. 131 ff
• Hagen Treber: Doppik: aufwändig, teuer, unnütz. In: KKZ 9/2009 S. 201 ff.
• Dr. Werner Thieme: Die öffentliche Verwaltung. In: DÖV Heft 11, Juni 2008

Zur Umstellung auf die Doppik:

• Joseph Lichtnegel: Sistematische Darstellung der Grundsätze im neuen österr. Civil-Cassa-, Rechnungs- und Controlswesen. Manz, Wien 1868.
• Joseph Lichtnegel: Geschichte der Entwicklung des österreichischen Rechnungs- und Kontrollwesens. Gutenberg, Graz 1872.
• Walter Waldschmidt: Kaufmännische Buchführung in staatlichen und städtischen Betrieben. Berlin 1908.
• Klaus B. Gablenz: Doppische Bewertung leicht verständlich. Jüngling gbb, 2. Auflage 2011.
• Uwe Laib: Buchführungssystematik im Rahmen der kommunalen Doppik. Jüngling gbb, 2007, ISBN 978-3-937358-15-4

Weblinks

• haushaltssteuerung.de – Portal zum öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesen.
• NKF-Netzwerk NRW

Einzelnachweise

1. ↑ Johann Matthias Puechberg: Einleitung zu einem verbesserten Kameral-Rechnungsfuße, auf die Verwaltung einer Kameral-Herrschaft angewandt. 1762. Zitiert in: Reinbert Schauer: Rechnungswesen in öffentlichen Verwaltungen. 2007 Verlag Linde, Wien: S. 19.
2. ↑ Bertelsmann Stiftung: Manifest zum öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesen in Deutschland. Mehr Transparenz, Effektivität und Effizienz in Politik und Verwaltungen durch ein einheitliches doppisches Haushalts- und Rechnungswesen, Berlin 2009 [1]
3. ↑ Bundeshaushaltsordnung vom 19. August 1969 (BGBl. I S. 1284), zuletzt geändert durch Artikel 9 des Gesetzes vom 13. Dezember 2007 (BGBl. I S. 2897)