Systemrelevanz

Als systemrelevant oder too big to fail (englisch: „Zu groß, um zu scheitern“) bezeichnet man Unternehmen, aber auch andere Institutionen wie etwa Staaten oder Städte, bei denen man annimmt, dass sie allein aufgrund ihrer Größe faktisch davor geschützt würden, insolvent zu werden. Als systemische Einrichtungen würden sie rechtzeitig vom Staat oder von internationalen staatlichen Organisationen durch eine Staatsintervention (Bail-out) gerettet, um eine weiterreichende Gefahr für die gesamte Volkswirtschaft bzw. das gesamte Wirtschaftssystem durch ihre Insolvenz abzuwenden. Dies gilt insbesondere für den Bankensektor, aber auch für große Industrieunternehmen.^[1]

Begriff und Geschichte

„Too big to fail“

Der Begriff stammt aus den USA. Nach Silber^[2] war die staatliche Rettungsaktion („Bail-out“) von New York City im August 1914 der Beginn des „Too big to fail“-Phänomens in der amerikanischen Finanzwelt. Es begann damals mit der Schließung der New York Stock Exchange, die erst am 12. Dezember 1914 wiedereröffnet werden konnte. Die Stadt war zu einem großen Teil in Britischen Pfunden verschuldet und später nicht mehr in der Lage, wegen fehlender US-Dollars die Devisen für die Anleihebedienung zu beschaffen. Kurz vor ihrer Insolvenz sprang das US-Finanzministerium ein und sorgte für die Rückzahlung^[3][4].

Mit dem „Federal Deposit Insurance Act“ vom 17. August 1950 erhielt die FDIC das Recht, zur Rettung von Finanzunternehmen Kredite und Eigenmittel zur Verfügung zu stellen („providing assistance“), wenn dies zur Erhaltung der Stabilität des Finanzsystems notwendig sei. Jedoch wurde diese Option erst 1969 zum ersten Mal genutzt und nachfolgend nur sehr selten angewandt^[5]. Einen statistischen Überblick gibt die folgende Tabelle des FDIC^[6]. Im Mai 1984 wurde die siebtgrößte Bank der USA, die „Continental Illinois National Bank and Trust Company“ als „Too big to fail“ gerettet. Die zuvor im Mai 1982 in eine Krise geratene, regionale „Penn Square Bank“ wurde hingegen nicht gerettet und ging im Mai 1982 in Konkurs^[7]. Damit gab es Indizien, die darauf hindeuteten, dass die Größe das alleinige Selektionskritierium bei staatlichen Rettungsaktionen im Bankensektor sei. Das gilt jedoch nicht uneingeschränkt, wie die Insolvenzen von „Lehman Brothers“ und „Washington Mutual“ (die größte US-Bausparkasse) im September 2008 zeigen.^[8]

Weitere aktuelle Beispiele sind Rettungsmaßnahmen im Rahmen der Finanzkrise ab 2007.^[9]

Die Urheberschaft des Satzes „If a bank is too big to fail, it is too big“ wird dem Ökonomen Hyman Minsky zugesprochen.^[10]

Systemrelevant

Bei Kreditinstituten hat sich seit der Finanzkrise ab 2007 für die Rettung von angeschlagenen Kreditinstituten der Ausdruck „systemrelevant“, „systemtragend“ oder „systemisch“^[11] herausgebildet. Das rettenswerte Institut (oder eine Institutsgruppe) eines Staates spielt wegen der Größe oder der Bedeutung eine besondere Rolle im Rahmen des Kreditwesens und darf deshalb bei etwaigen Staatshilfen als erstes mit einer Staatshilfe rechnen. Was „systemrelevant“ konkret bedeutet, ist aufsichtsrechtlich für Deutschland definiert.^[12] Systemrelevant sind danach Institute, deren Bestandsgefährdung aufgrund ihrer Größe, der Intensität ihrer Interbankenbeziehungen und ihrer engen Verflechtung mit dem Ausland erhebliche negative Folgeeffekte bei anderen Kreditinstituten auslösen und zu einer Instabilität des Finanzsystems führen könnte. Die Einstufung als systemrelevantes Institut erfolgt einvernehmlich zwischen BaFin und Bundesbank. Der Begriff „systemrelevant“ ist mithin inhaltlich ein Synonym für die Finanzdoktrin „too big to fail“.

Je größer das Unternehmen, desto größer sind die Wirkungen auf andere Wirtschaftsteilnehmer. In diesen Fällen wird es mit erhöhter Wahrscheinlichkeit zu Rettungsaktionen durch Gläubiger, Wettbewerber oder den Staat kommen, um diese Auswirkungen zu vermindern oder gar zu beseitigen. Daher wird vielfach die Vermutung geäußert, dass Unternehmen ab einer bestimmten Größe „Too big to fail“ wären und damit quasi nicht pleite gehen dürfen (ein konkretes Beispiel einer „systemrelevanten“ Großbank ist die „Hypo Real Estate“ (HRE), die u.a. in der Bundesrepublik sehr viele städtische bzw. staatliche Immobilien finanziert).

In einer Rede im März 2009 hatte der Chef der amerikanischen Notenbank Ben Bernanke darauf aufmerksam gemacht, dass der Staat in einer Krise starke Motivation besitzt, die Insolvenz großer, untereinander verbundener Unternehmen wegen der negativen Auswirkungen eines Ausfalls zu schützen.^[13] Gleichzeitig hat er jedoch betont, dass es unerwünschte Effekte bei Marktteilnehmern gäbe, wenn ein bestimmtes Unternehmen als „too big to fail“ eingestuft würde. Für die Marktteilnehmer gilt:

• Die Marktdisziplin wird vermindert und exzessive Risikobereitschaft wird gefördert.
• Es wird ein künstlicher Wachstumsanreiz geschaffen, um als „too big to fail“ klassifiziert zu werden.
• Kleinere Unternehmen geraten ins Abseits, weil sie größenbedingt nicht mit einem „Bail-out“ rechnen können.
• Staatliche Bail-outs sind für den Steuerzahler teuer (oft aber auch sehr lukrativ^[14]) wie Citigroup, AIG, Freddie Mac und weitere bewiesen haben.

Auch bei der Stützung durch den im Oktober 2008 gegründeten Finanzmarktstabilisierungsfonds spielt die Bedeutung des Unternehmens für die Finanzmarktstabilität eine Rolle^[15]. Das gleiche gilt für die Diskussion über eine Bankenabgabe, bei der große Unternehmen höhere Steuersätze tragen sollen.

Wirkungen

Wenn Unternehmen oder Geschäftspartner davon ausgehen, ein Unternehmen sei aufgrund seiner Größe vor jeder Insolvenzgefahr geschützt, schafft dies Anreize, Risiken einzugehen, die ansonsten nicht eingegangen würden. Kritisch wird von manchen Wirtschaftswissenschaftlern gewertet, wenn Notenbanken bereits im Vorfeld Kriterien definieren, wann Großunternehmen gerettet werden^[16]. Dies würde Anreize zum Eingehen großer Risiken auf Kosten der Allgemeinheit (Moral Hazard) erzeugen. John Taylor fordert hingegen von der US-Zentralbank glaubhafte und transparente Prinzipien für staatliche Interventionen.^[17]

Nach Berechnungen der US-Ökonomen Dean Baker und Travis McArthur entsprechen in den USA die „too-big-to-fail“-Staatsgarantien staatlichen Subventionszahlungen einem Betrage zwischen 5 und 35 Mrd. US-Dollar jährlich.^[18]

Siehe auch

• Lender of last resort

Quellen

1. ↑ Stefan Schneider, Deutsche Bank Research 20. April 2011: Globale Neubewertung der Risiken - Teil II
2. ↑ William L. Silber: When Washington Shut Down Wall Street : The Great Financial Crisis of 1914 and the Origins of America’s Monetary Supremacy, 2007, S. 49.
3. ↑ In der Folgezeit, so berichtet Silber, hat New York nie mehr europäische Kapitalmärkte in Anspruch genommen, sondern nur noch Banken in der Stadt.
4. ↑ Die Stadt erlebte im Dezember 1975 ein zweites Bail-out, als in letzter Minute Präsident Gerald Ford von seiner zunächst ablehnenden Haltung („drop dead“) abrückte.
5. ↑ Heaton, Hal B., Riegger, Christopher. Commercial Banking Regulation, Class discussion notes.
6. ↑ FDIC Statistik über Fälle der providing assistance
7. ↑ Encyclopedia of Oklahoma History and Culture
8. ↑ „Washington Mutual“ musste an „J. P. Morgan“ notverkauft werden, die 4. größte Investmentbank „Lehman“ wurde liquidiert
9. ↑ „Fannie Mae und Freddie Mac stellen jedoch ein um ein vielfaches (exponentially) größeres Problem dar. Sie sind fraglos ‚too big to fail‘“. [1] New York Times „Borrowers and Bankers: A Great Divide“, 25. Juli 2008.
10. ↑ Gerald Braunberger: Keynes für jedermann - Die Renaissance des Krisenökonomen, FAZ-Verlag, 2009, S. 229.
11. ↑ [2] Eckhard Hein, Gustav Horn, Heike Joebges, Silke Tober, Till van Treeck, Rudolf Zwiener: „Finanzmarktkrise: Erste Hilfe und langfristige Prävention, Update vom 22. Oktober 2008.“ IMK Policy Brief Oktober 2008
12. ↑ Artikel 6 Abs. 3 Richtlinie zur Durchführung und Qualitätssicherung der laufenden Überwachung der Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute durch die Deutsche Bundesbank (AufsichtsRL) vom 28. Februar 2008
13. ↑ Board of Governernors of the Federal Reserve System, Rede im „Council on Foreign Relations“, Washington, D.C., 10. März 2009
14. ↑ Reuters - US-Regierung streicht mit Citi-Rettung 12 Mrd Dollar ein vom 7. Dezember 2010
15. ↑ Homepage der SoFFin
16. ↑ Financial Times Deutschland vom 21. August 2007
17. ↑ Handelsblatt: Finanzkrise – wie die Fed versagt hat
18. ↑ FAZ.Net 22. November 2010 Philip Plickert: „Die Staaten als Geiseln der Banken“, FAZ 22. November 2010

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