Schuldenbremse (Deutschland)

Als Schuldenbremse wird in Deutschland eine verfassungsrechtliche Regelung bezeichnet, die die Föderalismuskommission Anfang 2009 beschlossen hat, um die Staatsverschuldung Deutschlands zu begrenzen, und die Bund und Ländern seit 2011 verbindliche Vorgaben zur Reduzierung des Haushaltsdefizits macht.

Nach dieser Regelung soll die strukturelle, also nicht konjunkturbedingte, jährliche Nettokreditaufnahme des Bundes maximal 0,35 % des Bruttoinlandsproduktes betragen. Für die Länder wird die Nettokreditaufnahme ganz verboten. Ausnahmen sind bei Naturkatastrophen oder schweren Rezessionen gestattet. Eine Übergangsregelung in Art. 143d Abs. 1 Grundgesetz sieht die erstmalige Anwendung der Neuregelungen in Art. 109 und Art. 115 GG für das Haushaltsjahr 2011 vor. Die Einhaltung der 0,35 % Grenze ist für den Bund ab dem Jahr 2016 zwingend vorgesehen, das Verbot der Nettokreditaufnahme der Länder tritt ab dem Jahr 2020 in Kraft.

Der Deutsche Bundestag hat der Regelung zugestimmt und am 29. Mai 2009 mehrere dafür notwendige Verfassungsänderungen in die Wege geleitet. Für die Verfassungsänderung votierte am 12. Juni 2009 auch der Bundesrat mit Zwei-Drittel-Mehrheit. Die Länder Berlin, Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein stimmten der Regelung nicht zu.^[1] Nach der Verkündung im BGBl.^[2] ist das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Art. 91c, Art. 91d, Art. 104b, Art. 109, Art. 109a, Art. 115, Art. 143d) am 1. August 2009 in Kraft getreten.^[3]

Neue gemeinsame Schuldenregel für Bund und Länder (Art. 109 Abs. 3 GG)

Grundsätzlich sind die Haushalte von Bund und Ländern ohne Kredite auszugleichen. Diese Vorgabe orientiert sich am mittelfristigen Ziel des strukturell ausgeglichenen Haushalts aus dem Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakt.

Ausnahmen des Kreditaufnahmeverbots

Ausnahmen des Kreditaufnahmeverbots sind bei der Aufstellung der Haushalte von Bund und Ländern vorgesehen

• zur symmetrischen Berücksichtigung einer von der Normallage abweichenden Konjunkturentwicklung (konjunkturelle Komponente), wodurch antizyklisch Kreditaufnahmen im Abschwung, die im Aufschwung zurückzuführen sind, ermöglicht werden (antizyklische Finanzpolitik). Die Berechnung der Abweichung von der Normallage ist umstritten. In der Diskussion ist eine Formel, in welche u.a. eine zu schätzende Produktionslücke eingeht.^[4]

• für Bund und Länder in Fällen von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notsituationen, wozu auch die Finanzkrise ab 2007 zählen soll^[5], mit gleichzeitiger Festlegung entsprechender Tilgungsregelungen.

• In Konkretisierung der grundsätzlichen Vorgabe des mittelfristig ausgeglichenen Haushaltes ist es für den Haushalt des Bundes gemäß Art. 109 Abs. 3 Satz 4 GG noch zulässig, Einnahmen aus Krediten bis zur Höhe von 0,35 % des nominalen Bruttoinlandsprodukts (BIP) jährlich in Anspruch zu nehmen (strukturelle Komponente).

Näheres für den Bund regeln ein neugefasster Art. 115 GG und ein Ausführungsgesetz.

Für die Länder ist dagegen eine strukturelle Komponente nicht vorgesehen, das heißt die grundsätzliche Vorgabe ist nur dann erfüllt, wenn im Haushalt keine Einnahmen aus Krediten eingestellt sind. Eine antizyklische Kreditaufnahme zur Steuerung konjunktureller Schwankungen ist zulässig.

Die nähere Ausgestaltung regeln die Länder im Rahmen ihrer verfassungsrechtlichen Kompetenzen. Insbesondere die Frage der Ermittlung der Abweichung der wirtschaftlichen Entwicklung und die Frage der Budgetsensitivität sind bis heute nicht geklärt. Damit ist auch die Wirkung der Schuldenbremse noch ungeklärt, worauf zahlreiche Bundesländer in ihren mittelfristigen Finanzplanungen hinweisen.

Konkretisierung für den Bund (Art. 115 GG)

Weicht die tatsächliche von der zulässigen Kreditaufnahme ab, sind Abweichungen auf einem Kontrollkonto festzuhalten. Der negative Saldo des Kontrollkontos soll 1,5 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) nicht überschreiten, ab einer Überschreitung von 1 % des BIP ist der Saldo des Kontrollkontos konjunkturgerecht zurückzuführen.

Für die Inanspruchnahme der Ausnahmeregelung im Falle von Naturkatastrophen und außergewöhnlichen Notsituationen ist ein Beschluss der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages erforderlich.

Übergangsregelung (Art. 143d Abs. 1 GG)

Eine Übergangsregelung in Art. 143d Abs. 1 GG sieht die erstmalige Anwendung der Neuregelungen in Art. 109 und Art. 115 GG für das Haushaltsjahr 2011 vor, die Einhaltung der Vorgabe des ausgeglichenen Haushalts ist für den Bund ab dem Jahr 2016 zwingend vorgesehen, für die Länder ab dem Jahr 2020.

Konsolidierungshilfen (Art. 143d Abs. 2 und 3 GG)

Als Hilfe zur Einhaltung der o.g. Schuldenregeln erhalten fünf Länder für den Zeitraum 2011 bis 2019 eine finanzielle Unterstützung in Höhe von 800 Mio. Euro jährlich, insgesamt also 7,2 Mrd. € (Freie Hansestadt Bremen 300 Mio. €, Saarland 260 Mio. €, Berlin, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein jeweils 80 Mio. € jährlich). Die Finanzierung dieser Hilfen tragen Bund und Länder hälftig. Voraussetzung für die Gewährung der Hilfen ist die Einhaltung eines Konsolidierungspfades, der die betreffenden Länder in die Lage versetzt, ihre Haushalte bis spätestens 2020 auszugleichen und anschließend die neue Schuldenregelung einzuhalten. Das Nähere hierzu wird in einem Ausführungsgesetz zu Art. 143d GG geregelt und soll durch Verwaltungsvereinbarungen zwischen dem Bund und den einzelnen Empfängerländern konkret vereinbart werden.

Verfahren zur Vermeidung von Haushaltsnotlagen (neu zu beschließender Art. 109a GG)

Zusätzlich zur neuen Schuldenregel wird zur Vermeidung von Haushaltsnotlagen die Einführung eines sog. kooperativen Frühwarnsystems vorgeschlagen. Der 2010 gegründete Stabilitätsrat, dem die Finanzminister von Bund und Ländern sowie der Bundesminister für Wirtschaft und Technologie angehören, überwacht die Haushaltsführung von Bund und Ländern, insbesondere auch die Konsolidierungsfortschritte der o.g. fünf Empfängerländer. Dazu wird jährlich die Finanzlage von Bund und Ländern dargestellt und geprüft. Im Falle von Haushaltsnotlagen soll der Stabilitätsrat Sanierungsprogramme vereinbaren. Die Beschlüsse des Stabilitätsrates und die ihnen zugrunde liegenden Beratungsunterlagen werden veröffentlicht.

Funktionsweise der Schuldenbremse

Im Gegensatz zur Schweizer Schuldenbremse, deren Name für die deutsche Variante Pate stand, ist die deutsche Schuldenbremse keine Budgetregel, die auf einer Rückführung der aufgenommenen Kredite besteht. Es soll lediglich die maximale Höhe der Nettokreditaufnahme weiter reduziert werden.

Die bisher (und auch weiterhin) gültigen Budgetregeln für Deutschland sind im europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakt des Maastricht-Vertrags festgelegt. Das sogenannte Maastricht-Kriterium erlaubt eine maximale Nettokreditaufnahme in Höhe von 3,0 % des Bruttoinlandsproduktes. Dabei sind Ausnahmen für konjunkturell schwache Zeiten vorgesehen, die bereits mehrfach in Anspruch genommen wurden.

Mit der neuen Schuldenbremse wird die strukturelle, also von der Konjunktur unabhängige staatliche Neuverschuldung auf maximal 0,35 % des BIP beschränkt, die alleine dem Bund zugestanden werden. Ausnahmen (etwa für Naturkatastrophen oder Wirtschaftskrisen) sind weiterhin vorgesehen, müssen allerdings im weiteren Verfahren noch konkretisiert werden. Für die Feststellung des Ausnahmefalls wird voraussichtlich eine absolute oder qualifizierte Mehrheit im Deutschen Bundestag nötig sein. Neben der strukturellen Neuverschuldung ist ein konjunktureller Finanzierungssaldo zulässig, der im Aufschwung positiv und im Abschwung negativ ist und über eine bestimmte Formel ermittelt wird. Damit soll die Wirkung der automatischen Stabilisatoren gewährleistet werden.

Das zulässige konjunkturelle Defizit ist nach Vorschriften der Europäischen Kommission zu berechnen. Über den konjunkturellen Zyklus hinweg soll es null sein.

• Im Aufschwung soll der Staat konjunkturelle Finanzierungsüberschüsse erzielen, die umso größer sein sollen, je stärker die Wirtschaft im Aufschwung ist oder je größer die positive Produktionslücke ist. Das konjunkturelle Defizit kann umso größer sein, je tiefer die Wirtschaft in der Rezession beziehungsweise je größer die negative Produktionslücke ist. Dem Staat wird so ermöglicht, sich in der Rezession stärker zu verschulden (antizyklische Fiskalpolitik). Wo die Wirtschaft sich genau befindet, wird nach Maßgabe eines langfristigen Wachstumspfades ermittelt, dem sog. potentiellen BIP, das aus Daten der Vergangenheit geschätzt wird. Die Differenz zwischen BIP und potentiellen BIP in Prozent wird als Produktionslücke bezeichnet.
• Das konjunkturelle Defizit ist laut Formel umso kleiner, je stärker die Staatseinnahmen (darunter die Beiträge zur Sozialversicherung) auf die konjunkturellen Schwankungen reagieren – wobei diese Elastizität der Staatseinnahmen aufgrund von Daten der Vergangenheit geschätzt wird. Wenn also im Aufschwung die Staatseinnahmen automatisch steigen (gemäß vergangener Erfahrungswerte), wird dem Staat ein größerer Einnahmenüberschuss abverlangt. Wenn im Abschwung die Staatseinnahmen automatisch zurückgehen, wird dem Staat eine größere Verschuldung zugestanden.
• Das konjunkturelle Defizit ist laut Formel umso größer, je stärker die Staatsausgaben (z. B. Ausgaben für Arbeitslosigkeit) auf die konjunkturellen Schwankungen reagieren – wobei diese Elastizität der Staatsausgaben aufgrund von Daten der Vergangenheit geschätzt wird. Wenn also im Aufschwung die Staatsausgaben (für Arbeitslosigkeit) automatisch sinken (gemäß vergangener Erfahrungswerte), wird dem Staat ein höherer Einnahmenüberschuss abverlangt. Wenn im Abschwung die Staatsausgaben automatisch steigen, wird dem Staat eine größere Verschuldung zugestanden.

Schuldenbremse und Föderalismus

Einige Verfassungsrechtler haben Bedenken bezüglich der Verfassungskonformität einer gesamtstaatlichen Schuldenbremse angemeldet. Nach deren Interpretation höhlt ein strukturelles Neuverschuldungsverbot die in Art. 109 GG festgelegte Trennung der Haushaltswirtschaft von Bund und Ländern, also die Haushaltsautonomie der Länder, sowie das Bundesstaatsprinzip aus.^[6]

Gegen dieses Argument sprechen die Zustimmung des Bundesrates sowie die Bestrebungen nach Verfassungsänderungen in einzelnen Bundesländern. So wurde im März 2011 eine Aufnahme der Schuldenbremse in die Verfassung des Landes Hessen per Volksabstimmung beschlossen. Bereits am 19. Mai 2010 hatte der Landtag in Schleswig-Holstein eine Schuldenbremse in die Verfassung des Landes Schleswig-Holstein aufgenommen. Der Landtag in Rheinland Pfalz fügte am 16. Dezember 2010 einen neuen Art. 119 mit einer Schuldenbremse in die Landesverfassung ein.

Kritik

Es gibt zwei Hauptströmungen der Kritik: Zum einen wird das Ziel der Begrenzung von Staatsverschuldung in Frage gestellt und zum anderen die Eignung der Instrumente.

Kritik am Ziel

Kritik an der konjunkturellen Verträglichkeit von Schuldenbegrenzungsregeln äußerten einzelne Ökonomen^{[7][8][9][10]}, Politiker der Linken^[11], linke Sozialdemokraten^[12], der Deutsche Gewerkschaftsbund^[13] sowie das gewerkschaftsnahe Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung^[14].

Keynesianische Ökonomen kritisieren die Schuldenbremse mit der Erklärung, Staatsschulden seien äquivalent zu privatem Vermögen, sollten daher in der politischen Debatte nicht von diesen getrennt werden. Langfristig seien Staatsschulden im reifen Kapitalismus ökonomisch unproblematisch. Ein ausgewogener Staatshaushalt sei demnach (besonders angesichts positiver Handelsbilanz) ökonomisch unsinnig, lediglich im Sinne interessegeleiteter Politik nachvollziehbar. Um hingegen eine Politik der Vollbeschäftigung zu ermöglichen, müsse und könne ein Staatsdefizit angestrebt werden.^[15]

Kritik an der Wirkung

Das Fehlen einer Rückführungsklausel sehen Kritiker als mangelnde Ernsthaftigkeit des Vorhabens.

Weblinks

• Verfassungsrechtliche Grenzen einer „Schuldenbremse“, Rechtsgutachten von Hans-Peter Schneider (PDF; 271 kB)
• Aufruf: Die Schuldenbremse gefährdet die gesamtwirtschaftliche Stabilität und die Zukunft unserer Kinder von Prof. Dr. Peter Bofinger und Prof. Dr. Gustav Horn
• Verdi-Broschuere: Argumente gegen die Schuldenbremse (2009)

Literatur

• Daniel Buscher: Der Bundesstaat in Zeiten der Finanzkrise. Ein Beitrag zur Reform der deutschen Finanz- und Haushaltsordnung (Föderalismusreform), Duncker & Humblot, Berlin 2010, ISBN 978-3-428-13166-2.
• Klemens Himpele: Die Umsetzbarkeit der Schuldenbremse in den Ländern, Wien 2010 (PDF).
• Marius Thye: Die neue „Schuldenbremse“ – Zur neuen Gestalt der Finanzverfassung nach der Föderalismusreform II, Universitätsverlag Halle-Wittenberg, Halle 2010, ISBN 978-3-86977-021-5.

Einzelnachweise

1. ↑ Schuldenbremse erhält Verfassungsrang Frankfurter Allgemeine Zeitung, 12. Juni 2009
2. ↑ BGBl. 2009 I S. 2248
3. ↑ Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 91c, 91d, 104b, 109, 109a, 115, 143d) (GGÄndG)Vorlage:§§/Wartung/alt-URL-buzer (bei buzer.de)
4. ↑ Volume 5, Issue 12 28. November 2008 ECFIN COUNTRY FOCUS „Germany: revisiting the budget rule“ By Carsten Eppendorfer and Karolina Leib.
5. ↑ Artikel des Tagesspiegels: „Schuldenbremse kommt ins Grundgesetz“ 5. März 2009
6. ↑ Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 8. Februar 2009
7. ↑ Spiegel Online vom 9. Februar 2009
8. ↑ Spiegel Online vom 11. Februar 2009
9. ↑ Manager Magazin vom 13. Januar 2009
10. ↑ Handelsblatt vom 13. Februar 2009
11. ↑ Pressemitteilung vom 12. Februar 2009
12. ↑ FOCUS Online vom 7. Februar 2009
13. ↑ Pressemitteilung des DGG vom 5. März 2009
14. ↑ Prof. Dr. Gustav A. Horn, Dr. Achim Truger und Dr. Christian Proaño: Stellungnahme zum Entwurf eines Begleitgesetzes zur zweiten Föderalismusreform BT Drucksache 16/12400 Und Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes BT Drucksache 16/12410 [1]
15. ↑ Bill Mitchell: Fiscal rules going mad … (online).

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