Satzung (öffentliches Recht)

Öffentlich-rechtliche Satzungen (auch autonome Satzungen genannt^[1]) sind eine spezifische Gruppe Rechtsnormen, die auf Beschluss von Gemeinderäten, Kreistagen und ähnlichen Gremien anderer öffentlich-rechtlicher Körperschaften zustande kommen. Sie können die Verfassung der jeweiligen Körperschaft bestimmen, aber auch Detailregelungen zu anderen Fragen enthalten. Das Satzungsrecht bzw. Satzungsautonomie haben etwa auch Hochschulen (meist als Körperschaft des öffentlichen Rechts organisiert) und Rundfunkanstalten (Anstalt des öffentlichen Rechts) sowie die Deutsche Bundesbank^[2] und berufsständische Organisationen (wie Ärzte- und Handwerkskammern).^[3] Es handelt sich um Rechtsnormen die von Anstalten, Stiftungen und anderen Selbstverwaltungskörperschaften, insbesondere den Kommunen, zur Regelungen ihrer eigenen Angelegenheit beschlossen werden dürfen^[4] und teilweise auch müssen, z. B. die Haushaltssatzung der Kommune.^[5][6]

Dieses Selbstverwaltungsrecht folgt für die Kommunen aus Art. 28 Abs. 2 GG, der bestimmt: „Den Gemeinden muss das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfasst auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung; zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle.“

Dass die Kommunen in jener Weise (allgemeine) Rechtsnormen setzen (und nicht nur [individuelle] Verwaltungsakte erlassen) dürfen, ergibt sich dabei nach Carmen Winkler aus dem Wort „regeln“ in Art. 28 GG: „Der Terminus ‚regeln’ gewährleistet nicht allein den Erlass von Verwaltungsakten, sondern ein generelles Ordnen durch Satzung.“^[7]

Für andere Körperschaften ergibt sich die Satzungsautonomie laut Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts aus gesetzlicher Verleihung^[8], z. B. den Hochschulgesetzen.

Autonome Satzungen fallen, soweit sie nicht gegen höherrangiges Recht (Verfassungen, Gesetze, Rechtsverordnungen des Bundes und der Länder) verstoßen, unter den Begriff des „Rechts“ in Art. 20 Abs. 3 GG.^[9][10] Satzungen unterliegen, was die Vereinbarkeit mit höherrangigen Normen anbelangt, der verfassungsgerichtlichen und gegebenenfalls auch der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle.^[11] In bestimmten Fällen bedarf die Satzung auch der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde, insbesondere wenn sie rückwirkende Kraft besitzen oder den Anschluss- oder Benutzungszwang für öffentlichen Einrichtungen (z. B. Abwasserleitungen) vorschreiben.^[12]

Schließlich kann zwischen Satzungen mit Außen- und solche mit bloßer Innenwirkung unterschieden werden.^[13] Während Satzungen mit Außenwirkung verbindlich auch für Dritte (d.h. Bürger) sind, gelten Satzungen mit Innenwirkung ausschließlich für die jeweilige Körperschaft, die Organe und für deren Verwaltung. Zu letzterer Gruppe ist beispielsweise die Hauptsatzung und die Haushaltssatzung, die den Haushaltsplan regelt, zu zählen.

Literatur

• Fritz Ossenbühl, Satzung, in: Josef Isensee und Paul Kirchhof (Hg.), HbStR III, § 66.
• Des Weiteren vgl. die Angaben in den – in den Einzelnachweisen genannten – Texten von Winkler und Robbers.

Einzelnachweise

1. ↑ Vgl., allerdings begrenzt auf kommunale Satzungen, Horst Tilich/Frank Arnold (Hg.), Deutsches Rechts-Lexikon. Bd. 1, Beck, München, 3. Aufl. 2001, 499, s.v. Autonome Satzung: „Teil des Selbstverwaltungsrechts der Kommunen ist die Satzungshoheit oder Satzungsautonomie, also das Recht zum Erlaß einer → Satzung“. Allgemeiner: Carl Creifelds, Rechtswörterbuch hrsg. von Klaus Weber, Beck, München, 19., neu bearb. Aufl. 2007, 998: „Im öffentl. Recht versteht man darunter [unter dem Ausdruck „Satzung“] das von bestimmten → Körperschaften, z. B. von → Gemeinden, → Kreisen, Universitäten im Rahmen ihrer Zuständigkeit zur Regelung ihrer eigenen Angelegenheiten gesetzte Recht. Das Recht zum Erlaß einer S[atzung] ist Ausfluss des → Selbstverwaltungsrecht (Autonomie; daher auch der überkommene Begriff der autonomen Satzung).“ (Hv. i.O.).
2. ↑ Gerhard Robbers, Artikel „Satzung“, in: Görres-Gesellschaft (Hg.), Staatslexikon. Recht, Wirtschaft, Gesellschaft. 4. Bd, Herder: Freiburg, 7., völlig neu bearb. Aufl. 1988, Sp. 1001–1002 [1001]. Im Falle der Bundesbank wird in § 7 Bundesbankgesetz allerdings von „Organisationsstatut“ gesprochen, siehe auch den Statut-Text unter Bundesbank, S. 16-18.
3. ↑ Siehe bspw. § 4 Satz IHKG: „Über die Angelegenheiten der Industrie- und Handelskammer beschließt, soweit nicht die Satzung etwas anderes bestimmt, die Vollversammlung. Der ausschließlichen Beschlußfassung durch die Vollversammlung unterliegen 1. die Satzung, 2. die Wahl-, Beitrags-, Sonderbeitrags- und Gebührenordnung, […]“ (Hv. hinzugefügt).
4. ↑ Vgl. Annegerd Alpmann-Pieper et al. (Hg.), Alpmann Brockhaus Studienlexikon Recht, 3. Aufl. 2010, 1014 sowie http://www.brockhaus-enzyklopaedie.de, s.v. Satzung: „Im öffentlichen Recht sind Satzungen […] Rechtsnormen, die von Selbstverwaltungskörperschaften (Körperschaften, Anstalten, Stiftungen des öffentlichen Rechts) zur Regelung ihrer eigenen Angelegenheiten erlassen werden. […] Satzungen bedürfen einer Ermächtigungsgrundlage; durch die höherrangige gesetzliche Ermächtigung wird […] ein Raum für Rechtsetzung aus eigenem Recht geschaffen (‚Satzungsautonomie’).“ (Hv. hinzugefügt).
5. ↑ Carmen Winkler, Stichwort „Satzung (Kommunalrecht)“, in: Horst Tilich/Frank Arnold (Hg.), Deutsches Rechts-Lexikon. Bd. 3, 3. Aufl. 2001, 3676.
6. ↑ Ein Beispiel für eine kommunale autonome Satzung ist die Abwasserssatzung der Stadt Hanau.
7. ↑ Carmen Winkler, Stichwort „Satzung (Kommunalrecht)“, in: Horst Tilich/Frank Arnold (Hg.), Deutsches Rechts-Lexikon. Bd. 3, 3. Aufl. 2001, 3676.
8. ↑ „Unter einer [gemeint ist: öffentlich-rechtlichen] Satzung versteht man gemeinhin Rechtsvorschriften, die von einer dem Staat eingeordneten juristischen Person des öffentlichen Rechts im Rahmen der ihr gesetzlich verliehenen Autonomie mit Wirksamkeit für die ihr angehörigen und unterworfenen Personen erlassen werden. Satzungen sind objektives Recht. Sie haben mit den Rechtsverordnungen gemein, dass sie nicht in dem von der Verfassung für die Gesetzgebung vorgeschriebenen Verfahren zustande kommen, unterscheiden sich von den Rechtsverordnungen jedoch dadurch, dass sie von einer nicht staatlichen Stelle lassen werden.“ (BVerfGE 10, 20 – 55 [49 f.] – Stiftung Preußischer Kulturbesitz; Hv. hinzugefügt). Robbers (Gerhard Robbers, Artikel „Satzung“, in: Görres-Gesellschaft (Hg.), Staatslexikon. Recht, Wirtschaft, Gesellschaft. 4. Bd, Herder: Freiburg, 7., völlig neu bearb. Aufl. 1988, Sp. 1001–1002 [1002]) rekurriert dagegen für die Satzungsautonomie der Hochschulen auf eine durch Art. 5 Abs. 3 GG „grundrechtlich gesicherte ursprüngliche Freiheit“ und hält jene daher nicht nur für gesetzlich verliehen, sondern für verfassungsrechtlich geboten.
9. ↑ „Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.“
10. ↑ Helmuth Schulze-Fielitz, [Kommentierung zu] Art. 20 (Rechtsstaat), in: Horst Dreier (Hg.), Grundgesetz. Kommentar. Bd. 2: Art. 20 – 82, Mohr Siebeck, Tübingen, 1998, 128 – 209 (167, RN 84) = 2. Aufl. 2006, 170–277 (222, RN 93): „Unter ‚Recht und Gesetz’ ist die Gesamtheit der materiellen Rechtsvorschriften zu verstehen, die die Rechtsverhältnisse zwischen Staat und Bürger und der Bürger untereinander regeln: […], förmliche Gesetze, Rechtsverordnungen, autonome Satzungen […].“ (Hv. getilgt).
11. ↑ Annegerd Alpmann-Pieper et al. (Hg.), Alpmann Brockhaus Studienlexikon Recht, 3. Aufl. 2010; § 47 I VwGO: „Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit 1. von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 des Baugesetzbuchs 2. von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.“
12. ↑ Carl Creifelds, Rechtswörterbuch hrsg. von Klaus Weber, Beck, München, 19., neu bearb. Aufl. 2007, 998.
13. ↑ Carmen Winkler, Stichwort „Satzung (Kommunalrecht)“, in: Horst Tilich/Frank Arnold (Hg.), Deutsches Rechts-Lexikon. Bd. 3, 3. Aufl. 2001, 3676: „Die meisten kommunalen Satzungen haben Außenwirkung. […]. Notwendiges Begriffsmerkmal ist eine solche Auswirkung jedoch nicht, wie etwa die Existenz der → Hauptsatzung von Gemeinden und Kreisen zeigt, die nur die Innenorganisation betrifft.“

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