Schengener Informationssystem

Das Schengener Informationssystem (SIS) ist eine nichtöffentliche Datenbank, in der Personen und Sachen eingetragen sind, die im Schengen-Raum zur Fahndung, mit einer Einreisesperre oder als vermisst ausgeschrieben sind. Zugriffsberechtigt sind nur Sicherheitsbehörden in Schengen-Ländern. Rechtsgrundlage sind das Schengener Übereinkommen und die zugehörigen Durchführungsvereinbarungen.

Die berechtigten Stellen können im SIS Informationen über Personen oder Gegenstände anfragen oder registrieren. Es werden zum Beispiel zur Haft ausgeschriebene Personen oder verlorene Gegenstände erfasst. Die meisten Länder des Schengener Übereinkommens sind an dieses System angeschlossen, zuerst Frankreich, Deutschland, Belgien, Niederlande und Luxemburg. Weitere Länder haben den Schengener Vertrag später unterzeichnet und sich damit dem System angeschlossen, dazu gehören Griechenland, Österreich, Island, Schweden, Finnland, Dänemark, Italien, Portugal, Spanien, Norwegen und die Schweiz. Zurzeit wird das Schengener Informationssystem also von 16 Ländern benutzt, von denen Island, Norwegen und die Schweiz nicht Mitglieder der Europäischen Union sind. Alle Unterzeichnerstaaten des Schengener Abkommens müssen das Übereinkommen in vollem Umfang anwenden.

Irland und Großbritannien, die ein Opt-out vom Schengener Abkommen haben, können gemäß dem Vertrag von Amsterdam freiwillig an der Schengen-Zusammenarbeit teilnehmen und dabei die Teilbereiche auswählen, die sie tatsächlich anwenden wollen. Diese Staaten werden also voraussichtlich nur zum Teil am SIS teilnehmen, wenn es ihnen die technischen Bedingungen erlauben.

Technisch besteht das System aus je einem nationalen Teil in jedem Mitgliedsstaat und einer Zentralstelle names C-SIS, die im französischen Straßburg angesiedelt ist. Die Abrufe erfolgen durch die einzelnen Polizeien über ihren nationalen Knoten auf die Zentrale, es gibt keinen Zugriff einer Polizei auf Daten, die eine andere Polizei in ihrem nationalen System vorhält.^[1]

Geschichte

Bereits der Vertrag von Rom vom 25. März 1957 und der Benelux-Vertrag vom 3. Februar 1958 enthielten die Idee der Freizügigkeit von Personen und Gütern. Die Benelux-Staaten haben die Freizügigkeit schneller umgesetzt als die übrigen Staaten der Europäischen Gemeinschaft. Die Abschaffung der Personenkontrollen an den innereuropäischen Grenzen begann am 13. Juli 1984 mit dem Abkommen von Saarbrücken, welches die Personenkontrollen zwischen Frankreich und Deutschland abschaffen sollte.

Nach diesem Vorbild unterzeichneten knapp ein Jahr später Deutschland, Frankreich sowie die Benelux-Staaten Belgien, die Niederlande und Luxemburg in einem kleinem Moselort in Luxemburg namens Schengen (nahe dem Dreiländereck Deutschland-Frankreich-Luxemburg) das Schengener Übereinkommen vom 14. Juni 1985, welches in Zukunft die Personenkontrollen an den gemeinsamen Grenzen dieser Staaten abschaffen sollte.

Erst am 19. Juni 1990 wurde von den genannten Ländern das Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ) unterzeichnet. Dieses regelt die konkrete Umsetzung der genannten Übereinkunft. Länder, die diesem Übereinkommen beitreten möchten, müssen zuerst die technischen Voraussetzungen schaffen und zum Beispiel die Anbindung an das Schengener Informationssystem sicherstellen.

Aufgaben und Anwendung

Das SIS wird in die jeweiligen nationalen Gesetze der teilnehmenden Länder übernommen. Inzwischen gibt es mehr als elf Millionen Einträge in das SIS, die die folgenden Informationen enthalten:

für Personen:

• Name und Vorname, wobei mögliche Aliasnamen getrennt eingetragen werden
• mögliche objektive und ständige physische Besonderheiten
• erster Buchstabe des zweiten Vornamens
• Geburtsdatum und Geburtsort
• Geschlecht
• Nationalität
• ob die betreffende Person bewaffnet ist
• ob die betreffende Person gewalttätig ist
• Grund des Eintrags
• zu ergreifende Maßnahme

Ebenso die verlorenen, gestohlenen oder bei Straftaten eingesetzten

• Waffen
• ausgestellten Personaldokumente
• jungfräulichen Personaldokumente
• Kraftfahrzeuge
• Banknoten

Eine zweite Version des SIS-Systems (SIS II) ist in Vorbereitung, in welcher weitere Angaben erfasst werden können. Das System ist für eine größere Anzahl von Institutionen zugänglich, zum Beispiel die Justizbehörden, Europol und die Sicherheitsdienste. Die Daten von Personen können auf einem tragbaren Gerät in ganz Europa durch die verschiedenen Polizei- und Zolldienste, zum Beispiel während der Passkontrolle, gelesen werden. Einige Mitgliedstaaten möchten von diesen technischen Änderungen profitieren, um daraus weitergehende nationale Fahndungssysteme zu entwickeln, die zum Beispiel mit weiteren nationalen Informationssystemen verbunden werden können. Die Mehrheit der Mitgliedstaaten ist jedoch bestrebt, dass dieses System allein auf europäischer Ebene unter der Leitung von Europol weiterentwickelt wird. Wie öfters bei der Entwicklung europäischer Projekte, muss hier eine Entscheidung getroffen werden, die zwischen den Vorteilen einer national unterschiedlichen und für manche Staaten schnelleren Entwicklung einerseits und den Vorteilen einer gemeinsamen und eng koordinierten, aber langsameren europäischen Zusammenarbeit abwägt.

Das Schengener Informationssystem heute

Rechtliche und technische Eigenschaften

Seit dem 25. März 2001 setzen fünfzehn Staaten das SDÜ um und haben damit die Routinekontrollen der Polizei an ihren Binnengrenzen abgeschafft. Die Hauptmaßnahme und das Rückgrat des SDÜ ist ein Informationssystem zur Unterstützung der polizeilich Fahndung nach Personen und Sachen, für das die relevanten Behörden aller Unterzeichnerstaaten Informationen liefern und zu dem sie gemeinsam Zugang haben: das Schengener Informationssystem (SIS). Dieses System unterscheidet sich hinsichtlich polizeilicher Zusammenarbeit sowohl auf rechtlicher als auch technischer Ebene von den bisherigen Verfahrensweisen:

• zunächst durch die rechtlichen Anerkennung der Personenbeschreibungen des SIS, insbesondere auch derjenigen Beschreibungen, welche von den Partnerländern in das System eingegeben wurden. Dies beinhaltet auch die Verpflichtung der Polizei jedes Staates, die in der Personenbeschreibung möglicherweise von anderen Staaten vorgeschriebenen polizeilichen Maßnahmen anzuwenden, unter Beachtung der individuellen Freiheiten und des Datenschutzes der namentlichen Daten.

• Technik auch durch die Schaffung ex nihilo eines Informatiksystems, das ständig an sehr unterschiedliche nationale Datenbanken angeschlossen wurde, die die Aktualisierung in Echtzeit der nationalen Grundlagen gewährleisten muss.

Die Freigabe persönlicher Angaben bei gleichzeitigen Delegation der Macht über die Anwendung der zu treffenden Maßnahmen konnte nur bei gegenseitigem, auf der Transparenz des Verfahrens beruhenden Vertrauen erfolgen. Um dies zu gewährleisten, haben sich diese Staaten durch Unterzeichnung des Übereinkommens verpflichtet, sich von der Genauigkeit, von der Aktualität und von Legalität der integrierten Daten zu vergewissern und diese Angaben nur zu den Zwecken zu benutzen, die durch die sachdienlichen Artikel des Übereinkommens nur genannt wurden. Diese Verpflichtungen werden durch Konsultationsverfahren zwischen den Staaten vervollständigt, insbesondere wenn aus Gründen des innerstaatlichen Rechts oder der Gelegenheit eine zu ergreifende Maßnahme auf einem Staatsgebiet nicht ausgeführt werden kann. Diese Konsultation erlaubt den nationalen Instanzen, die Gründe des Rechts oder der Tatsache einer hervorgebrachten Personeneinschreibung anzuführen und umgekehrt einen Übertragungsstaat über eine Personeneinschreibung der Gründe zu informieren, aus denen die zu haltende Maßnahme nicht angewendet werden kann. Dieses Verfahren findet insbesondere für Ausländereinschreibungen Anwendung, die durch ein Land als unerwünscht eingestuft werden, aber Inhaber einer Aufenthaltserlaubnis sind, die durch ein anderes Land ausgestellt wurde, internationale Haftbefehle oder noch für Angelegenheiten ausgestellt wurde, die die Staatssicherheit in Frage stellen.

Da es sich um ein Informatiksystem mit persönlichen Daten handelt, wird die Sorge um Schutz des privaten Lebens, die in den Gründerländern besteht, in diesem Bereich natürlich im Text des Übereinkommens umgesetzt. Das Übereinkommen fordert, dass die Existenz eines Gesetzes über den Schutz der Daten ein vorheriges an der Umsetzung des Übereinkommens in den Ländern ist. Somit wird jede nationale Regierung (für Frankreich die Nationale Kommission der Informatik und der Freiheit oder „CNIL“), mit der Kontrolle ihres nationalen Teiles von SIS beauftragt. Da das zentrale System, von Natur aus international, nicht ohne Kontrolle bleiben konnte. Das Übereinkommen hat also eine von den Staaten unabhängige gemeinsame Kontrollinstanz gegründet, die sich aus Vertretern der nationalen Instanzen zusammensetzt. Sie wird beauftragt, auf die strikte Anwendung der Bestimmungen zum Schutz der persönlichen Daten zu achten.

Im technischen Bereich hat sich die Wahl der Unterzeichnerländer auf eine sternförmige Informatikarchitektur geeinigt. Diese besteht aus einem zentralen Standort mit der Referenz-Datenbank namens C-SIS, die durch das SDÜ der Verantwortung der französischen Republik mit Standort in Straßburg anvertraut wird, einem Backup-System in Sankt Johann im Pongau, Österreich,^[2] der eine Kopie der Datenbank erhält und einem Standort pro Teilnehmerland (N-SIS). Diese verschiedenen Datenbanken müssen ständig identisch sein. Die Gesamtheit aus C-SIS/N-SIS bildet das SIS.

Daten des SIS

Es wurde vereinbart, die unter die folgenden Kriterien fallenden Personen mit ihrer Personenbeschreibung im SIS zu speichern:

• gesucht zwecks Auslieferung
• unerwünscht auf dem Territorium eines Unterzeichnerlandes
• Minderjährige, oder in Gefahr verschwundene oder geistig gestörte Patienten mit dem Ziel, deren Schutz zu gewährleisten
• gesucht als Zeuge oder Erscheinen zur Urteilsbekanntgabe
• verdächtigt, an schweren Delikten teilzunehmen
• die überwacht oder der kontrolliert werden müssen.

Außerdem werden folgende Gegenstände gespeichert:

• Kraftfahrzeuge zu überwachen, zu kontrollieren oder zu erfassen
• Banknoten
• gestohlene Blankodokumente oder ausgestellten Identitätsdokumente
• Schusswaffen

Durch das Zurverfügungstellen dieser Angaben versetzt jeder Mitgliedsstaat seine Partner in die Lage, auf eigene Rechnung und auf Grund seiner eigenen Auskünfte, den Sicherheitsteil zu versichern, den er ihnen delegiert.

Angesichts der Tatsache, dass ein System nur durch seine Nutzung einen Wert gewinnt, hat Frankreich sich für die Speicherung seiner Daten in SIS für ein anhand großer nationaler Dateien weitestgehend automatisiertes Datenspeichersystem entschieden. Diese Automatisierung erlaubt eine Reduzierung menschlicher Eingriffe, die ein Risiko für Zeitverlust und Fehler bilden.

Die Länder sind verpflichtet, die in SIS vorgegebenen Maßnahmen anzuwenden, auch wenn die Maßnahmen von einem anderen Teilnehmerstaat erfasst wurden. Die Zusammenarbeit zwischen den Ländern geschieht über so genannte SIRENE-Büros (engl. Supplementary Information Request at the National Entry, franz. Supplément d'Information Requis pour l'Entrée NationalE).

Polizeiliche Zusammenarbeit und Rechtshilfe

Neben dem SIS und den SIRENE-Büros, deren Intervention dort direkt verbunden ist, hat das Abkommen von Schengen eine polizeiliche Zusammenarbeit und eine Rechtshilfe eingeführt, die nützlicherweise diese operationelle Zusammenarbeit vervollständigen. Die polizeiliche Zusammenarbeit umfasst insbesondere:

• die Unterstützung zu Zwecken von Prävention und von Fahndung strafbarer Tatsachen (Artikel 39);
• das Recht grenzüberschreitender Beobachtung, das die Fortsetzung einer Überwachung oder einer Observation in einem anderen Schengen-Land erlaubt (Artikel 40);
• das Recht grenzüberschreitender Verfolgung, das vermeidet, dass eine verdächtige Person mit dem Übertritt einer (nicht mehr kontrollierten) Landesgrenze entkommen kann (Artikel 41);
• schließlich die Mitteilung für die Verfolgung oder die Verhütung von Straftaten oder von Bedrohungen für die öffentliche Ordnung und Sicherheit wichtiger Informationen (Artikel 46).

Die Rechtshilfe sieht insbesondere die Möglichkeit vor, einige amtliche Schriftstücke den Personen direkt per Postweg zu übermitteln, die sich auf dem Territorium anderer Staaten befinden sowie die Anträge von Rechtshilfe zwischen gerichtlichen Behörden direkt zu übermitteln und schließlich die Ausführung von Vollstrecker-Urteilen grenzüberschreitend durchzusetzen. Außerdem gleicht das Übereinkommen die Einschreibung eines Haftbefehls an SIS auf einen provisorischen Verhaftungsantrag zur Auslieferung ab, was bewirkt, dass auch kürzlich begangene Straftaten geahndet werden können.

Bilanz und Entwicklung des SIS

Erfolge

Nach mehr als zehn Jahren Existenz des Systems, das ab dem 26. März 1995 für die Endbenutzer verfügbar ist, hat sich diese rechtliche und technische Herausforderung anscheinend bewährt. Das SIS ist heute das System einer leistungsstarken Polizeizusammenarbeit, verwirklicht durch seine einfache Benutzbarkeit und extrem kurze Aktualisierungszeit. Zuerst wurden hauptsächlich Daten über unerwünschte Ausländer eingetragen, aber nun ist eine Zunahme der Personeneinschreibungen für Auslieferung, Verhaftung sowie ein Anstieg der Gegenstandseinschreibungen festzustellen. Es enthält mehr als 15 Millionen Einträge.

Entwicklung in Richtung SIS II

Eine zweite Version des SIS (SIS II) ist zurzeit unter der Verantwortung der Europäischen Kommission in der Entwicklung. Einige möchten, dass es ein Recherchesystem wird, so dass sich die erste Zweckbestimmung als Fahndungssystem ändert.

Nach den Wünschen der europäischen politischen Verantwortlichen läuft die Verbesserung des SIS ebenfalls durch einen ergänzten Zugriff auf die Daten von allen Diensten, die sich mit der öffentlichen- und inneren Sicherheit (Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts) befassen. Diese Zugriffe, die ihnen demnächst geöffnet werden, hängen für die Mehrheit nicht vom System selbst, sondern von der Verwaltung der Zugänge in den teilnehmenden Ländern ab.

Da eine Inbetriebnahme des SIS II aufgrund von technischen aber auch logistischen Problemen bis 2007/2008 nicht möglich war, wurde als Zwischenlösung eine erweiterte Version des SIS I – das so genannte "SIS one4all" – parallel zu den Arbeiten am SIS II entwickelt und mit September 2007 in Betrieb genommen.^[3] Diese Übergangslösung ermöglicht es nunmehr den neuen EU Mitgliedsstaaten (ausgenommen Zypern, das so wie das Vereinigte Königreich, Irland und die Schweiz die Inbetriebnahme des SIS II abwartet) ebenfalls am Schengener Fahndungsverbund teilzunehmen und stellte dies auch eine Grundvoraussetzung für den im Dezember 2007 erfolgten Wegfall der Grenzkontrollen zwischen den teilnehmenden Staaten dar.

SIS II sollte ursprünglich 2007 in Betrieb gehen, dann 2010 und mittlerweile wird eine Inbetriebnahme im Jahr 2013 anvisiert. Ähnlich wie die Inbetriebnahme entwickelten sich auch die Kosten, welche von ursprünglich geplanten 15 Millionen Euro auf derzeit erwartete 143 Millionen Euro gestiegen sind. Als Gründe für die Verzögerungen und die Kostenexplosion werden im Laufe der Beschaffung geänderte Anforderungen (u.a. durch Beitritt weiterer Staaten), schlecht formulierte Verträge und mangelhafte Koordination der einzelnen Nutzer genannt.^[4] Im Oktober 2010 sperrte das Europäische Parlament den Etatansatz für SIS II von 30 Millionen Euro im Haushalt 2011, bis ein realistischer und überprüfbarer Zeitplan für die weitere Entwicklung und Fertigstellung des Projektes vorgelegt wird.^[5] Daraufhin erarbeitete die EU-Kommission einen Projektplan, dessen erster Teil mit Testläufen im Jahr 2011 umgesetzt wurde. Ein Meilenstein-Test ist für Anfang 2012 vorgesehen, die Datenmigration in das neue System für den Rest des Jahres 2012 und die Inbetriebnahme Anfang 2013. Die EU-Kommission sieht das Projekt damit wieder auf dem richtigen Weg.^[6]

Kritik und Missbrauch

Manche sehen in dieser Informationskonzentration durch die Regierungen eine Bedrohung der Privatsphäre. Das SIS war Ziel zahlreicher Proteste, insbesondere vom 18. Juli bis 28. Juli 2002, als 2000 Aktivisten des No Border Network in Straßburg protestierten, wo die C-SIS (Zentrale des Informationssystems) angesiedelt ist. Viele befürchten, dass die zweite Version von SIS Lichtbilder, Finger- und DNA-Abdrücke umfasst, die für Behörden und Organisationen zugänglich werden könnten, für die diese Informationen zum Zeitpunkt der Erfassung nicht bestimmt waren. Allerdings sind DNA-Profile nicht vorgesehen.

Es gab eine „Schengener Datenklau-Affäre“, als ein belgischer Beamter aus einem SIS-Computer Daten stahl und an die organisierte Kriminalität verkaufte. Bei europaweit vernetzten Systemen wie dem SIS sieht der Bonner Datenschützer Werner Schmidt das größte Problem bei den „Innentätern“.

Weblinks

Informationen der Europäischen Kommission zum SIS I und II

• Mitteilung der Europäischen Kommission Schengener Informationssystem (SIS II)
• Mitteilung der Europäischen Kommission zur Vertragsvergabe

Kritik am Schengener Informationssystem

• www.no-racism.net – Überwachung im Schengenland
• www.noborder.org – The Schengen Information System: Electronic instrument of migration control and deportation (englisch)
• Statewatch Bericht über SIS II (englisch)(pdf; 244 kB)
• Wiener Zeitung Schengen-EDV entpuppt sich als teurer Flop

Einzelnachweise

1. ↑ Artikel 92 des Durchführungsübereinkommens zum Übereinkommen von Schengen, vom 14. Juni 1985, in der Fassung vom 22. September 2000. Im Amtsblatt der Europäischen Union, Seite 42
2. ↑ Schengener Informationssystem (SIS II), Stand 3. November 2006
3. ↑ Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (Portugal): SIS one 4 all
4. ↑ http://www.spiegel.de/netzwelt/netzpolitik/0,1518,698600,00.html
5. ↑ Detlef Borchers: EU-Parlament dreht SIS II den Geldhahn zu. heise.de, 21. Oktober 2010
6. ↑ Stefan Krempl: EU-Kommission sieht SIS II wieder auf dem richtigen Weg. heise.de vom 14. Juli 2011