Too Big to Fail

Too Big to Fail (deutsch: "Zu groß, um in Konkurs zu gehen") ist eine Finanzdoktrin und ein ökonomisches Schlagwort und beschreibt die Vorstellung, dass Unternehmen, aber auch andere Institutionen wie etwa Staaten oder Städte, ab einer bestimmten Größe allein aufgrund ihrer Größe davor geschützt seien, insolvent zu werden, weil sie rechtzeitig vom Staat durch eine Staatsintervention im Rahmen eines "Bail-out" gerettet würden, um nicht die gesamte Volkswirtschaft zu gefährden. Dies gilt insbesondere für den Bankensektor, aber auch für große Industrieunternehmen.

Begriff und Geschichte

Der Begriff stammt aus den USA. Nach Silber^[1] war die staatliche Rettungsaktion ("Bail-out") von New York City im August 1914 der Beginn der "Too big to fail"-Doktrin in der amerikanischen Finanzwelt. Es begann damals mit der Schließung der New York Stock Exchange, die erst am 12. Dezember 1914 wiedereröffnet werden konnte. Die Stadt war zu einem großen Teil in Britischen Pfunden verschuldet und später nicht mehr in der Lage, wegen fehlender US-Dollars die Devisen für die Anleihebedienung zu beschaffen. Kurz vor ihrer Insolvenz sprang das US-Finanzministerium ein und sorgte für die Rückzahlung^[2][3].

Mit dem "Federal Deposit Insurance Act" vom 17. August 1950 erhielt die FDIC das Recht, zur Rettung von Finanzunternehmen Kredite und Eigenmittel zur Verfügung zu stellen ("providing assistance"), wenn dies zur Erhaltung der Stabilität des Finanzsystems notwendig sei. Jedoch wurde diese Option erstmals 1969 und nachfolgend nur sehr selten genutzt^[4]. Einen statistischen Überblick gibt die folgende Tabelle des FDIC^[5]. Im Mai 1984 wurde die siebtgrößte Bank der USA, die "Continental Illinois National Bank and Trust Company" als "Too Big to Fail" gerettet. Die zuvor im Mai 1982 in eine Krise geratene, regionale "Penn Square Bank" wurde hingegen nicht gerettet und ging im Mai 1982 in Konkurs^[6]. Damit gab es Indizien, die darauf hindeuteten, dass die Größe das alleinige Selektionskritierium bei staatlichen Rettungsaktionen im Bankensektor sei. Das gilt jedoch nicht uneingeschränkt, wie die Insolvenzen von "Lehman Brothers" und "Washington Mutual“ im September 2008 (die größte US-Bausparkasse) zeigen^[7].

Weitere aktuelle Beispiele sind Rettungsmaßnahmen im Rahmen der Finanzkrise ab 2007.^[8]

Kettenreaktionen

Eine moderne Volkswirtschaft ist durch komplexe und eng verzahnte Geschäftsbeziehungen geprägt. Während die Insolvenz einer Nichtbank eng begrenzte Folgen nach sich zieht (etwa Lieferanten, Abnehmer und Beschäftigte), kann die Krise eines einzelnen Kreditinstituts wegen der intensiven Interbankbeziehungen (Geschäftsbeziehungen der Kreditinstitute untereinander) größere Auswirkungen auf die gesamte Volkswirtschaft entfalten und eine Kettenreaktion auslösen. Da das Bankwesen für eine Volkswirtschaft unerlässlich ist (siehe Bankenpleite, Bank Run), ist dem Staat an einem funktionierenden Bankwesen gelegen, damit die Auswirkungen nicht auf andere Sektoren der Volkswirtschaft übergreifen. Die Bevorzugung von Banken bei der Rettung durch den Staat lässt sich nicht nur in den USA nachweisen.

Situation in Deutschland

Die Krise der Danat-Bank während der Deutschen Bankenkrise 1931, die im Juli einen Bank Run ausgelöst hatte, veranlasste Politik und Reichsbank, massiven Druck auf die anderen Großbanken auszuüben. Zunächst war im Oktober 1931 geplant, die Danat-Bank mit der Commerzbank zu fusionieren, doch wurde erst eine temporäre Staatsgarantie zugunsten der Danat-Bank ausgesprochen, danach folgte ihre Verstaatlichung, bis dann im März 1932 eine Fusion mit der Dresdner Bank erfolgte^[9]. Der größte Bankzusammenbruch war im Juni 1974 die Schließung der Herstatt-Bank aufgrund von Fehlspekulationen im Devisensektor. Nachdem Rettungsversuche der Bundesbank, mit Hilfe von Garantien der drei deutschen Großbanken zugunsten Herstatt ein Überleben zu sichern, im Vorfeld gescheitert waren, musste die Bank Konkurs anmelden. Herstatt war in der Tat nicht groß genug, um durch ein Bail-out gerettet zu werden; andere Banken meldeten zwar auch Spekulationsverluste im Eigenhandel mit Devisen, doch kam es nicht zu einer Eskalation.

Im Nichtbankensektor setzte sich im November 1999 Bundeskanzler Gerhard Schröder publikumswirksam für den Erhalt des Baukonzerns "Philipp Holzmann AG" ein. Die staatliche Kreditanstalt für Wiederaufbau gewährte 150 Mio. DM Kredit, während sich die Bundesrepublik zusätzlich mit 100 Mio. DM für Holzmann-Schulden verbürgte^[10]. Obwohl der Bundesregierung bewusst war, dass die Bürgschaft gegen europäische Beihilfebestimmungen verstoßen könnte, wurde sie gewährt; doch hat die EU-Kommission die Transaktionen im Jahre 2001 genehmigt^[11][12]. Holzmann konnte die Krise nicht überwinden, und im März 2002 wurde dann doch Insolvenzantrag gestellt.

Für Kreditinstitute gelten in Deutschland unter anderem die Regeln des § 47 des Kreditwesengesetzes^[13], wonach die Bundesregierung einschreiten darf, wenn schwerwiegende Gefahren für die Gesamtwirtschaft durch wirtschaftliche Schwierigkeiten bei Kreditinstituten drohen.

Systemrelevant

Bei Kreditinstituten hat sich seit der Finanzkrise ab 2007 für die Rettung von angeschlagenen Kreditinstituten der Ausdruck "systemrelevant" oder „systemtragend“ herausgebildet. Das rettenswerte Institut (oder eine Institutsgruppe) eines Staates spielt wegen der Größe und/oder der Bedeutung eine besondere Rolle im Rahmen des Kreditwesens und darf deshalb bei etwaigen Staatshilfen als erstes mit einer Staatshilfe rechnen. Was systemrelevant konkret bedeutet, ist aufsichtsrechtlich für Deutschland definiert^[14]. Systemrelevant sind danach Institute, deren Bestandsgefährdung aufgrund ihrer Größe, der Intensität ihrer Interbankbeziehungen und ihrer engen Verflechtung mit dem Ausland erhebliche negative Folgeeffekte bei anderen Kreditinstituten auslösen und zu einer Instabilität des Finanzsystems führen könnte. Die Einstufung als systemrelevantes Institut erfolgt einvernehmlich zwischen BaFin und Bundesbank. Der Begriff "systemrelevant" ist mithin inhaltlich ein Synonym für die Finanzdoktrin "too big to fail".

Je größer das Unternehmen, desto größer sind die Wirkungen auf andere Wirtschaftsteilnehmer. In diesen Fällen wird es mit erhöhter Wahrscheinlichkeit zu Rettungsaktionen durch Gläubiger, Wettbewerber oder den Staat kommen, um diese Auswirkungen zu vermindern oder gar zu beseitigen. Daher wird vielfach die Vermutung geäußert, dass Unternehmen ab einer bestimmten Größe "Too Big to Fail" wären und damit quasi nicht pleite gehen dürfen.

In einer aufschlussreichen Rede hat im März 2009 der Chef der amerikanischen Notenbank Ben Bernanke darauf aufmerksam gemacht, dass der Staat in einer Krise starke Motivation besitzt, die Insolvenz großer, untereinander verbundener Unternehmen wegen der negativen Auswirkungen eines Ausfalls zu schützen^[15]. Gleichzeitig hat er jedoch betont, dass es unerwünschte Effekte bei Marktteilnehmern gäbe, wenn ein bestimmtes Unternehmen als "too big to fail" eingestuft würde Für die Marktteilnehmer gilt:

• die Marktdisziplin wird vermindert und exzessive Risikobereitschaft wird gefördert;
• es wird ein künstlicher Wachstumsanreiz geschaffen, um als "too big to fail" klassifiziert zu werden;
• kleinere Unternehmen geraten ins Abseits, weil sie größenbedingt nicht mit einem Bail-out rechnen können;
• staatliche Bail-outs sind für den Steuerzahler teuer, wie Citigroup, AIG, Freddie Mac und weitere bewiesen haben.

Auch bei der Stützung durch den im Oktober 2008 gegründeten Finanzmarktstabilisierungsfonds spielt die Bedeutung des Unternehmens für die Finanzmarktstabilität eine Rolle^[16].

Wirkungen

Wenn Unternehmen oder Geschäftspartner davon ausgehen, ein Unternehmen sei aufgrund seiner Größe vor jeder Insolvenzgefahr geschützt, schafft dies Anreize, Risiken einzugehen, die ansonsten nicht eingegangen worden wären. Kritisch wird von manchen Wirtschaftswissenschaftlern gewertet, wenn Notenbanken bereits im Vorfeld Kriterien definieren, wann Großunternehmen gerettet werden^[17]. Dies würde Anreize zum Eingehen von Risiken auf Kosten der Allgemeinheit (Moral Hazard) erzeugen. John Taylor fordert hingegen von der US-Zentralbank glaubhafte und transparente Prinzipien für staatliche Interventionen.^[18]

Erweiterungen

Das Schlagwort "Too Big to Fail" wird auch im Rahmen der internationalen Handelsbeziehungen verwendet. Ein Land wie die USA kann noch so große Zwillingsdefizite haben: Ein Zusammenbruch des Außenhandels mit den USA könnte die Weltwirtschaft zum Zusammenbruch bringen. Das gleiche gilt für andere Handelsnationen wie China, aber auch Deutschland oder Japan. Im Sinne des "Too Big to Fail"-Prinzips wird daher erwartet, dass die Weltgemeinschaft, der IWF oder andere internationale Institutionen im Falle einer Krise Stützungsmaßnahmen zu Gunsten dieser Länder beschließen müsste: Innerhalb der gegenwärtigen Weltwirtschaft seien die USA "too big to fail"^[19].

Quellen

1. ↑ William L. Silber, "When Washington Shut Down Wall Street: The Great Financial Crisis of 1914 and the Origins of America’s Monetary Supremacy", 2007, S. 49
2. ↑ In der Folgezeit, so berichtet Silber, hat New York nie mehr europäische Kapitalmärkte in Anspruch genommen, sondern nur noch Banken in der Stadt.
3. ↑ Die Stadt erlebte im Dezember 1975 ein zweites Bail-out, als in letzter Minute Präsident Gerald Ford von seiner zunächst ablehnenden Haltung ("drop dead") abrückte.
4. ↑ Heaton, Hal B., Riegger, Christopher. "Commercial Banking Regulation", Class discussion notes.
5. ↑ FDIC Statistik über Fälle der providing assistance
6. ↑ "Encyclopedia of Oklahoma History and Culture
7. ↑ "Washington Mutual“ musste an „J. P. Morgan“ notverkauft werden, die 4. größte Investmentbank "Lehman" wurde liquidiert.
8. ↑ „Fannie Mae und Freddie Mac stellen jedoch ein um ein vielfaches (exponentially) größeres Problem dar. Sie sind fraglos "too big to fail“. [1] New York Times „Borrowers and Bankers: A Great Divide“, 25. Juli 2008.
9. ↑ Klaus-Dietmar Henke/Johannes Bähr/Dieter Ziegler/Harald Wixforth, "Die Dresdner Bank im Dritten Reich", 2006, S. 52 ff., ISBN 348657759X, virtuell zu finden in "Google-Buchsuche"
10. ↑ JF-Archiv über die Holzmann-Rettung
11. ↑ 2001/695/EG der Kommission vom 8. Mai 2001 – Philip Holzmann (ABlEG 2001 Nr. L 248/46)
12. ↑ EU-Bericht über die Wettbewerbspolitik 2001, Seite 130, Rdnr. 391
13. ↑ Kreditwesengesetz
14. ↑ Artikel 6 Abs. 3 Richtlinie zur Durchführung und Qualitätssicherung der laufenden Überwachung der Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute durch die Deutsche Bundesbank (AufsichtsRL) vom 28. Februar 2008
15. ↑ Board of Governernors of the Federal Reserve System, Rede im "Council on Foreign Relations", Washington, D.C., 10. März 2009
16. ↑ Homepage der SoFFin
17. ↑ Financial Times Deutschland vom 21. August 2007
18. ↑ Handelsblatt: "Finanzkrise – wie die Fed versagt hat"
19. ↑ New York Times, "Too big to fail ?", 20. Juli 2008