Klimafinanzierung

Als Klimafinanzierung bezeichnet man die Finanzierung von Aktivitäten zur Vermeidung von Treibhausgasemissionen (Mitigation) sowie die Finanzierung von Anpassungsmaßnahmen, die durch die Folgen der aktuellen globalen Erwärmung notwendig werden (Adaptation).^[1]

Um die im Copenhagen Accord im Dezember 2009 vereinbarte und aus wissenschaftlichen Erkenntnissen abgeleitete 2-Grad-Grenze noch zu erreichen, muss der Wandel hin zu einer kohlenstoffarmen Wirtschaft vollzogen werden. Dafür werden in den nächsten Jahren große Investitionen, sowohl in den Entwicklungsländern, als auch in den Industrieländern notwendig werden. Der größte Teil der möglichen Treibhausgaseinsparungen liegt dabei in den Entwicklungsländern.^[1] Diese Länder haben jedoch begrenzte Möglichkeiten, Einsparungen zu finanzieren, weshalb hier besonders die finanzielle Unterstützung der Industrieländer benötigt wird. Zurzeit fließen laut einem Bericht der Weltbank zu diesem Zweck jährlich ca. US$ 38 Milliarden in die Entwicklungsländer.^[2] Diese besondere Verantwortung der Industrieländer lässt sich aus dem Verursacherprinzip ableiten, haben die Industrieländer doch bisher einen Großteil der globalen Erwärmung verursacht. Sie ist aber auch auf rechtlicher Ebene mit dem „Prinzip der geteilten aber differenzierten Verantwortung“ in der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen verankert.

Trotz ehrgeiziger Ziele, die globalen Treibhausgasemissionen einzuschränken, werden vor allem die Entwicklungsländer mit den Auswirkungen des Klimawandels wie einem Meeresspiegelanstieg, Niederschlagsveränderungen und dem häufigeren Auftreten von Extremwetterereignissen konfrontiert werden.^[1] Die zusätzlichen Kosten, die für die Anpassung an den Klimawandel in Entwicklungsländern anfallen, sind schwer einzuschätzen. Schätzungen gehen von 9 bis 109 Milliarden US$ pro Jahr aus.^[3] Im Moment werden jedoch nur US$ 3,8 Milliarden jährlich zu diesem Zweck bereitgestellt.^[2]

Dieses große Ungleichgewicht zwischen den Finanzhilfen zur Vermeidung von Treibhausgasemissionen und den Finanzhilfen zur Anpassung an die Folgen des Klimawandels zum einen, sowie die Finanzierungslücke zwischen den benötigten und den bislang gezahlten Finanzhilfen für die Entwicklungsländer zum anderen, gilt es in Zukunft mit neuen und innovativen Finanzierungsinstrumenten zu schließen. Solche innovativen Finanzierungsinstrumente könnten zum Beispiel Abgaben auf Flugtickets sein.^[1]

Politische Meilensteine der Klimafinanzierung unter der UNFCCC

Fragen zur internationalen Finanzierung des Klimaschutzes wurden seit den 1990er Jahren diskutiert. Später kam die Finanzierung der Anpassung an den Klimawandel hinzu. 2009 wurden auf der Weltklimakonferenz in Kopenhagen konkrete Zusagen für die Finanzierung gemacht. Allerdings ist der Copenhagen Accord nicht rechtlich bindend, und wurde von der Konferenz lediglich „zur Kenntnis genommen“.^[4]

Anlass	Jahr	Meilenstein
Gründung der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen	1992 (1994 in Kraft)	Formulierung von Schlüsselverpflichtungen zur Klimafinanzierung Prinzip der „Gemeinsamen, aber differenzierten Verantwortung“
Gründung der Globalen Umweltfazilität (GEF)	1994	Fonds zur Finanzierung der Rio-Konvention
Kyoto-Protokoll	1997 (2005 in Kraft)	Einigung auf eine Abgabe auf Projekte des Clean Development Mechanism als innovative Quelle zur Finanzierung von Anpassungsmaßnahmen
Marrakesch-Akkord	2001 (COP 7)	Einrichtung des Special Climate Change Fund und des Least Developed Countries Fund
Bali Action Plan	2007	Schaffung eines Verhandlungsleitfadens für einen umfassenden Vertrag, einschließlich finanzieller Unterstützung und Einrichtung des Adaptation Fund unter dem Kyoto-Protokoll
Copenhagen-Accord	2009	Zusagen der Regierungschefs 30 Milliarden US$ für eine kurzfristige Finanzierung in den Jahren 2010-2012 und 100 Milliarden US$ jährlich bis 2020 bereitzustellen.

Grundsätzliche Fragen der Klimafinanzierung

Derzeitige Bereitstellung von Klimafinanzierung

Aktuell erfolgt Klimafinanzierung hauptsächlich durch private und öffentliche Finanzierungsinstrumente wie Zuschüsse, konzessionäre Kredite, Eigenkapital und den projektbasierten Durchführungsmechanismus des Clean Development Mechanism (CDM). Unter dem UNFCCC-Mandat werden Gelder durch die Globale Umweltfazilität (seit 1994 2,55 Milliarden US$) , den Adaptation Fund und den CDM (bisher 18 Milliarden US$) bereitgestellt.^[5] Alles in allem werden jährlich bisher ca. 8 Milliarden US$ für Klimafinanzierung bereitgestellt.^[1]

Quellen der Klimafinanzierung

Im Moment wird fast die gesamte Klimafinanzierung als Entwicklungshilfe geleistet. Ausnahmen sind lediglich der CDM und der Adaptation Fund. Die Anrechnung von Klimafinanzierung als Entwicklungshilfe ist umstritten. Einerseits bestehen große Schnittmengen zwischen Entwicklungshilfe und insbesondere Anpassungsmaßnahmen, andererseits gibt es Bedenken, dass die Klimafinanzierung nicht zusätzlich zur schon bestehenden Entwicklungshilfe geleistet wird, sondern diese zum Teil ersetzt.^[1]

Zukünftig wird es einen dringenden Bedarf nach innovativen Finanzquellen geben, um die Lücke in der internationalen Klimafinanzierung zu schließen. Angesichts der bereits existierenden Fülle von Vorschlägen, ist eine Überprüfung der zukünftigen innovativen Finanzquellen auf ihre Effektivität, Effizienz und auf Gerechtigkeitsaspekte notwendig.^[6] Dabei muss konkret neben der zu erzielenden Summe auch bedacht werden, über welchen Zeitraum (kurz-, mittel- oder langfristig) die Mittel zur Verfügung gestellt werden sollen. Es ist auch zu überlegen, ob das Geld auf nationaler oder internationaler Ebene generiert werden soll. Außerdem muss eine Einigung gefunden werden, wer von den einzelnen Staaten überhaupt zahlen soll und wie viel gezahlt werden soll.^[1] Besonders bei dem letzten Punkt gibt es neben der technischen Ebene der Bereitstellung von Geldern auch eine normative Ebene (s. Artikel Klimagerechtigkeit). Eine innovative Finanzquelle könnte die internationale Veräußerung von staatlichen Emissionserlaubnissen (Emissionsrechtehandel) sein. Sie könnte bei entsprechender Ausgestaltung Mittel in ausreichendem Maße, zusätzlich zu den bestehenden Instrumenten generieren.^[6]

Institutionelle Ausgestaltung der Klimafinanzierung

Zurzeit gibt es sechs große multilaterale und eine Vielzahl von bilateralen Fonds, die ihren Fokus auf die Klimafinanzierung legen. Mit ein paar Ausnahmen operieren die meisten dieser Fonds außerhalb des UNFCCC-Mandats. Unter dem UNFCCC-Mandat sind der CDM, der allerdings kein Fonds ist, und der Adaptation Fund die wichtigsten Institutionen, die Gelder zur Vermeidung von Treibhausgasemissionen und zur Anpassung an den Klimawandel bereitstellen. Außerhalb des UNFCCC-Prozess wird Klimafinanzierung durch bilaterale sowie multilaterale Initiativen geleistet. Die multilaterale GEF operiert außerhalb der UNFCCC, muss aber vor ihr Rechenschaft ablegen. Als bilaterale Fonds außerhalb des UNFCCC-Mandats sind die „Cool Earth Partnership“ Japans, die norwegische „Climate and Forest Initiative“ und die deutsche "Initiative für Klima und Umweltschutz (IKLU)" zu erwähnen. IKLU ist eine Sonderfazilität für Investitionen in klima- und umweltrelevanten Feldern. Die KfW-Entwicklungsbank verwaltet IKLU im Auftrag des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ).^[7][8]

Diese sehr vielfältige Fonds- und Finanzierungslandschaft hat zu einer Fragmentierung und Dezentralisierung der Klimafinanzierung geführt, in deren Folge sich die Entwicklungsländer einer Vielzahl von unkoordinierten Finanzressourcen gegenübergestellt sehen. Diese Vielzahl an Finanzquellen mit verschiedenen zugrunde liegenden Ansätzen und unterschiedlichen Verwaltungsstrukturen macht ein Management dieser Finanzströme für sie daher sehr kompliziert.^[1]

Klimafonds (ohne bilaterale Fonds). Eigene Darstellung nach ^[5]

Abkürzung	Name des Fonds
African DB	African Development Bank
AF	Adaptation Fund
AFB	Adaptation Fund Board
CBFF	Congo Basin Forest Fund
CIF	Climate Investment Funds
CTF	Clean Technology Fund
FCPF	Forest Carbon Partnership Facility
FIP	Forest Investment Program
GEF	The Global Environment Facility
GEF TF	Global Environment Facility Trust Fund
GEEREF	Global Energy Efficiency and Renewable Energy Fund
LDCF	Least Developed Countries Fund
MDGF	Millennium Development Goals Fund
PPCR	Pilot Program for Climate Resilience
SCF	Strategic Climate Fund
SCCF	Special Climate Change Fund
SPA	Strategic Priority on Adaptation
SREP	Scaling-Up Renewables Energy Program for Low Income Countries
UN-REDD	United Nations Collaborative Programme on Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation in Developing Countries

Stand der Klimafinanzierung nach Kopenhagen

Die Eröffnungssitzung der COP 15 am 7. Dezember 2009.

Bei der UN-Klimakonferenz in Kopenhagen war die Klimafinanzierung einer der wenigen Bereiche, in dem Fortschritte verzeichnet werden konnten. Im Copenhagen Accord (Abs. 8-10) wurden seitens der Industrieländer zum ersten Mal konkrete Summen für sowohl eine kurzfristige als auch eine langfristige finanzielle Unterstützung für die Entwicklungsländer zugesagt. Wie der gesamte Copenhagen Accord, sind diese Zusagen jedoch nicht rechtlich verbindlich.^[9][4]

Zudem wurde zugesagt, jährlich 100 Milliarden US$ jährlich bis 2020 aus öffentlichen und privaten Quellen zu mobilisieren.

Kurzfristfinanzierung

In Absatz 8 des Copenhagen Accord wird über die Bereitstellung von „ausgeweiteter, neuer und zusätzlicher, vorhersehbarer und adäquater Finanzierung und verbessertem Zugang“ für die Verringerung von Treibhausgasemissionen, Anpassungsmaßnahmen, REDD+, Technologietransfer- und Entwicklung und Capacity Building für die Entwicklungsländer gesprochen.^[9] Dabei ist eine ausgewogene Verteilung auf die beiden Bereiche Klimaschutz und Anpassung an den Klimawandel vorgesehen. Besonders verwundbare Staaten wie Least Developed Countries, Small Island Developing States und Afrika haben in der Anpassungsfinanzierung einen Status der Priorität. Die finanziellen Zusagen bewegen sich in einer Größenordnung von US$ 30 Milliarden für die Jahre 2010 bis 2012.

Langfristfinanzierung

Im Copenhagen Accord werden jährlich US$ 100 Milliarden bis 2020 versprochen. Dieser Betrag soll, im Gegensatz zu der Kurzfristfinanzierung aus öffentlichen und privaten Quellen stammen, wobei hier insbesondere so genannte „alternativen Finanzquellen“ relevant werden könnten (s.o.).^[9] Die Finanzierung soll über vielfältige Kanäle umgesetzt werden, bilateral genauso wie z.B. durch die Climate Investment Funds der Weltbank oder den Adaptation Fund. Ein signifikanter Teil der Finanzierung soll durch den in Kopenhagen beschlossenen Copenhagen Green Climate Fund bereitgestellt werden. Die Formulierung im Copenhagen Accord sieht für die Finanzierung einen Kontext der bedeutenden Anpassungsmaßnahmen (meaningful adaptation actions) und Transparenz der Implementierung (transparency on implementation) vor.^[4] Diese Formulierung könnte von einigen Empfängerländern so interpretiert werden, dass die Zusagen an eine Einmischung in die nationale Souveränität gebunden sind.

Die Begriffe „neu und zusätzlich“

Einer der Knackpunkte in der Debatte nach dem Klimagipfel von Kopenhagen besteht in der „neuen und zusätzlichen“ Finanzierung. Diese Debatte hat im UN-Prozess schon eine lange Geschichte, bisher gibt es aber noch keine allgemeingültige und rechtlich verbindliche Definition dieser Begriffe. So kommt es, dass es viele unterschiedliche Definitionen dieser Begriffe seitens der Staaten gibt. Zum Beispiel zählt Deutschland alle Mittel als „neu und zusätzlich“, die nach dem Basisjahr von 2009 gezahlt wurden. Die meisten anderen Länder haben hingegen gar keine offizielle Definition von „neu und zusätzlich“. Großbritanniens Zusagen zur Kurzfristfinanzierung sind komplett Teil der schon zuvor im Zusammenhang mit dem Erreichen des 0,7%-Ziels in der Entwicklungshilfe bis 2013 versprochenen Zusagen. Erst nach 2013 soll die britische Klimafinanzierung zusätzlich zur Entwicklungshilfe geleistet werden.^[10] Bisher scheint sich eine große Sorge der Entwicklungsländer also zu bewahrheiten: Die Kurzfristfinanzierung scheint nicht neu und zusätzlich zu sein, sondern es wird bereits existierende Entwicklungshilfe umgeschichtet von Hilfsprogrammen für Gesundheit, Bildung, Wasserversorgung oder Landwirtschaft zu Klimawandel oder in der Vergangenheit gemachte Zusagen zum Klimaschutz werden "recycled" d.h. erneut ausgesprochen und angerechnet.^[9]

Beim Konzept der „zusätzlichen Kosten“ wird davon ausgegangen, dass nur ein Teil der Investitionen, die in ein Projekt fließen auch tatsächlich die zusätzlichen Kosten abdecken, die durch den Klimawandel verursacht werden. Zum Beispiel ist nicht der Brunnenbau an sich ein Anpassungsprojekt. Wenn diejenigen, die den Brunnen bauen durch den Klimawandel allerdings drei Meter tiefer bohren müssen, um an Wasser zu kommen, dann verursacht diese tiefere Bohrung zusätzliche Kosten. In der Realität ist es daher oft schwierig, zwischen Klimafinanzierung und Finanzierung der Entwicklungszusammenarbeit zu unterscheiden. Das Konzept der „zusätzlichen Kosten“ wird dann wichtig, wenn man die Größenordnungen von klimabezogener Entwicklungshilfe mit der Nachfrage nach Finanzmitteln zur Deckung zusätzlicher Kosten vergleichen möchte.

Die Frage, was „neu und zusätzlich“ in der Klimafinanzierung ist, ist also grundsätzlich schwierig zu beantworten. Die Grenzen zwischen Klimafinanzierung und Entwicklungshilfe sind fließend.

Deutschlands Rolle in der internationalen Klimafinanzierung

Bisherige klimarelevante Finanzierung

Das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) finanziert schon seit langem Klimaschutzprojekte, das Label Klimafinanzierung existiert allerdings erst seit den 1990er Jahren. Seit 1998 beobachtet der Ausschuss für Entwicklungshilfe (DAC) der OECD die Ausgaben für die Vermeidung von Treibhausgasemissionen der einzelnen Staaten mit ihren „Rio-Markern“. Die deutsche Klimafinanzierung hat in den letzten 15 Jahren bedeutend zugenommen. Besonders im Jahr 2007 war ein extremer Anstieg zu verzeichnen. Der OECD zufolge betrugen die Finanzhilfen für Emissionseinsparungsmaßnahmen im Jahr 2007 € 640 Millionen und sind dann im Jahr 2008 sprunghaft auf € 1,65 Milliarden angestiegen. Allerdings schließen die „Rio-Marker“ auf Entwicklungshilfe anrechenbare Zuschüsse und Kredite mit ein, weshalb ihre Zahlen viel größer sind, als die im Bundeshaushalt für die Klimafinanzierung reservierten Summen. Bei den Einzahlungen in multilaterale Fonds blieb Deutschland hingegen oft hinter seinen Versprechen zurück. Zum Beispiel haben den Special Climate Change Fund von den versprochenen 20 Millionen Euro bisher erst 10,4 Millionen erreicht^[5].

Aktuelle Klimafinanzierung

Deutschland spielt eine Schlüsselrolle in der internationalen Klimafinanzierung. Im Jahr 2010 waren € 1,27 Milliarden für klimarelevante Ausgaben im Bundeshaushalt veranschlagt. Diese Mittel stammen sowohl aus dem Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) als auch seit dem Jahr 2008 aus dem Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU), wobei das BMZ mit € 1,3 Milliarden im Jahr 2010 der weitaus größere Geldgeber ist. Das BMU rief im Jahr 2008 die bilaterale „Internationale Klimaschutzinitiative“ (IKI) ins Leben. Ihr stehen jährlich € 120 Millionen aus den Auktionserlösen des Emissionshandels zur Verfügung. Die deutsche Klimafinanzierung wird durch Zuschüsse und Kredite gewährleistet, wobei ein Großteil der BMZ-Gelder durch bilaterale Kanäle fließt. Die bilaterale Kooperation findet durch finanzielle (KfW) und technische Zusammenarbeit (GTZ) statt. Der größte Teil der deutschen Klimafinanzierung stammt also aus Entwicklungshilfegeldern. So stehen die Mittel, über die das BMU durch Internationale Klimaschutzinitiative (IKI) verfügt, sogar unter der Vorgabe, vollständig auf die Entwicklungshilfegelder anrechenbar sein zu müssen.^[11]

Kritik

Die größten Defizite am UNFCCC Klimafinanzierungsprozess

Die größten Defizite am UNFCCC Klimafinanzierungsprozess liegen zu einem großen Teil in der fehlenden rechtlichen Definition des Begriffs „Klimafinanzierung“. Des Weiteren gibt es keine allgemein anerkannte Definition der Begriffe „neu und zusätzlich“. Dies führt zu der Tendenz der meisten Staaten, ihre Klimafinanzierung auf die Entwicklungshilfe anzurechnen oder ältere Zusagen umzuetikettieren. Zum Beispiel gab Deutschland in der Vergangenheit viele Projekte als „klimarelevant“ bei der OECD an, obwohl diese einen sehr fragwürdigen Bezug zum Klimaschutz hatten. Hier ist zum Beispiel der Schutz von archäologischen Stätten zu nennen, die bei der OECD von Deutschland als klimarelevant gemeldet wurde.^[12] Nicht zuletzt ist die Quantifizierung der Finanzierungsverpflichtungen mangelhaft. Das liegt allgemein an der geringen Anzahl von quantifizierten Finanzierungszielen. Dazu kommt, dass es in den Fällen in denen es quantifizierte Ankündigungen gibt, es extrem schwierig wenn nicht unmöglich ist, diese klar zurückzuverfolgen und zu überprüfen ob diese Zusagen auch erfüllt werden. Zum Beispiel wurden mit der „Bonn Declaration“ im Jahr 2001 von zwanzig Industrieländern (darunter Deutschland und weitere vierzehn EU-Staaten) Zusagen über US$ 410 Millionen bis 2015 für die internationale Klimafinanzierung gemacht. Die Überwachung der Zusagen erwies sich allerdings als sehr schwierig. So es gab nicht ein einziges offizielles, von der EU herausgegebenes Dokument, das verlässliche und überprüfbare Zahlen enthielt.

Kritik am Copenhagen Accord

Die Zusagen der Industrieländer im Copenhagen Accord bleiben weit hinter den von den Entwicklungsländern geforderten und benötigten Summen zurück (s. dazu auch Stern-Report). Weiterhin sind die im Copenhagen Accord getätigten Zusagen nicht rechtlich bindend, sondern bisher nicht viel mehr als politische Statements. So bleibt es vorerst offen, inwiefern die Zusagen tatsächlich erfüllt werden. Trotz der hohen Zusagen im Copenhagen Accord wird vor allem der Bedarf an Langfristfinanzierung wahrscheinlich viel größer als die versprochenen Zusagen sein.^[9]

Kritik an der deutschen Klimafinanzierung

Im Rahmen des Copenhagen Accord hat Deutschland einen durchschnittlichen Betrag von jährlich € 420 Millionen für die Jahre 2010 bis 2012 zugesagt. Für das Jahr 2010 wurden € 350 Millionen für zugesagt. Davon sind allerdings nur € 70 Millionen „neue“ Zusagen. Alle anderen Beträge wurden schon vorher in anderen Zusammenhängen versprochen (z.B. bei der UN Biodiversitätskonferenz im Jahr 2008).^[9]

Siehe auch

• Adaptation Fund
• Entwicklungszusammenarbeit
• Globale Erwärmung
• Initiative für Klima und Umweltschutz

Weblinks

• Adaptation Fund
• Climate Funds Update
• Climate Justice Now!
• Germanwatch (deutsche Nichtregierungsorganisation)
• "Alter Wein in neuen Schläuchen" (Analyse der Kopenhagen-Zusage der Bundeskanzlerin, Oxfam Deutschland)
• Kopenhagen Accord
• Little Climate Finance Book http://www.odi.org.uk/resources/download/4619.pdf
• Seite der Weltbank und UNDP zu Klimafinanzierung
• United Nations Framework Convention on Climate Change

Einzelnachweise

1. ↑ ^{a b c d e f g h} Parker et al. (2009): The Little Climate Finance Book.. Global Canopy Programme, Oxford. Abgerufen am 5. August 2010
2. ↑ ^{a b} World Bank (2009): Development and climate change. World Development Report 2010. Washington, DC, World Bank.
3. ↑ World Bank (2010): The Global Report of the Economics of Adaptation to Climate Change Study: Consultation Draft. Abgerufen am 5. August 2010
4. ↑ ^{a b c} Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen (2009): Copenhagen Accord. Abgerufen am 5. August 2010
5. ↑ ^{a b c} www.climatefundsupdate.org
6. ↑ ^{a b} Harmeling et al. (2009): Quellen internationaler Klimafinanzierung. Eine kriterienbasierte Analyse der im UNFCCC-Rahmen diskutierten Optionen. Germanwatch, Bonn.
7. ↑ Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung:Initiative für Klima und Umweltschutz (IKLU), Abgerufen am 6. August 2010
8. ↑ KfW: IKLU, Abgerufen am 6. August 2010
9. ↑ ^{a b c d e f} Liane Schalatek et al. (2010): Where´s the Money? The Status of Climate Finance Post Copenhagen. Heinrich Böll Foundation North America.
10. ↑ UK government (2009): The roads to Copenhagen.
11. ↑ http://www.bmu-klimaschutzinitiative.de/
12. ↑ Michaelowa/Michaelowa (2010): Coding Error or Statistical Embellishment?The Political Economy of Reporting Climate Aid. CIS Working paper no.56.