Schuldenbremse (Schweiz)

Die Schuldenbremse war der Titel einer Verfassungsänderung der Schweiz, die am 22. Juni 2001 durch die Bundesversammlung und am 2. Dezember 2001 per Volksabstimmung beschlossen wurde. Es handelt sich dabei um eine Fiskalregel auf der Bundesebene mit dem (zyklisch bereinigten) Haushaltsergebnis als Steuerungsgrösse.

Durch diese Verfassungsregelung soll der Bund verpflichtet werden, Einnahmen und Ausgaben über den Konjunkturzyklus hinweg im Gleichgewicht zu halten.^[1] Die Schuldenbremse ist seit 2003 in Kraft.

Entwicklung der Schweizer Bundesfinanzen bis 2003

Obwohl die Schweiz im europäischen Vergleich über eine recht geringe Schuldenquote (Verhältnis von Schulden zu Bruttoinlandsprodukt) verfügt, wurden dort die Probleme einer stark ansteigenden Verschuldung erkannt. Nach den beiden Weltkriegen betrug der Schuldenstand des Bundes 9 Milliarden Franken, was in etwa 50 Prozent des damaligen Bruttoinlandsproduktes entsprach. So wurde auf Empfehlung des Bundesrates hin 1958 der Grundsatz der Entschuldung in die Bundesverfassung aufgenommen – so sollte die Verschuldung langsam zurückgeführt werden. Durch hohe Überschüsse des Bundes während der 1960er und 1970er Jahre konnte die Schuldenquote stark zurückgefahren werden, die späten 1970er Jahre unterbrachen diesen Trend jedoch durch niedrige Wachstumsraten und niedrige Inflation. Während der 1980er Jahre konnte erneut ein Rückgang verzeichnet werden, bevor die 1990er die Verschuldung auf ein neues Niveau beförderten – 1999 lag die Verschuldungsquote bei 26 Prozent des BIP, der Schuldenabbau der vorangegangenen zehn Jahre wurde allein 1992 und 1993 komplett zunichte gemacht.

In der Vergangenheit gab es in der Schweiz zahlreiche Versuche die Staatsverschuldung zu begrenzen, Vorschläge scheiterten jedoch oft an den Abstimmungshürden. Trotz Implementierung eines Entschuldungsgrundsatzes konnten die Entwicklungen der 1990er Jahre nicht aufgehalten werden.^[2] So wurde 1998 das Haushaltsziel 2001 angenommen, welches das zulässige Defizit für die kommenden Jahre schrittweise begrenzte um einen Ausgleich der Bundesfinanzen im Jahr 2001 zu erreichen. Die Schuldenbremse ist als Nachfolgeinstrument des Haushaltsziels 2001 zu verstehen.^[3]

Die Entwicklung der Schweizer Verschuldung

Funktionsweise der Schuldenbremse

Die Schuldenbremse ist in Artikel 126 der Schweizer Bundesverfassung^[4] und im Bundesgesetz über den eidgenössischen Finanzhaushalt (FHG) kodifiziert. Ihr Ziel ist es nicht die Verschuldung abzubauen, sondern lediglich über den Konjunkturzyklus hinweg konstant zu halten. Dies bewirkt bei wachsender Wirtschaft eine sinkende Verschuldungsquote. Gegenstand der Schuldenbremse ist eine Steuerung des Bundeshaushaltes, genauer gesagt der Ausgaben. Die Schuldenbremse ist somit als Ausgabenregel zu verstehen.

Konkret werden im Fall der Schuldenbremse die zulässigen Ausgaben (Ausgabenplafond) auf die Höhe der um einen Konjunkturfaktor bereinigten Einnahmen begrenzt.

$A=E \cdot k$

A bezeichnet hierbei den Höchstbetrag der beantragten Gesamtausgaben, E die geschätzten Einnahmen und k den Konjunkturfaktor.

Der Konjunkturfaktor ist definiert als das Verhältnis von geschätztem trendmäßigem Bruttoinlandsprodukt zu geschätztem aktuellem Bruttoinlandsprodukt.

$k= \frac{\text{Trend-BIP}}{\text{aktuelles BIP}}$

Während einer Hochkonjunktur ist der Konjunkturfaktor kleiner als eins, wodurch der Zwang entsteht Überschüsse zu erzielen – während einer Rezession ist der Konjunkturfaktor größer als eins, Defizite sind erlaubt. Über einen kompletten Konjunkturzyklus hinweg ist der Haushalt jedoch ausgeglichen.

Der Konjunkturfaktor

Um den Konjunkturfaktor zu ermitteln, verwendet die eidgenössische Finanzverwaltung reale und nicht nominale Größen. Der Grund hierfür liegt darin, dass lediglich realwirtschaftliche Veränderungen erfasst werden sollen. Bei Betrachtung nominaler Größen würden die zyklischen Schwankungen des BIP-Deflators eingeschlossen werden, es entstünde die Gefahr von Verfälschungen und Schätzfehlern.

Bei der Ermittlung des aktuellen Bruttoinlandsproduktes gilt es zu beachten, dass dieses erst circa 2 Jahre im Nachhinein zuverlässig schätzbar ist. So werden in der Schweiz Quartalsschätzungen und weitere ökonomische Faktoren für eine möglichst hohe Genauigkeit verwendet.

Das Trend-BIP wird mit Hilfe einer modifizierten Variante des Hodrick-Prescott-Filters bestimmt.^[5] Die Vorteile dieser Methode liegen darin, dass man keinen theoretischen Maximalauslastungsgrad bestimmt sondern eine durchschnittliche Auslastung des Produktionspotentials.

Da der HP-Filter über ein Randwertproblem verfügt, so dass sich der Trend gegen Anfang und Ende der Zeitreihe an selbige annähert und Prognosen zur künstlichen Verlängerung der Zeitreihe sich oft als recht ungenau erwiesen haben, hat die Eidgenössische Finanzverwaltung den so genannten MHP-Filter entwickelt, der den HP-Filter auf folgende Art und Weise modifiziert:

$\sum_{t = 1}^T {(y_t - \tau _t )^2 } + \lambda (t) \sum_{t = 2}^{T - 1} {[(\tau _{t+1} - \tau _t) - (\tau _t - \tau _{t - 1} )]^2 }.$

mit

λ(t) = λ für t = 3,...,T − 2

$\lambda (t)= \frac{3}{2} \lambda$ für t = 2 und t = T − 1

λ(t) = 3λ für t = 1 und t = T

So verschieben sich gegen Ende der Zeitreihe die Gewichte und das Randwertproblem wird beseitigt. Diese Modifikation führt außerdem dazu, dass der MHP-Filter Änderungen stärker konjunkturell als strukturell einstuft.

Der Vorteil in der Verwendung des MHP-Filters liegt in seiner Einfachheit und Transparenz.

Die Einnahmen

Bei der Schätzung der Einnahmen ist es wichtig, zukünftige Steuersatzänderungen zu berücksichtigen, sowie Änderungen der Einnahmenelastizität mit einfließen zu lassen. Dies soll sichergestellt werden, indem die Schätzungen gemäß Budget- und Finanzplanung verwendet werden. Außerordentliche Einnahmen werden aus den ordentlichen Einnahmen gemäß Schuldenbremse gekürzt, diese sollen zur Schuldentilgung verwendet werden. Erfahrungsgemäß ist es so, dass Einnahmen zu Beginn einer Hochkonjunktur unter- und zu Beginn einer Rezession überschätzt werden. Dies liegt im Wesentlichen an der nicht antizipierten, inversen Veränderung des Trends der wirtschaftlichen Entwicklung. Dieser Effekt ist jedoch erwünscht, da er antizyklisch wirkt.

Ausnahmen

Der im Voranschlag für das nächste Jahr bestimmte Ausgabenplafond ist bindend für Bundesrat und Bundesversammlung, jedoch können in Ausnahmefällen, wie etwa schweren Rezessionen oder Naturkatastrophen Überschreitungen des Ausgabenplafonds gestattet werden, wenn beide Kammern der Bundesversammlung mit qualifizierter Mehrheit zustimmen (Mehrheit der Ratsmitglieder) und die Überschreitung mindestens 0,5 Prozent des bisherigen Ausgabenplafonds erreicht.

Sanktionsmechanismus

Da Politiker gemäß polit-ökonomischer Theorie Anreize haben, bestehende Regelungen zu ihrem persönlichen Vorteil zu umgehen und kreditfinanzierte Ausgaben dem Wähler gegenüber oft einfacher zu vertreten sind als steuerfinanzierte, muss eine gute Budgetregel über einen wirkungsvollen Sanktionsmechanismus verfügen. Im Schweizer Fall tut dies das Ausgleichskonto.^[6] Auf dieses werden Über- und Unterschreitungen des Ausgabenplafonds gebucht. Diese Abweichungen entstehen im Wesentlichen durch:

• Schätzfehler bei den Einnahmen (Die Bestimmung des Ausgabenplafonds erfolgt ex ante in einer Planungsperiode für eine Vollzugsperiode. Im Nachhinein wird dann in der Vollzugsperiode ex post der tatsächliche Ausgabenplafond bestimmt und die getätigten Ausgaben damit verglichen.)
• Schätzfehler bei der Ermittlung des Konjunkturfaktors
• Über- und Unterschreiten des Ausgabenplafonds

Fehlbeträge auf dem Ausgleichskonto müssen in den Ausgabenplafonds der folgenden Jahre berücksichtigt werden. Eine verbindliche zeitliche Vorschrift existiert erst, wenn der Ausgabenplafond 6 Prozent der Gesamtausgaben überschreitet, dann muss diese Überschreitung binnen 3 Jahren abgebaut werden.

Kritik

Bei Einführung der Schuldenbremse 2003 gab es zunächst einige Anlaufschwierigkeiten. Die anfängliche Einnahmenprognose musste um 8 Prozent der Bundeseinnahmen zurückgenommen werden und es wurde entgegen bisherigen Annahmen ein strukturelles Defizit entdeckt. Bei einer wortgenauen Durchführung der Schuldenbremse hätte ein Fehlbetrag von 4,6 Milliarden Schweizer Franken im Voranschlag für 2004 beseitigt werden müssen. Um die Stabilität der Schuldenbremse zu gewährleisten, wurde ein Korrekturpfad verabschiedet, der eine Erhöhung der Ausgaben für die nächsten Jahre erlaubte um das Defizit abzubauen.

Verwendung des Hodrick-Prescott-Filters

Während 2003 noch der Hodrick-Prescott-Filter angewandt wurde und dank zahlreicher Kritik die Eidgenössische Finanzverwaltung seit 2004 den modifizierten HP-Filter nutzt, ist auch dieses Instrument umstritten. So wird als Glättungsparameter oft λ = 100 gewählt, basierend auf Vorschlägen von Hodrick und Prescott für die US-amerikanische Wirtschaft. Theoretisch fundiert ist dieser Wert jedoch nicht, es besteht ein gewisses Element der Willkür.^[7] Studien haben jedoch ergeben, dass sehr hohe Glättungsparameter auch eine Prozyklität der Schuldenbremse auslösen könnten. Alternative Verfahren zur Bestimmung des trendmäßigen Produktionspotentials werden bisher abgelehnt, da sie wesentlich komplexer sind und eine niedrigere Transparenz aufweisen.

Die Rolle öffentlicher Investitionen

Die Investitionsquote der Schweiz 1970-2005

Investitionsausgaben werden im Gegensatz zur in Deutschland geltenden Regel innerhalb der Schuldenbremse genau so wie konsumptive Ausgaben behandelt. Dieser Umstand wird seit Einführung der Schuldenbremse in Politik und Wissenschaft diskutiert. Folgt man dem Prinzip intergenerativer Gerechtigkeit so sollten die Investitionen kreditfinanziert werden um einen gerechten Ausgleich zwischen mehreren Generationen zu schaffen. Das Problem der Gleichbehandlung dieser Ausgaben kann bei einem erhöhten Spardruck zu Investitionsverzicht führen. Befürworter dieser Regelung führen jedoch an, dass es einen genügend großen Spielraum für Investitionsausgaben gäbe, da die Schuldenbremse nur die Ausgabenhöhe, nicht deren Zusammensetzung reglementiere. Eine Sonderbehandlung von öffentlichen Investitionen würde auch eine Anpassung der Investitions- und Konsumbegriffe nötig machen, wobei eine Einwirkung von Interessengruppen zu deren Vorteil zu erwarten ist.

Neuverschuldung von Null

Durch ein Gutachten der Konjunkturforschungsstelle Zürich wurde belegt, dass eine Neuverschuldung von Null über den Konjunkturzyklus hinweg nur möglich ist, wenn der Konjunkturzyklus im Voraus bekannt ist.^[8] Der Grund hierfür ist die Tatsache, dass die Einnahmen langfristig im Gegensatz zu k nicht stationär sind. Eine neuere Studie zeigt jedoch, dass ein Haushaltsausgleich näherungsweise möglich ist.

Höhe und Zeitvorschriften des Ausgleichskontos

Die Tatsache, dass für den Abbau der Ausgleichskontobeträge erst ab einer gewissen Höhe Zeitvorschriften bestehen, impliziert die Möglichkeit, dass der Abbau dieser Überschreitungen in eine Rezession fällt und die Schuldenbremse somit prozyklisch wirkt. Eine Anpassung von Höhe und Zeitvorschriften des Ausgleichskontos schafft die Möglichkeit stärker auf konjunkturelle Probleme einzugehen, birgt aber auch die Gefahr, dass man hierdurch strukturelle Probleme übersieht. Dementsprechend sind die Meinungen hierüber in der öffentlichen Diskussion gespalten.

Einnahmeelastizitäten

Die der Schuldenbremse zugrunde liegende Einnahmenelastizität ist eins.^[9] In einer Studie wurde gezeigt, dass die tatsächliche Einnahmenelastizität 1,2 beträgt. Kritiker merkten jedoch an, dass hierbei nicht alle für die Schuldenbremse zugrunde liegenden Einnahmen berücksichtigt worden seien und es an einer Bereinigung der Einnahmen um Strukturveränderungen des Steuersystems mangele, so dass eine Einnahmenelastizität von eins empirisch durchaus haltbar sei.^[10][11][12]

Die Schweizer Bundesfinanzen seit Einführung der Schuldenbremse

Seit dem Jahr 2003 wird die Schuldenbremse in der Schweiz angewandt. Seitdem hat sich der Schuldenstand ungefähr stabilisiert und die Verschuldungsquote ist rückläufig. Zu einer genauen Bewertung der Wirksamkeit wird man jedoch erst nach Durchlaufen eines kompletten Konjunkturzykluses kommen können. Ein stetig steigender Schuldenstand wie zu Beginn der 1990er Jahre kann jedenfalls nicht mehr festgestellt werden, somit sind positive Wirkungen der Schuldenbremse nachweisbar.

Vorbild für Deutschland

Die Funktionsweise der Schweizer Schuldenbremse diente in vielen europäischen Ländern als Vorbild für ähnliche Systeme. In einem Gutachten^[13] berechnete die Konjunkturforschungsstelle der ETH Zürich modellhaft die Auswirkungen einer Schuldenbremse auf den deutschen Bundeshaushalt. Prinzipiell, so das Gutachten, stehen der Anwendung einer Schuldenbremse nach Schweizer Vorbild die abweichenden institutionellen Rahmenbedingungen entgegen. Vor allem das Fehlen direktdemokratischer, budgetrelevanter Entscheidungsverfahren und die geringere Unabhängigkeit des Bundestages gegenüber der Regierung dürften eine Übertragung der Schweizer Schuldenbremse erschweren. Dagegen schlägt der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung ein alternatives Modell für Deutschland – die so genannte Schuldenschranke – vor.

Literatur

• Bodmer, Frank: The Swiss Debt Brake: How it Works and What Can Go Wrong, in: Schweizerische Zeitschrift für Volkswirtschaft und Statistik, Vol. 142, No. 3, S. 307-330
• Bundesgesetz über den eidgenössischen Finanzhaushalt, vom 7. Oktober 2005
• Colombier, Carsten: Die Schweizer Schuldenbremse – nachhaltiger und konjunkturgerechter als der neue Stabilitäts- und Wachstumspakt?, in: Schmollers Jahrbuch, Zeitschrift für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften, 126. Jahrgang, No. 4
• Danninger, Stephan: A New Rule: „The Swiss Debt Brake“, IMF Working Paper, Januar 2002 (PDF-Datei)
• Groneck, Max und Plachta, Robert: Adapting the Swiss Debt Brake to the German Bundesländer
• Konjunkturforschungsstelle der ETH Zürich: Eine Schuldenbremse für den deutschen Bundeshaushalt, Zürich, März 2007 (PDF-Datei; 1,02 MB)
• Müller, Christian: Anmerkungen zur Schuldenbremse, in: Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung, Vol. 73, No. 3, S.491-501 (PDF-Datei)
• Hartwig, Jochen; Kobel Rohr, Rita: Wäre die schweizerische „Schuldenbremse“ ein geeignetes Instrument zur Disziplinierung der Fiskalpolitik in der EU?, in: Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung, Vol. 73, No. 3, S.481-490 (PDF-Datei)
• Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung: Staatsverschuldung wirksam begrenzen, Expertise im Auftrag des Bundesministers für Wirtschaft und Technologie, Wiesbaden, März 2007 (PDF-Datei; 2,48 MB)

Einzelnachweise

1. ↑ Beilage 4 zur Botschaft 03.32: Schuldenbremsen in der Schweiz – Übersicht über die verschiedenen Modelle [1]
2. ↑ Schweizerischer Bundesrat: Botschaft zur Schuldenbremse, in: Bundesblatt, 35, S. 4653-4726 [2]
3. ↑ Die Bundesbehörden der schweizerischen Eidgenossenschaft: Volksabstimmung vom 7. Juni 1998 – Erste Vorlage: Haushaltsziel 2001: Verschuldung stoppen [3]
4. ↑ http://www.admin.ch/ch/d/sr/101/a126.html
5. ↑ Bruchez, Pierre-Alain: A Modification of the HP Filter Aiming at Reducing the End-Point Bias, Eidgenössische Finanzverwaltung, Working Paper, 18. August 2003 [4]
6. ↑ Bodmer, Frank: Das Ausgleichskonto der Schuldenbremse, in: Notiz des Ökonomenteams EFV, Nr. 02, April 2003
7. ↑ Schips, Bernd et. al.: Gutachten zu ausgewählten Problemen der Schuldenbremse, Schlussbericht, Zürich, 10. Juni 2003 [5]
8. ↑ Müller, Christian: Anmerkungen zur Schuldenbremse, in: Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung, Vol. 73, No. 3, S.491-501 [6]
9. ↑ Colombier, Carsten; Frick, Andres, Überlegungen zur Schuldenbremse [7]
10. ↑ Bruchez, Pierre-Alain: Will the Swiss Fiscal Rule Lead to Stabilization of the Public Debt?, Eidgenössische Finanzverwaltung, Working Paper, 26. August 2003 [8]
11. ↑ Colombier, Carsten: Der Zusammenhang zwischen dem Bruttoinlandsprodukt und den Schweizer Bundeseinnahmen, Eidgenössische Finanzverwaltung, Working Paper, Juli 2003 [9]
12. ↑ Colombier, Carsten: Eine Neubewertung der Schuldenbremse, Eidgenössische Finanzverwaltung, Working Paper, Januar 2004 [10]
13. ↑ Konjunkturforschungsstelle der ETH Zürich: Eine Schuldenbremse für den deutschen Bundeshaushalt, Zürich März 2007. [11]