Kommunalrecht (Deutschland)

Das deutsche Kommunalrecht ist das Recht der kommunalen Gebietskörperschaften. Grundlage des Kommunalrechtes ist die kommunale Selbstverwaltung. Die Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden steht in Deutschland unter dem Schutz des Grundgesetzes (Artikel 28 Absatz 2). Auch die Verfassungen der deutschen Länder betonen das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden. In den deutschen Flächenstaaten sowie in Bremen (also allen Bundesländern, außer Berlin und Hamburg als reine Stadtstaaten, in denen staatliche und gemeindliche Tätigkeit nicht getrennt werden^[1]) regeln Gemeindeordnungen bzw. eine Kommunalverfassung den Aufbau und die politische Struktur der Gemeinden. Die Ausgestaltung des Kommunalrechts erfolgt durch Landesrecht.

Im Bundesland Bremen besteht die Besonderheit, dass die Kommunalverfassung für die Stadt Bremerhaven durch städtische Satzung der Stadt Bremerhaven selbst geregelt wird, während das Kommunalverfassungsrecht der Stadtgemeinde Bremen sich unmittelbar aus der Bremischen Landesverfassung ergibt.

Der Begriff „Kommunalrecht“ steht für eine Vielzahl von Gesetzen und gesetzlichen Regelungen, die direkt die Kommunen betreffen (Gemeindeordnung, Landkreisordnung, Kommunalwahlgesetz, Gesetz über die kommunale Gemeinschaftsarbeit, Umlandverbandsgesetz, Satzung, Zweckverbandssatzung, Gemeindehaushaltsverordnung, Gemeindekassenverordnung, Eigenbetriebsverordnung, Landschaftsverbandsordnung usw.)

Körperschaft des öffentlichen Rechts

Die Gemeinde ist ihrer Rechtsnatur nach eine Gebietskörperschaft. Als juristische Person des öffentlichen Rechts haben sie natürliche oder juristische Personen als Zwangsmitglieder und erhalten ihren Status aus oder aufgrund eines Gesetzes. Die kommunale Gebietskörperschaft umfasst alle natürlichen und juristischen Personen auf dem jeweiligen Gemeindegebiet.

Zu den Gebietskörperschaften zählen in erster Linie die Gemeinden, die Gemeindeverbände, Landkreise/Kreise, die kreisfreien Städte, die Bundesländer und der Bund. In einigen Ländern existieren Samtgemeinden, Verwaltungsgemeinschaften u.ä. So hat das Land Niedersachsen durch die Fusion des Landkreises Hannover mit der kreisfreien Stadt Hannover die Region Hannover geschaffen, die ebenfalls eine kommunale Gebietskörperschaft darstellt.

Kommunale Aufgaben

Allzuständigkeit der Kommunen

Im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung sind die Gemeinden für alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zuständig. Diese aus Art. 28 Abs. 2 GG folgende verfassungsrechtliche Vermutung für die Allzuständigkeit der Kommunen wird durch den Katalog der Gemeindehoheiten konkretisiert. Die Gemeinden haben die Gebietshoheit, die Organisationshoheit, die Personalhoheit, die Finanzhoheit, die Planungshoheit und die Rechtsetzungshoheit für die Aufgaben des eigenen Wirkungskreises.

Die Gemeinden können nicht nur aufgrund eines Gesetzes tätig werden, vielmehr können sie - sofern der örtliche Bezug und ausreichende eigene Verwaltungskraft gegeben ist - eigenständig Aufgaben an sich ziehen („Aufgabenfindungsrecht“). Die freiwillige Übernahme von Aufgaben muss sich jedoch an der gesamtstaatlichen Kompetenzordnung messen. Aufgaben des Landes oder des Bundes kann die Gemeinde nicht an sich ziehen, auch wenn sie der örtlichen Gemeinschaft zuzurechnen sind. Daher darf z.B. kein kommunales Kindergeld (Bundeszuständigkeit des Familienlastenausgleichs) ausgezahlt werden oder Zigarettenwerbung verboten werden.

Traditioneller kommunaler Aufgabenkatalog

Folgende Aufgaben werden traditionell im kommunalen Bereich wahrgenommen:

• Allgemeine Verwaltung (Personal, Finanzen)
• Recht
• Ordnungsverwaltung, Feuerwehr
• Schule, Bildung, Kultur
• Freizeit und Sport
• Soziales, Familie und Jugend
• Gesundheit (Krankenhäuser), Altenheime
• Planung, Bauen und Wohnen
• Verkehr
• Wirtschaft (Wirtschaftsförderung, kommunale Betriebe, Sparkassen).

Die Gemeinden haben vor allem die Grundversorgung mit Einrichtungen der öffentlichen Daseinsvorsorge sicherzustellen (Beispielsweise Schulen, Kultur, Öffentlicher Personennahverkehr, Sport, Ver- und Entsorgung). Die Aufgabenerledigung kann jedoch nur in den Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit erfolgen. Die Erledigung von Aufgaben, die darüber hinausgehen, können auch von der nächsthöheren Ebene (Landkreis/Kreis, Zweckverband, Landschaftsverband) übernommen werden.

Kommunale Aufgabenstruktur

Den Kommunen werden vom Bund und den Bundesländern vielfach Aufgaben auferlegt bzw. staatliche Aufgaben übertragen, um keinen eigenen Verwaltungsunterbau schaffen bzw. vorhalten zu müssen. Dementsprechend werden nach eigener kommunaler Entscheidungsmöglichkeit Selbstverwaltungsaufgaben (freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben, pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben) und vom Staat übertragene Aufgaben (Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung, Auftragsangelegenheiten) unterschieden. Je nach Ausgestaltung der Gemeindeordnung unterliegen die Kommunen der vollen staatlichen Weisung im übertragenen Bereich. Im Bereich der Selbstverwaltung beschränkt sich die Kommunalaufsicht auf die Rechtsaufsicht.

Beispiele:

• freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben: Kulturverwaltung, Sportverwaltung;
• pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben: Schulentwicklungsplanung, Abwasserbeseitigung, Bauleitplanung;
• übertragene Aufgaben: Ordnungsverwaltung, Bauaufsicht.

Einwohner und Bürger

Die Gemeinde kennt den Einwohner, den Bürger und den Forensen. Der Einwohner ist jeder mit Wohnsitz in der Gemeinde. So gehören auch Kinder, Zweitwohnungsinhaber, Asylbewerber, ggf. Strafgefangene etc. zu den Einwohnern. Bürger sind dagegen nur diejenigen Personen, die das aktive Wahlrecht in der Kommune ausüben dürfen.

Einwohner sind verpflichtet, die öffentlichen Einrichtungen (hier gemeint: das öffentliche Straßen-, Wasser- und Stromnetz) zu benutzen (sog. Anschluss- und Benutzungszwang). Gleichzeitig dürfen sie daraus ihren Nutzen ziehen. Die Einwohner sind verpflichtet, die Gemeindelasten zu tragen. Daher werden Kommunalabgaben erhoben, wie z.B. die Grundsteuer. Die Mitwirkung der Einwohner ist beschränkt. Die einzelnen Regelungen dazu finden sich in der jeweiligen Gemeindeordnung.

Bürger sind dagegen sämtliche deutschen (oder Staatsangehörigen eines EU-Mitgliedsstaates) Einwohner, die das 18. Lebensjahr vollendet (in einigen Bundesländern: 16) haben und mindestens drei Monate in der Gemeinde ihren Hauptwohnsitz haben. Den Bürger treffen die gleichen Rechte und Pflichten wie den Einwohner. Allein in seinen Mitwirkungsrechten stehen dem Bürger zusätzlich das Wahlrecht und die Wählbarkeit in den Rat und/oder Kreistag zu; er kann an Bürgerbegehren und am Bürgerentscheid mitwirken. Ihn trifft aber ggf. auch die Pflicht, ein Ehrenamt anzutreten.

Kommunale Organe

Organe der Gemeinde

Die Gemeinde ist als juristische Person nur durch Organe handlungsfähig. In den deutschen Gemeindeordnungen hat sich ein dualistisches System von zwei zentralen Organen herausgebildet – dem Gemeinderat (auch: Gemeindevertretung, Stadtvertretung) und dem Bürgermeister (in Hessen: Magistrat).

Der Gemeinderat ist die Volksvertretung, die aus allgemeinen, freien, gleichen, unmittelbaren und geheimen Wahlen hervorgegangen sein muss. Die Bundesländer haben jeweils eigene Kommunalwahlsysteme, die die Zusammensetzung und das Wahlverfahren regeln (vergl. auch Kommunalwahlgesetz). Der Gemeinderat ist kein Parlament im staatsrechtlichen Sinne, sondern Organ der Verwaltung. Dem Gemeinderat obliegen die grundsätzlichen Entscheidungen der Gemeinde. Alle deutschen Gemeindeordnungen sehen Entscheidungsvorbehalte der Gemeindevertretungen vor, die nicht an andere Organe delegiert werden können.

Zweites Zentralorgan ist der Bürgermeister (Oberbürgermeister in kreisfreien Städten, großen Kreisstädten sowie großen selbständigen Städten, Mittelstädten bzw. vielen großen kreisangehörigen Städten), der in den meisten Bundesländern die Verwaltung leitet, Beschlüsse des Gemeinderates ausführt, meistens den Vorsitz im Gemeinderat führt und die Gemeinde nach außen repräsentiert. Die Kompetenzen und die Wahlgrundsätze und Wahlzeiten weichen in den Bundesländern erheblich voneinander ab (vergl. Gemeindeverfassungen). In allen Bundesländern außer in Hessen ist die Verwaltungsleitung monokratisch strukturiert, d.h. der jeweilige Amtsinhaber handelt alleine. In Hessen obliegt diese Aufgabe dem kollegial ausgestalteten Magistrat als Gemeindevorstand; Entscheidungen können dort nur gemeinsam getroffen werden (Kollegialprinzip).

Organe weiterer Kommunalverbände

Entsprechend den Gemeinden haben auch die Kreise/Landkreise, höheren Kommunalverbände, die Zweckverbände, die Verwaltungsgemeinschaften und Stadt-Umlandverbände eine zentrale Volksvertretung und eine monokratisch oder kollegial organisierte Verwaltungsleitung. Hinzu können weitere Organe treten, die zumeist aus der jeweiligen Volksvertretung gebildet werden:

• Landkreis/Kreis: Kreistag - Landrat/Oberkreisdirektor - Kreisausschuss;
• Landschaftsverband: Landschaftsversammlung - Direktor des Landschaftsverbandes - weiteres Gremium: Landschaftsausschuss;
• Zweckverband (kommunale Kooperation): Zweckverbandsversammlung - Zweckverbandsvorsteher;
• Verwaltungsgemeinschaft: Gemeinschaftsversammlung - Gemeinschaftsvorsitzender
• Samtgemeinde: Samtgemeinderat - Samtgemeindebürgermeister - Samtgemeindeausschuss

Kommunale Ausschüsse

Zur Entlastung des Gemeinderates können beratende oder beschließende Ausschüsse gebildet werden. Die Ausschüsse haben keine eigene Organstellung. Grundsätzlich ist der Gemeinderat bei der Bildung der Ausschüsse frei; die Gemeindeordnungen sehen die Bildung von Pflichtausschüssen vor (der Finanzausschuss).

Beiräte und Kommissionen

Zur Erledigung bestimmter Fragestellungen können in allen Bundesländern Kommissionen und Beiräte zumeist freiwillig gebildet werden. Diese haben zumeist nur Anhörungsrechte und können für den Gemeinderat Empfehlungen erarbeiten. Zum Teil werden Beiräte und Kommissionen in den Gemeindeordnungen ausdrücklich vorgesehen (In nahezu allen Bundesländern ist die Bildung eines Ausländerbeirates vorgeschrieben).

Kommunale Fraktionen

Ähnlich den staatlichen Parlamenten können sich politisch gleich gesinnte Mitglieder eines Gemeinderates zu einer Fraktion zusammenschließen. Meist bestehen die Fraktionen aus Mitgliedern einer politischen Partei oder eines Wahlbündnisses. Die Gemeindeordnung, die Hauptsatzung der Gemeinde oder die Geschäftsordnung (in Form einer Satzung) können eine Mindestzahl von Mitgliedern für die Bildung einer Fraktion vorsehen, da der Fraktionsstatus oftmals mit besonderen Rechten verbunden ist.

Bezirksverfassung und Ortschaftsverfassung

In allen Gemeindeordnungen ist eine freiwillige bzw. zwingende Einteilung des Stadtgebietes in Bezirke bzw. Ortschaften mit jeweiligen Stadtteilvertretungen vorgesehen, um durch eine stärkere Innengliederung mehr Bürgern die Teilnahme an der Kommunalpolitik zu ermöglichen. Auch sind im Rahmen der kommunalen Neugliederung Gemeindevertretungen weggefallen, so dass die Stadtteilvertretungen die Interessenvertretung der ehemaligen Gemeinden sicherstellen sollen. Diese Vertretungen haben eigene Entscheidungs- bzw. Anhörungsrechte, müssen sich aber an den allgemeinen Vorgaben der Gemeindevertretung orientieren.

• In Baden-Württemberg: Bezirksbeirat, Ortschaftsrat,
• in Bayern: Bezirksausschuss,
• in Hessen: Ortsbeirat,
• Niedersachsen: Stadtbezirksrat,
• NRW: Bezirksvertretung),
• Sachsen, Sachsen-Anhalt: Ortschaftsrat.

Kommunalverfassungsstreit

Streitigkeiten zwischen und innerhalb der kommunalen Organe über die Rechtmäßigkeit einer Maßnahme werden im Kommunalverfassungsstreit vor dem zuständigen Verwaltungsgericht entschieden.

Kommunale Rechtsetzungshoheit

Die Kommunen sind in ihrem Wirkungskreis berechtigt, ihre Angelegenheiten durch Satzung zu regeln (vergl. Rechtsetzungshoheit). Wichtige Satzungen sind die Hauptsatzung, der Bebauungsplan, die Betriebssatzung. Der Erlass von Satzungen ist an besondere Formvorschriften gebunden (Ladungsfristen, Veröffentlichung,...), die beachtet werden müssen, damit eine Satzung Außenwirkung entfalten kann.

Für die internen Verfahrensabläufe kann der Rat (Gemeindevertretung, Stadtverordnetenversammlung - je nach Bundesland) eine Geschäftsordnung erlassen. Eine Geschäftsordnung kann in der Regel in der Form eines einfachen Beschlusses erfolgen, es sei denn, sie regelt Inhalte mit Außenwirkung wie Entschädigungszahlungen o. ä.

Kommunale Haushaltswirtschaft

Unter die kommunale Selbstverwaltung fällt auch das Recht der eigenen Haushaltshoheit. Das bedeutet, dass die Kommunen über ihre finanziellen Angelegenheiten selbst entscheiden dürfen. Dieses Recht ist in der Gemeindeordnung und der jeweiligen Landes- Gemeindehaushaltsverordnung bzw. Gemeindekassenverordnung näher ausgestaltet. Der jeweilige Haushaltsplan wird von der Verwaltung durch den Kämmerer der Gemeinde aufgestellt und durch den Rat beschlossen. In der Praxis kommt es hier zwischen den Kommunen und den Ländern zu Streitigkeiten, da die Kommunen für die Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis nicht mit ausreichenden Finanzmitteln ausgestattet werden (Konnexitätsprinzip) und immer weniger Geld für den eigenen Wirkungskreis verbleibt.

Finanziert werden die Gemeinden durch eigene Einnahmen (Kommunalabgaben, wie Steuern, Gebühren und Beiträge) sowie durch Zuweisungen anderer öffentlicher Träger, im Wesentlichen das jeweilige Bundesland (vergl. kommunaler Finanzausgleich).

Entsprechend der kommunalen Haushaltshoheit wird bei der Rechnungsprüfung der Vollzug des kommunalen Haushaltsplanes und die rechtliche und wirtschaftliche Verwendung der Mittel durch unmittelbar dem Rat verantwortliche – und diesem nicht unterstehende, also unabhängige – Rechnungsprüfungsämter überprüft.

Kommunale Unternehmen und Einrichtungen

Zur Verwirklichung der Aufgaben sind die Gemeinden befugt kommunale Unternehmen oder Einrichtungen zu betreiben (z.B. Stadtwerke, Schwimmbäder o.ä.). Diese Einrichtungen sollen nur im begrenzten Umfang eingesetzt werden, um nicht im unzulässigen Umfang privatwirtschaftliche Konkurrenz zu verdrängen oder die Entfaltung von Gewerbe zu verhindern. Die Zulässigkeit ergibt sich aus den jeweiligen Gemeindeordnungen. Erfüllt die Kommune die wirtschaftliche Betätigung nicht durch ihre Ämter, stehen ihr folgende öffentliche bzw. private Rechtsformen zur Verfügung:

Der Regiebetrieb, der Eigenbetrieb und die Anstalt des öffentlichen Rechts als öffentlich-rechtliche und die GmbH bzw. die Aktiengesellschaft als privatrechtliche Rechtsformen.

Möglich ist auch eine Kooperation über kommunale Grenzen hinweg bzw. die Beteiligung natürlicher (vergl. Public Private Partnership (PPP)) oder juristischer Personen des Privatrechts. Die Räte entsenden Vertreter in die jeweiligen Aufsichtsgremien der Betriebe und Gesellschaften. Seit den 90er Jahren gibt es eine verstärkte Tendenz, kommunale Kernaufgaben auf kommunale Betriebe bzw. kommunale Gesellschaften auszulagern.

Kommunalaufsicht

Die Kommunen handeln nicht im rechtsfreien Raum sondern unterliegen der Aufsicht des Staates. Im eigenen Wirkungskreis beschränkt sich diese Kommunalaufsicht auf die Einhaltung von Recht und Gesetz (Rechtsaufsicht). Im übertragenen Wirkungskreis tritt neben die Rechtsaufsicht auch eine Zweckmäßigkeitskontrolle (Fachaufsicht). Die Kommunalaufsicht wird über kreisangehörige Gemeinden von den Landkreisen, über kreisfreie Städte durch die jeweilige Landesmittelbehörde Bezirksregierung bzw. Regierungspräsidium wahrgenommen.

Historische Entwicklung

Das Kommunalrecht in Deutschland hat sich aus sehr alten Rechtsquellen entwickelt. Grundlage des heutigen Kommunalrechtes ist die Selbstverwaltungsgarantie der Verfassungen der Bundesländer bzw. der Artikel 20 und Artikel 28 des Grundgesetzes (GG). Nach der französischen Revolution wurden diese Rechte in fast allen deutschen Gebieten den Gemeinden garantiert (z. B. durch das Gemeindeedikt von 1806 in Bayern und die Preußische Städteordnung von 1810 ff).

Diese Regelungen schafften die Nationalsozialisten mit als eine der ersten demokratischen Regelungen 1933 ff ab. Bereits am 4. Februar ordnete H. Göring als kommissarischer preußischer Innenminister die zwangsweise Auflösung sämtlicher Gemeindevertretungen Preußens zum 8. Februar an und ordnete Neuwahlen für den 12. März an. Gleichzeitig wurden Gemeindeorgane wie Räte und Bürgermeister reichsweit unter Gewaltandrohung aufgelöst bzw. als Personen rechtswidrig inhaftiert. Das nicht parlamentarisch zustande gekommene Preußische Gemeindeverfassungsgesetz vom 15. Dezember 1933 vereinheitlichte – „bis ein Reichsgesetz demnächst eine grundlegende Reform der Gemeindeverfassung für das ganze Reich durchführt“ – das bis dahin in Preußen geltende unterschiedliche Kommunalrecht zum 1. Januar 1934 nach nationalsozialistischen Grundsätzen: das „Führerprinzip“ bedeutete, dass nun der „Bürgermeister“ als Gemeindeleiter ohne Wahl auf 12 Jahre berufen wurde und in der Gemeinde alle Entscheidungen ohne Gemeinderat treffen konnte. Statt einem Gemeinderat gab es „verdiente und erfahrene Bürger", die dem Gemeindeleiter mit ihrem Rat „zur Seite gestellt wurden“ (ernannt von NSDAP-Funktionären). Nur ihre Bezeichnung „Ratsherren“ und „Gemeindeälteste“ klangen noch so ähnlich wie früher. Konsequent folgte zum 1. April 1935 die reichseinheitliche und in den Einzelbestimmungen weitgehend identische Deutsche Gemeindeordnung. Sie schaffte das bisherige föderalistisch strukturierte Gemeindeverfassungsrecht der deutschen Länder durch eine zentralistische Regelung überall auch gesetzestechnisch ab.

Dem gegenüber legt Art. 20 Abs. 2 GG in der neuen Bundesrepublik 1949 fest: „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt."

Literatur

• Burgi, Martin, Kommunalrecht, 3. Auflage, 2010, ISBN 978-3-406-60953-4, Beck-Verlag
• Geis, Max-Emanuel, 2. Auflage, 2011, ISBN 978-3-406-62030-0, Beck-Verlag
• Gern, Alfons: Deutsches Kommunalrecht. 2003, ISBN 3-8329-0127-2
• Hofmann/Theisen/Bätge: Kommunalrecht in NRW. 14., vollständig überarbeitete Auflage, 2010, Verlag Bernhardt Witten, ISBN 978-3-939203-11-7
• Ipsen, Jörn: Niedersächsisches Kommunalrecht, 3. Auflage, 2006, ISBN 3-415-03220-5
• Kregel, Bernd: Kommunalrecht Sachsen-Anhalt, 3. Auflage, 2003, ISBN 978-3-8305-0867-0, Berliner Wissenschafts-Verlag
• Niedzwicki, Matthias: Kommunalrecht in Nordrhein-Westfalen, 3. Auflage, 2010, ISBN 978-3-8322-9424-3, Shaker Verlag Aachen
• Schmidt, Thorsten Ingo, Kommunalrecht, 2011, ISBN 978-3-16-150871-4, Mohr Siebeck Verlag
• Gerhard Bennemann, Rudolf Beinlich, Frank Brodbeck, Uwe Daneke, Heinrich Gerhold, Ernst Meiss, Arnulf Simon, Sven Teschke, Walter Unger, Stefan Zahradnik, Michael Borchmann, Wolfgang Schön, Jürgen Dieter: Kommunalverfassungsrecht Hessen. Stand 2006, ISBN 3-8293-0222-3
• Wilrich, Thomas: Kommunalrechtliche Mitwirkungsverbote, in: JuS 2003 Heft 6, Seite 587

Speziell zu den Stadtstaaten

• Musil, Andreas / Kirchner, Sören: Das Recht der Berliner Verwaltung unter Berücksichtigung kommunalrechtlicher Bezüge, 2. Auflage, 2007, ISBN 978-3-540-33902-1, Springer Verlag
• Hoffmann-Riem, Wolfgang / Koch, Hans-Joachim: Hamburgisches Staats- und Verwaltungsrecht, 3. Auflage, 2006, Nomos Verlag

Einzelnachweise

1. ↑ So etwa § 1 AZG (Allgemeines Zuständigkeitsgesetz) des Landes Berlin