- Rechnungsprüfungskommission
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Die Rechnungsprüfungskommission (kurz: RPK) ist eine Institution, welche auf allen politischen Ebenen des schweizerischen Staatswesen vorkommt. In der Regel ist sie für alle Anträge von finanzieller Tragweite an die Gemeindeversammlung, insbesondere den Voranschlag, die Jahresabrechnung und Spezialbeschlüsse zuständig.
Sie erstattet in der Regel jährlich, manchmal auch halbjährlich oder noch kürzer, Bericht und Antrag zu Handen der Legislative. Die Legislative sind auf Gemeindeebene die Gemeindeversammlungen oder Gemeinderäte (z. B. in der Stadt Zürich), auf Kantonsebene das Kantonsparlament und auf Bundesebene der National- und Ständerat.
Stellung dieser Kommission in der Gemeinde
Obwohl die Rechnungsprüfungskommission lediglich den staatlichen Aufsichtsbehörden verantwortlich ist, verfügt sie über keine selbstständigen Verwaltungsbefugnisse. Ausserdem ist es ihr verwehrt, den Verwaltungsbehörden Weisungen zu erteilen. Ihre Kompetenzen beschränken sich auf die Abgabe von Empfehlungen sowie die Stellung unselbstständiger Anträge (Recht, zu traktandierten Geschäften Anträge zu stellen) zu Handen der Gemeindeversammlung. Die Mitglieder einer RPK sind in der Regel auch nicht persönlich haftbar, sofern nach Gutem Wissen und Gewissen gehandelt worden ist. Die Stellung ist in den meisten Gemeinden ähnlich, jedoch kann es Gemeindespezifische Abweichungen von dieser „Norm“ geben.
Aufgaben und Befugnisse
Die Aufgaben einer RPK sind in der Gemeindeordnung definiert. Allgemein kann festgehalten werden, dass die Rechnungsprüfungskommission Voranschläge, Jahresrechnungen, Spezialanträge, Bauabrechnungen, Kassen- und Buchführung, besondere Betriebsrechnungen und selbstständige Sonderrechnungen der politischen Gemeinde und der Spezialgemeinden prüft, soweit dafür nicht spezielle Prüfungsorgane bestellt werden. In erster Linie werden Voranschlag und Rechnungen auf Vollständigkeit, Rechtmässigkeit und Richtigkeit geprüft. Bei der Rechtmässigkeitsprüfung ist zu untersuchen, ob die getätigten Ausgaben auf einer entsprechenden Rechtsgrundlage basieren, und ob sie sich im Rahmen der bewilligten Kredite und sonstigen Rechtsgrundlagen halten.
Abgesehen davon steht die Prüfung der Angemessenheit im Vordergrund, die – neben den besonderen Ausgabenbeschlüssen – für sämtliche Anträge von finanzieller Tragweite an die Gemeindeversammlung (Grundstücksgeschäfte, Baurechte, Darlehensgewährung, Besoldungsverordnungen, etc.) vorgesehen ist. Die Prüfung auf Angemessenheit bezieht sich vorab auf das Gebot der Sparsamkeit, d. h. Ausgaben sind auf ihre Notwendigkeit und Dringlichkeit zu überprüfen. Bei anerkannter Notwendigkeit einer Ausgabe ist schliesslich das Verhältnis zwischen Kosten und Nutzen zu untersuchen (Prüfung der Wirtschaftlichkeit). Die Beurteilung der Zweckmässigkeit in sachlicher und technischer Hinsicht ist indes stets den Exekutivorganen vorbehalten, während sich die Prüfungsbefugnis der Rechnungsprüfungskommission auf wirtschaftliche Aspekte zu beschränken hat. Die Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen Exekutive und Rechnungsprüfungskommission kann in der Praxis Probleme bereiten, zumal sich die Frage der Wirtschaftlichkeit oftmals nicht ohne die Berücksichtigung verschiedener sachlicher Lösungen beantworten lässt. Daher können die Zuständigkeiten lediglich anhand des konkreten Einzelfalles festgelegt werden. Grundsätzlich ist jedoch festzuhalten, dass die Zuständigkeit der Rechnungsprüfungskommission im Zweifelsfall zu bejahen ist.[1]
Abgrenzung zu Rechnungshöfen
Unabhängige Kontrollorgane in der Form von Rechnungshöfen gibt es in den meisten Ländern. Ihre Funktion besteht in der Sammlung, Aufbereitung, Interpretation und Veröffentlichung von Informationen. Die Wirkung traditioneller Rechnungshöfe wurde anhand der Staaten der USA untersucht, wo unterschiedliche Kontrollrechte bestehen. Dabei zeigt sich, dass starke Kontrollrechte der Rechnungshöfe, die neben der Prüfung der Buchhaltung auch die Evaluation von Politikmassnahmen einschliessen, in Kombination mit der direkten Volkswahl des Rechnungshofpräsidenten zu einer besseren Verwendung der staatlichen Mittel führen.
Traditionelle Rechnungshöfe informieren und kritisieren aber immer erst, nachdem die betreffenden Politikmassnahmen umgesetzt worden sind - also wenn die wichtigsten Entscheidungen bereits gefallen und die Ressourcen schon verbraucht sind. Zudem haben ihre Entscheidungsträger oft nur schwache und verzerrte Anreize zu einer wirksamen Kontrolle. Deshalb bleibt der Einfluss von Rechnungshöfen meist bescheiden. Dennoch sind die Vorschläge zur Reform dieser Gremien bis heute erstaunlich zahm. Sie zielen auf die Verfeinerungen der Buchprüfung und allenfalls auf eine verstärkte Beurteilung der Wirtschaftlichkeit bereits durchgeführter Politikmassnahmen. Dabei werden Rechnungshöfe aber kaum als unabhängige politische Grösse verstanden. Zudem werden Eingriffe in den laufenden politischen Prozess zur Gestaltung von Entscheidungen nicht in Betracht gezogen.
Funktion der Rechnungsprüfungskommission in der Schweiz
Eine ganz neue Perspektive zur Rolle von Rechnungsprüfungsorganen liefert die Analyse lokaler Rechnungsprüfungskommissionen (RPK) in der Schweiz. In einigen Schweizer Kantonen übernehmen in Gemeinden mit Gemeindeversammlungen die lokalen RPK weit mehr als die traditionellen Aufgaben eines Rechnungshofs. Zuweilen können sie neben der Buchführung und der Geldverwendung auch den Budgetentwurf und Einzelgeschäfte vor der Abstimmung prüfen und die Prüfergebnisse in einem Bericht zuhanden der Bürger festhalten. Einige können auch Empfehlungen oder sogar Gegenvorschläge zuhanden der Gemeindeversammlung formulieren. Damit werden die RPK zu einer Art «Bürgerberater in Finanzfragen».
Diese Funktion ist eminent wichtig, weil Informationen zum Einfluss von Politikmassnahmen auf die öffentlichen Finanzen meist nur in ungenügender Weise bereitgestellt werden. Sparsamkeit und der effiziente Einsatz öffentlicher Gelder sind zwar allgemein erwünscht. Doch treten Politiker kaum für diese Ziele ein, da sie ein öffentliches Gut darstellen, von dem alle Politiker profitieren, auch wenn sie selbst keinen Einsatz dafür leisten. Daher verwenden Politiker ihre kostbare Zeit eher zur Vertretung gut organisierter Partialinteressen. Wegen dieser Anreiz-Asymmetrie kommen allgemeine Interessen wie Sparsamkeit und Effizienz in der Verwendung öffentlicher Gelder meist zu kurz. Wenn Politiker trotzdem einmal konkret die Verschwendung öffentlicher Ressourcen kritisieren, geraten sie leicht in den Verdacht, die Gelder nur für ihre eigene Klientel ergattern zu wollen oder gezielte Steuererleichterungen für ihre Anhänger zu suchen. Daher gilt es, Mechanismen einzuführen, die den Bürgern glaubwürdige und zuverlässige Information darüber bieten, wie sich Politikvorschläge und mögliche Alternativen auf die öffentlichen Finanzen auswirken. Nur so können die Bürger - und auch Politiker - bessere politische Entscheide treffen.
Genau diese Informationsleistung wird von unabhängigen, durch das Volk gewählten RPK auf kommunaler Ebene erbracht. Die starke und unabhängige Stellung der RPK gilt besonders für Gemeinden mit Gemeindeversammlung (also ohne Parlament). Die Mitglieder dieser RPK haben keine politischen Mitbestimmungs- oder Sanktionsrechte und können somit den politischen Prozess nur mit Empfehlungen und Informationen beeinflussen. Dies ist aber keine Schwäche, sondern vielmehr die Quelle ihrer Unabhängigkeit und Glaubwürdigkeit. Der RPK werden so wirkungsvolle Anreize gegeben, die Regierungsvorschläge aktiv zu kritisieren und Gegenvorschläge zu erarbeiten. Sie politisieren dabei aber viel konstruktiver als Parteien und Politiker, die in der Opposition sind. Weil die RPK-Mitglieder nicht direkt mit der Regierung im Wettbewerb um die Regierungsmacht stehen, sondern wieder in die RPK gewählt werden wollen, können sie ihre Wahlchancen - im Gegensatz zur Opposition - durch eine konstruktive Politik verbessern.
Einfluss auf Steuer und Abgaben
Wirken sich diese vorteilhaften Kontrollanreize auch messbar auf die Steuern und Ausgaben aus? In einer Studie wurde analysiert, wie sich die Unterschiede in der Ausgestaltung der kommunalen RPK auf die Gemeindefinanzen in den 26 Kantonen sowie den rund 700 grössten Schweizer Gemeinden niederschlagen. Dazu wurde die in der kantonalen Gemeindegesetzgebung vorgegebene Stärke der kommunalen RPK gemessen und in einem Indikator festgehalten, ob die RPK vor der politischen Entscheidung das Budget, den Steuerfuss und die Einzelgeschäfte analysieren, dazu Stellung nehmen und konkrete Änderungsanträge zuhanden der Bürger machen kann.
In statistischen Analysen erweist sich die Stärke der RPK als zentraler institutioneller Faktor. Gemäss den Ergebnissen hat die Stärke der RPK einen signifikanten und ökonomisch höchst relevanten Einfluss auf die Steuer- und Ausgabenhöhe. Vergleicht man Kantone mit einer starken Stellung der RPK (die den Bürgern in Finanzfragen beratend zur Seite steht) mit Kantonen mit schwacher RPK (die ähnlich wie ein Vereinsrevisor nur die Buchhaltung prüft), findet man eine rund 15 % bis 20 % tiefere Steuer- und Ausgabenlast in Kantonen mit starken RPK. Dabei wird in den statistischen Untersuchungen der Einfluss möglichst vieler anderer Einflussfaktoren berücksichtigt, etwa das Ausmass der direkten Volksrechte und der Gemeindeautonomie, das Volkseinkommen, die Bevölkerungsgrösse, die Arbeitslosen-, Kinder-, und Rentnerquoten, die Stärke der politischen Parteien, topografische Gegebenheiten und vieles mehr.
Zudem überprüfte man differenzielle Hypothesen, die den kausalen Einfluss von RPK weiter untermauern. Beispielsweise legt die Theorie nahe, dass mit zunehmender Bevölkerungsgrösse die Stärke der RPK einen bedeutenderen Einfluss haben sollte, weil die finanzpolitischen Fragestellungen komplexer werden und das Kontrollproblem grösser wird. Auch diese Hypothese wird durch empirische Ergebnisse gestützt. Zudem untermauern Resultate zum Einfluss von RPK auf andere Masse, wie die Einkommensverteilung oder die Wanderungssaldi in den Gemeinden, die Hypothesen. Unabhängige, vom Volk gewählte Rechnungsprüfungsorgane mit einem umfassenden Prüfmandat erweisen sich für die Bürger als sehr hilfreich in finanzpolitischen Fragen und sie sind für den besseren Umgang mit den knappen öffentlichen Ressourcen äusserst wertvoll.[2]
Forderungen für ein Kontrollgremium auf eidgenössischer Ebene
Forscher der Universität Freiburg forderten in der Studie, dass die Einsichten für die Gemeindeebene auch fruchtbar auf die Bundesebene übertragen werden konnte. Dort sind die Anreiz- und Informations-Asymmetrien noch ausgeprägter. Sowohl der National- wie auch der Ständerat werden in kantonalen Wahlkreisen gewählt; dies bevorteilt kantonale und andere Sonderinteressen. Zudem wird der Bundesrat nicht vom Volk gewählt, und die Vorlagen sind weit komplexer als auf kommunaler Ebene. Deshalb wäre auf Bundesebene eine dem allgemeinen Interesse verpflichtete Kontroll- und Beratungsinstitution besonders wertvoll. Die heute oberste Institution der Finanzkontrolle in der Schweiz, die Eidgenössische Finanzkontrolle EFK, darf selbständig keine Gutachten zum Budgetvoranschlag und zu politischen Vorlagen erstellen oder öffentlich Empfehlungen abgeben, und sie hat auch kein Volksmandat. Daher kann sie auch keine allgemein beratende Funktion übernehmen, die den Bürgern und Politikern unverzerrte Information als Entscheidungsgrundlage zur Verfügung stellt.
Eine Reform dieses Systems, die die traditionelle Rechnungsprüfung um eine Beraterfunktion erweitert, erfordert im Vergleich mit anderen Reformen kaum substanzielle Änderungen des politischen Systems. Neben der traditionellen Rechnungsprüfung durch die bestehende Eidgenössische Finanzkontrolle könnte eine vom Volk gewählte nationale RPK eingesetzt werden, die die eidgenössischen Politikvorlagen überprüft und die Allgemeinheit bei Parlaments- und Volksentscheiden aus finanzpolitischer Perspektive informiert - im Wettbewerb mit dem Parlament und der Regierung. Besonders wichtig ist dabei, dass erstens die Wahl in einem einzigen nationalen Wahlkreis im Majorzsystem erfolgt. Dies stellt sicher, dass sich die Kommissionsmitglieder an allgemeinen Interessen orientieren müssen. Zweitens muss eine völlige Trennung zwischen Beratung und Mitentscheidung eingehalten werden. Eine eidgenössische RPK dürfte deshalb keine Mitbestimmungs- oder Sanktionsbefugnisse, sondern nur ein Informations-, Kritik- und Vorschlagsrecht haben.
Bei so vielen offensichtlichen Vorteilen fragt es sich natürlich, was denn die Nachteile des Konzepts sind. Der einzig nennenswerte Nachteil liegt in den zusätzlichen Kosten einer Eidgenössischen RPK. Diese werden jedoch vom Nutzen der zu erwartenden Effizienzsteigerung um ein Vielfaches übertroffen, und sie sind im Vergleich mit jeder anderen Reform praktisch vernachlässigbar. Die Wissenschaftler der Universität Freiburg sind deshalb überzeugt, dass die RPK das – bisher weitgehend verkannte – Erfolgsmodell zur bürgernahen Ausgestaltung der Politik auf Ebene von Gemeinden, Kantonen und Bund darstellt.
Ähnliche Institutionen in anderen Staaten
- Bundesrechnungshof (Deutschland)
- Rechnungshof (Österreich)
Literatur
- Fiebig, Helmut (2007): Kommunale Rechnungsprüfung – Grundlagen, Aufgaben, Organisation, ISBN 3-503-10327-9
- Müller-Marquès Berger, Thomas (2008): Internationale Rechnungslegung für den öffentlichen Sektor (IPSAS), ISBN 3-7910-2440-X
- Voringer, Günter (2003): Rechnungsprüfung der Kommunen – Rechte und Pflichten kommunaler Mandatsträger auf der Grundlage der Bayerischen Gemeindeordnung, ISBN 3-415-03129-2
Weblinks
Einzelnachweise
- ↑ Thalmann: Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz. 3. Aufl., Wädenswil 2000, N 1 ff. zu § 140 GG
- ↑ Eichenberger, Reiner und Mark Schelker (2007): Was macht direkte Demokratie noch besser? Unabhängige Rechnungsprüfungskommissionen in: Markus Freitag, Uwe Wagschal (Hrsg.): Direkte Demokratie – Bestandsaufnahmen und Wirkungen im internationalen Vergleich. Münster: LIT: 385–417 (Policy-Forschung und Vergleichende Regierungslehre, 3)
Kategorie:- Öffentliche Verwaltung (Schweiz)
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