Gewerbeaußendienst

Der Gewerbeaußendienst ist ein deutschlandweit einmaliges Dezernat des Polizeipräsidenten in Berlin und gehört heute zum Berliner Landeskriminalamt. Hauptaufgabe des Gewerbeaußendienstes (kurz: GAD) ist die Überwachung von Gewerbebetrieben sowie die Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten mit Gewerbebezug.

Die Überwachung von Gewerbebetrieben in Berlin

Die Überwachung von Gewerbebetrieben auf die Einhaltung der für sie gültigen Rechtsvorschriften obliegt im heutigen Berlin zu einem großen Teil dem Gewerbeaußendienst der Kriminalpolizei (GAD). Die zentralen und örtlichen Kommissariate überprüfen ohne vorherige Ankündigung Gewerbebetriebe mit speziell ausgebildeten Mitarbeitern, die hierfür mit weit reichenden Befugnissen ausgestattet sind. Dabei festgestellte Straftaten und Ordnungswidrigkeiten werden abschließend bearbeitet und der Staatsanwaltschaft oder Amtsanwaltschaft bzw. den Ordnungsbehörden zur Ahndung übersandt. Nicht selten führen die Ermittlungen des GAD auch zu Gewerbeuntersagungen oder zum Entzug vorhandener Gewerbeerlaubnisse. Neben der Überwachung von Gewerbebetrieben, dem Aufspüren illegaler Betriebe und der Bekämpfung der illegalen Beschäftigung und Schwarzarbeit in Gewerbebetrieben obliegt dem heutigen Gewerbeaußendienst darüber hinaus auch die Bearbeitung spezieller wirtschaftsbezogener Vermögensdelikte, wie zum Beispiel überregionale Warenbetrugdelikte, betrügerische Haustürgeschäfte oder Vergehen gegen das Urheber- und Wettbewerbsrecht. Somit wird deutlich, dass der Gewerbeaußendienst eine polizeiliche Ermittlungsbehörde ist – nicht zu verwechseln mit den Diensten der Wirtschafts- oder Gewerbeämtern der Stadtbezirke, die für die Erlaubnisse und Gewerbeanzeigen von Gewerbetreibenden, für Bußgeldbescheide und für Gewerbeuntersagungen zuständig sind – oder den Verbraucherverbänden, deren Aufgabe die Information und Durchsetzung von zivilen Rechtsansprüchen der Verbraucher ist.

Für Steuerprüfungen in den Unternehmen sind weiterhin die Finanzämter zuständig. Einfuhrhandelsprüfungen und Außenwirtschaftsprüfungen werden durch Prüfer des zuständigen Hauptzollamtes durchgeführt. Diese Prüfungen obliegen nicht der Landespolizeibehörde.

Die Entwicklung der Gewerbeüberwachung in Berlin

Die Gewerbepolizei

Die ersten rechtlich normierten gewerberechtlichen Kontrollen bei den arbeitenden und gewerbetreibenden Klassen der städtischen und ländlichen Bevölkerung erfolgten ab 1848 durch die „Gewerbepolizei“, die schon zu damaliger Zeit im Interesse der Allgemeinheit Gewerbebetriebe überwachte. Die Kontrollen des damals vorherrschenden Marktlebens erfolgten durch die Schutzmannschaften und konzentrierten sich auf die Lebensmittelhändler und die Schlachtereien, auf Tabak- und Spiritushändler, Unternehmer von Tanz- und Fechtschulen, Turn- und Badeanstalten, Schauspielunternehmen, auf Pfandleiher und Trödler, auf Gast- und Schankwirtschaften und Musiker sowie auf das öffentliche Transportwesen.

Der als kommunalpolitischer Reformer bekannte Polizeipräsident von Berlin, Karl Ludwig Friedrich von Hinckeldey (1848-1856) begründete 1848 die Gewerbepolizei, nachdem er es leid war, sich viele fehlerhafte Dienstgänge seiner fleißigen Schutzmannsgarde auf dem Gebiet der Marktüberwachung vorhalten lassen zu müssen. Die Beamten der Gewerbepolizei wurden seitdem speziell auf ihre Aufgaben vorbereitet. Die Gewerbepolizei unterstand zunächst dem Ministerium des Innern, wurde jedoch nur kurze Zeit später dem gerade neu gegründeten Ministerium für Handel, Gewerbe und öffentliche Arbeiten unterstellt. Diese Umstrukturierung erfüllte aber nicht den erwarteten Erfolg, denn die politische Zielrichtung des Ministeriums das Wirtschaftsleben zu fördern ließ sich schon damals nicht mit den einschneidenden polizeilichen und justiziellen Eingriffen in die Gewerbebereiche vereinen. 1858 sorgte zudem ein öffentlicher Skandal, ausgelöst durch einen hohen Beamten des Ministeriums für Handel und Gewerbe, der den Verkauf verdorbenen Schweinefleisches durch den Betrieb seines Enkels duldete, für die mit „allerhöchsten Erlass“ des Prinzen von Preußen angeordnete Rücküberweisung der Gewerbepolizei an das Ministerium des Innern. Die Gewerbepolizei gliederte sich ab 1858 in vier überörtlichen Fachhauptmannschaften. Die Marktpolizei führte die Aufsicht über die Vielzahl der verschiedenen Märkte Berlins, kontrollierte Lebensmittel und den Spirituosenhandel, inspizierte die Lagerhäuser und prüfte Maße und Gewichte. Die neu eingerichtete Sittenpolizei beaufsichtige die „der Prostitution verfallenen Frauenzimmer“, deren 22 Schlafstellen in der Stadt und erteilte ihnen gegen Gebühr Standscheine. Die Strom- und Schifffahrtspolizei kontrollierte neben dem Schiffsverkehr die knapp 400 AusladesteIlen und Lagerhäuser an den Wasserwegen der Stadt und das öffentliche Fuhrwesen als vierte Fachhauptmannschaft, erteilte Fuhrlegitimationen für Kutscher, inspizierte die Halteplätze und kontrollierte die 1.000 Droschken, 45 Pferdeomnibusse, 495 Torwagen und 140 Nachtdroschken, die zu dieser Zeit die Verkehrswege Berlins gewerblich befuhren. Die Dienstaufsicht über die Gewerbepolizei übte ein Oberst der Schutzmannschaft als Kommandeur aus. Zur Jahrhundertwende entwickelte sich dann ein „Außendienst“ bei den Berliner Polizeibezirksämtern, der ab 1918 seinen Dienst überwiegend in bürgerlicher Kleidung versah. Die Aufgaben der ehemals vier Hauptmannschaften wurden nunmehr in den einzelnen Bezirken wahrgenommen.

Der Begriff „Gewerbeaußendienst“ (Abkürzung „GAD“) entstand in den zwanziger Jahren, in denen rund 200 Beamte ihren Dienst unter dem Kommando der Schutzpolizei versahen. Und diese Beamten bekamen immer mehr zu tun, Sparvereine, Betrüger, Zuhälter und sonstiges Gewerbegesindel entwickelten immer wieder neue Ideen und fanden immer wieder neue Möglichkeiten sich zu bereichern, sich den Abgabenlasten zu entziehen und Bürger aufs Kreuz zu legen. Mit uniformierten Beamten kam man da nicht mehr weiter, und so stieg die Zahl der Einsätze und auch die Informationen der Geheimpolizei wurden immer nützlicher.

Der Gewerbeaußendienst

Am 20. Oktober 1934 wurde der Gewerbeaußendienst (GAD) als besondere Dienststelle beim Polizeipräsidium eingerichtet. Dies wurde beschlossen „[…] mit Rücksicht darauf, dass die Kontrolltätigkeit neben genauer Kenntnis der einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen auch fachliche Vorbildung und technische Kenntnisse erfordert […]“. Neben den GAD-Stellen in den Bezirken wurde eine zentrale Dienststelle in der Magazinstraße 3-5 eingerichtet, die neben wenigen Ermittlungen vorwiegend Informations- und Koordinationsaufgaben wahrnahm. Der Leiter des Gewerbeaußendienstes war ein Hauptmann der Schutzpolizei, und die bezirklichen Dienststellen des Gewerbeaußendienstes erhielten die Stellung von Gewerbepolizeirevieren. Die Zuständigkeiten hatten im Laufe der Zeit zugenommen und so erfolgten neben den bekannten Kontrollen auch Kontrollen von Bierdruckleitungen, Spül- und Trinkgefäßen in Schankbetrieben, Überprüfungen von Wanderlagern und Versteigerern sowie Prüfungen zum Gewicht und der Kennzeichnung des Brotes in den Herstellungs- und Verkaufsstellen. Zusätzlich überwacht wurde der Überlandverkehr mit Kraftfahrzeugen, die Bewachungsunternehmen, die Reiseveranstalter. Zur Bekämpfung der Schwarzarbeit und zum Schutz der Arbeitskräfte, erfolgten Kontrollen von Lohn- und Arbeitsverträgen in Gewerbebetrieben und es erfolgten Kontrollen zur Einhaltung der Höchstarbeitszeiten. Der GAD erhielt ferner die Aufgabe, Waffenhändler und Sprengstoffhändler zu kontrollieren sowie die Aufsicht über die Ziehungen der Privatlotterien in Berlin. Außerdem erledigte er die Sonderermittlungen in Sachen unzulässiger Müllbeseitigung und des Vogel-, Wild- und Naturschutzes.

Während der Zeit des Nationalsozialismus wurden die Zuständigkeiten der Berliner Polizeibehörde insgesamt stark eingeschränkt. Der Machtergreifung durch die Nationalsozialisten folgte die Entmachtung des Polizeipräsidiums und alle überörtlichen Funktionen wurden auf Reichsinstitutionen übertragen, die den SS-Angehörigen unterstanden. Bis in die ortspolizeilichen Aufgabenbereiche konnte ab Kriegsbeginn der höhere SS- und Polizeiführer Spree, zuständig für den Wehrkreis 111 und die Gaue Berlin und Mark Brandenburg, eingreifen. Für den Gewerbeaußendienst blieben die bis dato vorhandenen Dienstanweisungen und Aufgaben allerdings auch nach dem politischen Umbruch erhalten und sie nahmen an Umfang zu. Einschnitte in die Kontrollfunktionen des GAD gab es nicht. Auf das interdisziplinäre Spezialwissen des Gewerbeaußendienstes konnte man – insbesondere im Hinblick auf die Gewährleistung einer funktionierenden Kriegswirtschaft – nicht mehr verzichten, und es gab erste Überlegungen zur Einrichtung von ähnlichen Polizeieinrichtungen im gesamten Reichsgebiet. In der Reichshauptstadt wurde der GAD nach und nach personell verstärkt und umorganisiert. Er wurde nunmehr in mehrere zentrale und dezentrale Arbeitsgebiete gegliedert. Der Kommandeur des GAD, der zunächst 300 Beamte führte, bestimmte die Anzahl der Arbeitsgebiete nach dienstlichen Erfordernissen. Mehrere Arbeitsgebiete und eine Geschäftsstelle bildeten die Zentralstelle GAD. Zur regionalen Überwachung wurden 7 GAD Stellen und 21 GAD Stützpunkte eingerichtet.

Zu den Aufgaben der GAD Stellen zählte die Ahndung gewerberechtlicher Verstöße, die Lebensmittelüberwachung, die Prüfung von Handfeuerwaffen auf Beschusszeichen, die Überwachung der Bewachungsunternehmen und Waffenhändlern, die Prüfung des Gewichts von Brot- und Backwaren, die Bearbeitung der Preisüberwachungsvorgänge und die Bearbeitung von Kriegswirtschaftsvorgängen für die Polizeiämter. Die Aufgaben der GAD Stützpunkte die den GAD Stellen zuarbeiteten, beschränkte sich auf die Entgegennahme von Beschwerden und die ersten Ermittlungen zu Verstößen gegen kriegswirtschaftliche Bestimmungen. Während des zweiten Weltkrieges versahen dann rund 550 Beamte ihren Dienst beim GAD. Der Dienst wurde in bürgerlicher Kleidung verrichtet, wenn nicht ausdrücklich die vorhandene Uniform angeordnet wurde.

Nach dem Zweiten Weltkrieg wurde die Berliner Polizei im Juli 1945 in Schutz-, Kriminal- und Verwaltungspolizei gegliedert. Die Aufgaben der Verwaltungspolizei, bei der am Stichtag 15. September 1945 insgesamt 1.386 Frauen und Männer beschäftigt waren, wurden anfangs im Wesentlichen in sieben Abteilungen des Polizeipräsidiums durchgeführt, darunter auch die Fremdenpolizei, die Verkehrspolizei, die Gesundheitspolizei und die Gewerbepolizei mit dem Gewerbeaußendienst. Der GAD wurde der Verwaltungspolizei angegliedert und die Beamten führten noch bis 1966 Verwaltungsdienstgrade, hatten aber polizeiliche Vollzugsbefugnisse. Im Dezember 1946 erfolgte die Aufteilung Berlins in 20 Polizeiinspektionen, denen auch Dienststellen der Verwaltungspolizei zugeteilt wurden. Neben einer GAD Zentrale mit sechs Sachgebieten wurden in jeder Polizeiinspektion GAD-Stellen eingerichtet. Nach der Teilung Berlins verblieben die zentralen Dienststellen sowie 12 GAD-Stellen mit insgesamt 120 Beamten. Seit Mitte der sechziger Jahre erfolgte dann die schrittweise Angliederung des GAD an die Kriminalpolizei. Mit der schrittweisen Integration in die Kriminalpolizei stand dem GAD nunmehr die gesamte Logistik der Polizei zur Verfügung, und die Schutz- und Kriminalpolizei profitierte für ihre Aufgaben von den weit reichenden gewerberechtlichen Befugnissen des GAD.

In der DDR wurden die Handelsbetriebe und Gaststätten (Konsum und HO), die Dienstleistungs- und Produktionsbetriebe, sowie die wenigen privaten Betriebe durch eigene Kontrollorgane überwacht. Die Registrierung und Überwachung erfolgte ausschließlich auf kommunaler Ebene (Räte der Stadtbezirke) und das Kontrollorgan war die Arbeiter-und-Bauern-Inspektion (ABI), die Straftaten gegen geltendes Umweltrecht und strafbare Handlungen aus Pflichtverletzungen von Betriebsleitern verfolgte. Viele der mit der wirtschaftlichen Entwicklung und den wirtschaftlichen Verhältnissen in der Bundesrepublik Deutschland zusammenhängenden Straftaten und Ordnungswidrigkeiten, waren in der DDR wegen der sozialistischen Gesellschaftsordnung nicht denkbar.

Im Westteil Berlins wurde die GAD Leitung im Jahr 1971 einem Volljuristen übertragen (höherer Dienst) und der Stellenplan des GAD wurde dem der Kripo voll angeglichen (70% A9 (S) und 30% A8). Im Zuge der Polizeireform im Westteil der Stadt wurde 1974 das Referat G der Direktion Verbrechensbekämpfung beim Polizeipräsidenten in Berlin eingerichtet. Die Laufbahnverordnung für den Gewerbeaußendienst (GLVO) trat am 1. April 1974 in Kraft. Der GAD verfügte zu diesem Zeitpunkt über 146 Beamte und 20 Angestellte im Ermittlungsdienst, die in zwei Inspektionen auf insgesamt 17 Kommissariate verteilt wurden. Die Fachaufsicht über den Gewerbeaußendienst verblieb übrigens bis heute bei der Senatsverwaltung für Wirtschaft, während dem Senator für Inneres die Dienstaufsicht über diese in Deutschland einmalige Laufbahn übertragen wurde. Seitdem erfolgt die Ausbildung der angehenden Gewerbekommissare/ -innen gemeinsam mit den Anwärtern der Kriminalpolizei an der Fachhochschule für Verwaltung und Rechtspflege. Die negativen Entwicklungen auf den Arbeitsmärkten und das steigende Umweltbewusstsein führten zu zwei weiteren bedeutsamen Aufgabenfeldern des GAD. Die Aufklärung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten im Zusammenhang mit den Kriminalitätserscheinungen der illegalen Beschäftigung und Schwarzarbeit sowie die der Umweltkriminalität. Diese Deliktsbereiche wurden wegen des unmittelbaren Gewerbezusammenhangs dem GAD übertragen, der ab 1983 die Bezeichnung Direktion Verbrechensbekämpfung Referat Umwelt- und Gewerbedelikte trug. Neben den zentralen Ermittlungskommissariaten existierten in allen 5 Polizeidirektionen örtliche GAD Kommissariate. Mit den neuen Aufgaben wuchs auch die Zahl der Dienstkräfte bei der Dir VB U/G, und es wurde zunehmend erforderlich, auch Angehörige der Schutz- und Kriminalpolizei im Referat zu verwenden. Nach dem Fall der Mauer und der Vereinigung Deutschlands mussten die durch das Referat U/G wahrgenommenen Ermittlungsfelder zunächst zügig auf den Ostteil der Stadt transferiert werden. Dem GAD wurden Angehörige der Volkspolizei zugeordnet, die von den Angehörigen des Gewerbeaußendienstes für ihre zukünftigen Aufgaben ausgebildet wurden. Die Freude über diese notwendige Personalaufstockung währte allerdings nicht lange, denn eine Vielzahl der dem GAD zugeteilten VP-Angehörigen musste in den Folgejahren wegen ihrer politischen oder dienstlichen Vergangenheit den Dienst quittieren. Zügig entwickelten sich im Ostteil der Stadt die Marktwirtschaft und damit auch die Kriminalität auf dem Wirtschafts-, Arbeits- und Umweltsektor, was neue Organisationsstrukturen erforderlich machte.

Mit der Schaffung des Landeskriminalamtes Berlin und der gleichzeitigen Einrichtung selbständiger Referate wurde der Bekämpfung der unterschiedlichen Kriminalitätsbereiche Rechnung getragen. Die drei Säulen der Dir VB U/G wurden getrennt. Die Referate LKA 32 (Umweltdelikte), LKA 33 (Gewerbedelikte) und LKA 34 (Arbeitsdelikte) bilden heute zusammen mit dem LKA 31 (Betrugs- und Amtsdelikte) die Abteilung 3 im Landeskriminalamt Berlin.

Der Gewerbeaußendienst heute

Das Dezernat Gewerbedelikte - LKA 25

Das Referat Gewerbedelikte gliedert sich derzeit in sieben Kommissariate und eine Auswerteeinheit. Der Begriff „Gewerbeaußendienst“ blieb dem Dezernat Gewerbedelikte als traditioneller Zusatz erhalten. Die Rechtslage, die den GAD verpflichtet und ermächtigt Gewerbekontrollen durchzuführen blieb unverändert, und sie wird durch die abschließende Vorgangsbearbeitung ergänzt. Oberstes Ziel des Dezernats ist die Verhinderung und die Aufklärung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten in Gewerbebetrieben. Die zu bearbeitenden Ermittlungssachverhalte sind dabei nicht mehr ausschließlich auf die Kontrollen des Gewerbeaußendienstes zurückzuführen, sondern resultieren aus Strafanzeigen und Hinweisen unterschiedlichster Quellen. Werden im Rahmen der eigenen Ermittlungen oder Überprüfungen Straftaten bekannt, die nicht in den originären Bearbeitungsbereich des LKA 25 fallen, werden die gewonnenen Erkenntnisse zeitnah an die anderen Fachreferate des LKA oder an die Kriminalpolizei der örtlichen Direktionen weitergeleitet. Darüber hinaus gewährleistet das Dezernat Gewerbedelikte auch die polizeiliche Amtshilfe für Behörden in gewerbebezogenen Aufgabenbereichen. Die ständige Fortbildung und präzise Zusammenarbeit mit den Fachbehörden gewährleisten ein insgesamt hohes Maß an Aufklärungskompetenz und Aufklärungserfolgen, denn in keinem anderen Bundesland werden aus Überwachungen von Gewerbebetrieben so viele „Kontrolldelikte“ mit Gewerbebezug an Tageslicht gebracht wie in Berlin. Und neben dem hohen Spezialisierungs- und Wirkungsgrad der polizeilichen Gewerbeüberwachung in Berlin spielt auch die hohe Wirtschaftlichkeit der Gewerbeüberwachung durch die Polizei eine wichtige Rolle. Während in den anderen Bundesländern zumeist „zweistufige Ermittlungen“ (Ordnungsamt/Polizei) erforderlich werden und auch die Erfordernisse der Amtshilfen deutlich höher ausfallen, minimiert der GAD die finanziellen Aufwendungen für diese Staatsaufgaben durch die immanente Doppelfunktionalität.

Die Kommissariate

Den in den örtlichen Polizeidirektionen eingerichteten sechs Kommissariaten des Dezernats Gewerbedelikte obliegen die allgemeine Gewerbeüberwachung der in ihrem örtlichen Zuständigkeitsbereich existierenden Gewerbebetriebe. Die Kommissariate sind dabei zuständig für die Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten auf dem Gebiet des Wirtschaftsstrafrechts, des speziellen Ordnungs- und Wettbewerbsrechts sowie des Glücksspiels in Gaststätten, Hotels und im Reisegewerbe. Das Hauptaugenmerk liegt in der Überwachung der rund 18.000 Betriebe des Hotel- und Gaststättengewerbes, der rund 500 Spielhallen und 800 Gebrauchtwarenhändler in der Stadt. In allen anderen Gewerbezweigen erfolgen die Kontrollen auf Ermittlungsersuchen der Bezirks- oder Finanzämter oder aufgrund von Anzeigen oder Hinweisen. Der traditionell ordnungsbehördliche Auftrag zur Gewerbeüberwachung steht heute allerdings nicht mehr im Mittelpunkt der Aufgaben und Tätigkeiten der örtlichen Kommissariate, denn die Ermittlungsressourcen werden mittlerweile zu knapp 80% zur Aufklärung und Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten auf dem Wirtschaftssektor, die ein hohes Maß an Sozialschädlichkeit aufweisen, eingesetzt. Viele der traditionellen Überwachungsaufgaben wurden im letzten Jahrzehnt in die Zuständigkeit der Ordnungsbehörden gegeben. Die Überwachung der Lebensmittelhygiene und die Lebensmittelkontrollen, die Überwachung der Preisangabenverordnung und eine Reihe weiterer ehemaliger GAD Aufgaben werden heute durch die Bezirksämter Berlins wahrgenommen. Der einst äußerst umfangreiche Kontrollrahmen des GAD wurde somit auf die aus polizeilicher und ordnungsbehördlicher Sicht erforderlichen sensiblen Gewerbebereiche und Aufgaben reduziert. Dabei ist es von entscheidendem Vorteil, dass die nach wie vor vorhandene Überwachungskompetenz, anlassbezogen auf alle denkbaren Gewerbe- und Deliktsbereiche ausgerichtet und somit jederzeit etwaigen Negativentwicklungen auf dem Gewerbesektor entgegengewirkt werden kann. In den letzten Jahren verschrieb sich der GAD intensiviert der Bekämpfung des illegalen Glücksspiels, das derzeit insbesondere im Bereich der illegalen Sportwetten stadtweit vermehrt auftritt.