Gemeindefreiheit

Gemeindefreiheit oder Gemeindeautonomie ist die Freiheit der in der untersten Staatsebene bzw. in einer politischen Gemeinde wohnhaften Stimmberechtigten, selbständig und unabhängig im Sinne der direkten Demokratie über ihre eigenen Angelegenheiten bestimmen zu können.

Gemeindehaus von Corippo

Geschichte

Die ersten ländlichen Gemeinden entstanden in Europa an der Wende vom Frühmittelalter zum Hochmittelalter. Neue landwirtschaftliche Produktionstechniken (Dreifelderwirtschaft, Großviehzucht, Käseherstellung, Alpsömmerung) und Bevölkerungswachstum beeinflussten sich gegenseitig. Die Feudalherren verpachteten ihr Land an selbständig produzierende Bauernhaushalte (Auflösung der Villikationsverbände). Die Bauern legten ihre verstreuten Güterparzellen zusammen, um den Fruchtwechsel produktiver handhaben zu können. Dies führte zu einer Änderung der Siedlungsstruktur: Die Streusiedlungen wurden aufgegeben, um in Dörfern zu siedeln. Die kollektive Bewirtschaftung von Äckern, Weiden und Alpen (Allmenden) und das Zusammenleben in Dörfern führte zu neuartigen gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und rechtlichen Änderungen. Überall in Europa versuchten die Kommunen Autonomie zu erlangen und die fremde Herrschaftsgewalt abzubauen. Das republikanische System des Kommunalismus entwickelte sich in den italienischen Städten, wie Florenz und Venedig, in den ländlichen Gegenden Süddeutschlands, aber am freiheitlichsten in den Zentralalpen (Kanton Graubünden, Schweizerische Eidgenossenschaft).

Organe

Im Rahmen der Gewaltenteilung bildet die Gemeinde- oder Bürgerversammlung als oberstes Organ die Legislative. In größeren Gemeinden können die Aufgaben der Legislative durch ein Gemeindeparlament mit direkt gewählten Volksvertretern und durch Urnenabstimmungen wahrgenommen werden. Der Gemeindeversammlung ist die Exekutive, ein Gemeinderat oder eine Gemeindevorsteherschaft unterstellt. Diese wird in direkten Wahlen gewählt. Die Gemeindeversammlung kann sowohl von der Exekutive als auch von einem Teil der stimmberechtigten Gemeindemitglieder einberufen werden.

Aufgaben und Kompetenzen

Aufgaben, die in den Wirkungskreis der politischen Gemeinde gehören, sind: Oberaufsicht über die Gemeindeverwaltung, Erlass und Änderung der Gemeindeordnung, Beschlüsse über Ausgaben wie Bau von Straßen, Schulhäusern, Kindergärten und Sportanlagen, Genehmigung des Gemeindebudgets, Abnahme der Jahresrechnung, Festsetzung des Gemeindesteuersatzes, Sozialwesen, Grundversorgung (Wasser und Strom), Sicherheit, Kulturelle Tätigkeiten. Die Rechte der Gemeinde sind in der Gemeindeordnung festgehalten. Sie sind im Rahmen Gesetze der nächsthöheren Staatsebene und der Verfassung gewährleistet.

Rechte der einzelnen Bürger

Jeder Bürger hat an der Gemeindeversammlung ein Rede-, Antrags –, Initiativ- und Anfragerecht. Er kann sich zu Sachfragen äußern, die im Zuständigkeitsbereich der Gemeinde liegen. Er kann beantragen, dass Geschäfte der Gemeindeversammlung verändert, verworfen, verschoben, erneut diskutiert oder dass darüber abgestimmt wird. Er kann eine Initiative zuhänden der Gemeindeversammlung einreichen und an derselben Fragen an die Gemeindebehörden stellen. Aufgrund dieser Rechte besitzen die Bürger einer Gemeinde ein Höchstmaß an politischer Mitbestimmung, sind direkt ins politische Geschehen einbezogen und tragen damit Verantwortung. Die Auswirkungen ihres Handelns können sie direkt mitverfolgen.

Gemeindefreiheit als Voraussetzung für eine nachhaltige Demokratie

Im Jahre 1919 hatten alle europäischen Staaten bis zur russischen Grenze demokratische Strukturen. Diese demokratischen Ansätze gingen in den meisten Staaten, die nach dem Ersten Weltkrieg erstmals eine Demokratie eingeführt hatten, zugunsten autoritärer und totalitärer Regierungssysteme wieder verloren. Die Untersuchungen von Adolf Gasser haben gezeigt, dass die Demokratie versagte, wenn es den Staaten nicht gelang, Freiheit und Ordnung in eine organische Verbindung zu bringen. Er konnte nachweisen, dass Staaten antidemokratischen Tendenzen erfolgreich widerstehen können, wenn die Bürger wirksam in den Entscheidungsprozess in den Gemeinden eingebunden sind. Staaten mit einer beim Bürger verankerten demokratischen Tradition wie die USA, Großbritannien, die skandinavischen Staaten, die Niederlande und die Schweiz widerstanden trotz Weltwirtschaftskrise und Zweitem Weltkrieg der totalitären Versuchung.

Entwicklung in der Schweiz

Am Anfang der schweizerischen Staatsbildung war die freie Gemeinde. Die Schweizerische Eidgenossenschaft ist in ihrem innersten Wesen eine Vereinigung freier Gemeinden. Nach schweizerischem Staatsverständnis kommt der Gemeindeautonomie, analog dem Föderalismus auf Bundesebene, zentrale Bedeutung zu. Artikel 50 der Bundesverfassung garantiert die Gemeindeautonomie im Rahmen des kantonalen Rechts. Die Entwicklung von Genossenschaften in der frühen Neuzeit, bedingt durch neue, kollektive Bewirtschaftungsformen vor allem in der alpinen Landwirtschaft, bilden die Basis für das Herzstück der schweizerischen direkten Demokratie: die Gemeindefreiheit. Die Ausprägung der politischen Rechte sind von Gemeinde zu Gemeinde verschieden. Es hängt von der kantonalen Verfassung und der jeweiligen Gemeindeordnung ab, welche Rechte eine Gemeinde besitzt. Die Gemeindeautonomie umfasst in erster Linie das Recht der Gemeinden zum Erlass eigener Rechtsnormen und zur Selbstverwaltung. Die Gemeindefreiheit war vor allem im Freistaat Drei Bünden (heutiges Graubünden) des 16. Jahrhunderts am weitesten entwickelt. Mit der Kantonsverfassung von 1854 verloren die Bündner Gemeinden teilweise ihre Selbständigkeit und wurden den kantonalen Behörden unterstellt. Im ausgehenden 20. Jahrhundert wurden den Gemeinden aus finanzpolitischen Überlegungen wieder vermehrt Aufgaben und Kompetenzen übertragen. Wenn die Gemeinden immer weniger finanzielle Mittel für die Erfüllung dieser Aufgaben erhalten, werden sie faktisch daran gehindert, ihre gesetzlich verankerte Autonomie tatsächlich wahrnehmen zu können.

Das Bundesgericht hat im Jahr 2007^[1] die Gemeindefreiheit de jure gestärkt, indem der Kanton Tessin zum ersten Mal in seiner Geschichte eine Konsultativabstimmung als verbindlich erklären musste und er bei Ablehnung einer Fusion durch eine Gemeinde (in diesem Fall die Gemeinde Cadro) künftig keine Zwangsfusion mehr verordnen darf.

Zitat aus dem Bundesgerichtsentscheid:

„Die Beschwerdeführer haben das Recht, dass die Konsultativabstimmung, die grundsätzlich die einzige Möglichkeit ist, mit der sie ihren Willen ausdrücken können, ihr Stimmrecht respektiert.'“

Entwicklung in Österreich

Seit dem 1. Europäischen Gemeindetag haben in Österreich die beiden Kommunalverbände, der Gemeindebund und der Städtebund, in relativ kurzer Zeit die Entwicklung der Gemeindefreiheiten erfolgreich voran gebracht. Die Bundes-Verfassungsgesetznovelle von 1962 hat sich inhaltlich sehr stark der Europäischen Charta der Gemeindefreiheiten von 1953 angenähert.

Entwicklung in Liechtenstein

Ähnlich wie in der Schweiz und in Österreich war die Gemeindeautonomie im Fürstentum Liechtenstein einem steten Wandel unterworfen. Über Bestand, Organisation und Aufgaben der Gemeinden im eigenen und übertragenen Wirkungskreise bestimmen heutzutage die Gesetze des Fürstentums.^[2]

Im eigenen Wirkungsbereich der Gemeinden steht der liechtensteinischen Regierung und dem Verwaltungsgerichtshof lediglich eine Kontrolle der Einhaltung der einschlägigen rechtlichen Bestimmungen zu und keine Ermessenskontrolle. In bestimmten Bereichen kann eine „Zweckmäßigkeitskontrolle“ stattfinden (zum Beispiel im Bereich des Baugesetz, Art 3).

Nach Art 4 Abs 2 der liechtensteinischen Landesverfassung (LV) steht den einzelnen Gemeinden "das Recht zu, aus dem Staatsverband auszutreten. Über die Einleitung des Austrittsverfahrens entscheidet die Mehrheit der dort ansässigen wahlberechtigten Landesangehörigen. Die Regelung des Austrittes erfolgt durch Gesetz oder von Fall zu Fall durch einen Staatsvertrag. Im Falle einer staatsvertraglichen Regelung ist nach Abschluss der Vertragsverhandlungen in der Gemeinde eine zweite Abstimmung abzuhalten."

Entwicklung in Europa

Nach dem Zweiten Weltkrieg machten sich die europäischen Völker vertieft Gedanken zur Frage, welche Grundlagen ein demokratischer Rechtsstaat braucht. Im September 1952 fanden am Haager Kongresses Verhandlungen über die direkte Demokratie in den Gemeinden statt. Der 1. Europäische Gemeindetag von 1953 wollte die Grundrechte der Gemeinden und ihre Freiheiten neu definieren. Er proklamierte die Europäische Charta der Gemeindefreiheiten. Um diese Proklamation in eine verbindliche Rechtsnorm für alle Staaten Europas umzusetzen, wurde 1985 die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung geschaffen. Diese Konvention ist seit dem 1. September 1988 in Kraft.

Dieser Artikel betrifft Aspekte des politischen Systems der Europäischen Union, die sich möglicherweise durch den Vertrag von Lissabon ab 1. Dezember 2009 verändert haben. Bitte entferne diesen Hinweis erst, nachdem du überprüft hast, dass der Artikel dem aktuellen Stand entspricht.

Im Zusammenhang mit einer Institutionenreform der EU und der europäischen Verfassung bestehen Tendenzen, die Kompetenzen der Gemeinden zu reduzieren bzw. EU-weit zu vereinheitlichen. In Europa gibt es sehr unterschiedliche Modelle kommunaler Kompetenzen. Während in Frankreich oder Italien zentralistische Modelle bestehen, existieren in Deutschland oder Österreich sehr dezentrale Gemeindeverfassungen. Eine Vereinheitlichung könnte angesichts der zentralistischen Ausrichtung der EU zu einer Bevorzugung der zentralistischen Lösung und damit einer Einschränkung der Gemeindefreiheit führen. Die Auflagen der EU zur Liberalisierung der Grundversorgung schwächen den autonomen Handlungsspielraum der Gemeinden zusätzlich.

Literatur

• Adolf Gasser, Gemeindefreiheit als Rettung Europas. Grundlinien einer ethischen Geschichtsauffassung. Verlag Bücherfreunde, Basel 1947.
• Randolph C. Head, Demokratie im frühneuzeitlichen Graubünden, Chronos-Verlag, Zürich 2001, ISBN 3-0340-0529-6
• Adolf Gasser, Ulrich Mentz, Gemeindefreiheit in Europa. Der steinige Weg zu mehr kommunaler Selbstverwaltung in Europa, Kommunalrecht – Kommunalverwaltung, Bd. 43, Nomos Verlag 2004, ISBN 978-3-8329-0772-3
• Kilian Meyer, Gemeindeautonomie im Wandel. Eine Studie zu Art. 50 Abs. 1 BV unter Berücksichtigung der Europäischen Charta der Gemeindeautonomie, BoD Verlag, Norderstedt 2011, ISBN 978-3-8423-4978-0

Einzelnachweise

1. ↑ Bundesgerichtsentscheid 1C 181 vom 9. August 2007 (bger.ch)
2. ↑ Art 110 Abs. 1 LV. Siehe für den Umfang der Gemeindeautonomie auch das Gemeindegesetz vom 20. März 1996 (LGBl 76/1996).

Weblinks

• Gemeindefreiheit im Historischen Lexikon der Schweiz
• Europäische Charta der Gemeindefreiheiten (PDF-Datei; 83 kB)

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