Bankenaufsicht

Die Bankenaufsicht hat die Aufgabe, im Rahmen der staatlichen Aufsicht über den Finanzmarkt die Tätigkeit von Kreditinstituten zu überwachen. Die Begriffe Bankenregulierung und –aufsicht sind nicht scharf voneinander getrennt und werden zum Teil synonym verwendet.

Dieser Artikel versteht unter Bankenregulierung das Festlegen allgemeiner Regeln, während man unter Bankenaufsicht das Durchsetzen dieser versteht.^[1]

Die Bankenaufsicht umfasst

• die Erlaubnis zum Geschäftsbetrieb eines Kredit- und Finanzdienstleistungsinstituts sowie
• die Kontrolle der laufenden Geschäftstätigkeit hinsichtlich Einhaltung von Vorschriften über Eigenkapital, Liquidität, Begrenzung von Beteiligungen und Depotprüfungen.

Die Geldinstitute unterliegen umfassenden Anzeige- und Meldepflichten ; diese erstrecken sich hauptsächlich auf

• die Einreichung von Monatsausweisen, Jahresabschlüssen und
• die Anzeige von bestimmten Kreditaggregaten (Millionenkredite, Großkredite und Organkredite).

Bei unzureichendem Eigenkapital kann die Bankenaufsicht Gewinnausschüttungen, Entnahmen und Kreditgewährung beschränken oder das betroffene Geldinstitut sogar schließen.

Bankenaufsicht Deutschland

Ziele

Die Hauptziele der Bankenaufsicht sind in § 6 KWG zusammengefasst. Sie bestehen darin, Missständen im Kreditwesen entgegenzuwirken, die

• die Sicherheit der den Instituten anvertrauten Vermögenswerte gefährden,
• die ordnungsgemäße Durchführung der Bankgeschäfte beeinträchtigen oder
• erhebliche Nachteile für die Gesamtwirtschaft nach sich ziehen können.

Das KWG gibt den Instituten Regeln vor, die sie bei der Gründung und beim Betreiben ihrer Geschäfte zu beachten haben. Diese Regeln sind darauf ausgerichtet, Fehlentwicklungen vorzubeugen, die das reibungslose Funktionieren des Bankenapparates stören könnten. Wie intensiv Banken beaufsichtigt werden, hängt von Art und Umfang der Geschäfte ab, die sie betreiben. Die Aufsicht richtet grundsätzlich ihr Hauptaugenmerk darauf, dass Institute genügend Eigenkapital und Liquidität vorhalten und angemessene Risikokontrollmechanismen installiert haben.^[2]

Die Bankenaufsicht wird präventiv und operativ auf der Grundlage von Gesetzen und Verordnungen, die nur im Verhältnis zwischen Kreditinstituten und Aufsichtsbehörden gelten, wahrgenommen. Diese Gesetze, auf denen die Bankenaufsicht beruht, stehen im Einklang mit den Prinzipien der freien Marktwirtschaft. Die BaFin greift im Rahmen ihrer Solvenzaufsicht nicht in die Geschäftspolitik der Banken ein. Verantwortlich hierfür sind allein die Geschäftsleiter. Die Institute müssen aber qualitative und quantitative Rahmenbedingungen erfüllen und sind verpflichtet, ihre Bücher der Aufsicht offen zu legen.

Die Bankenaufsicht kann (und sollte auch) nicht in jedem Fall eine Insolvenz verhindern. Präventiv sorgen die §§ 46, § 46a und § 46b KWG bei sich abzeichnenden Krisen für Eingriffsmöglichkeiten der Bankenaufsicht. Zum Schutz der Kunden vor Insolvenz gibt es jedoch eine gesetzliche Einlagensicherung. Seit 2010 deckt sie Einlagen bis zu einer Höhe von 100.000 Euro und Verbindlichkeiten aus Wertpapiergeschäften bis 90%, aber maximal 20.000 Euro ab. Daneben existieren aber auch privatwirtschaftliche Sicherungseinrichtungen der Bankenverbände, die weit über das gesetzlich vorgegebene Maß hinaus schützen.

Aufgabenteilung

Zunächst ist zu berücksichtigen, dass sich in Deutschland zwei Institutionen die Aufgaben der Bankenaufsicht teilen, wobei Überschneidungen oder Lücken verhindert werden.

BaFin und Deutsche Bundesbank teilen sich die Bankenaufsicht. Die Zusammenarbeit ist in § 7 KWG geregelt. Danach wertet die Deutsche Bundesbank im Rahmen der laufenden Aufsicht unter anderem von Instituten regelmäßig einzureichende Berichte und Meldungen aus und prüft, ob die Eigenkapitalausstattung und die Risikosteuerungsverfahren der Institute angemessen sind. Die BaFin hat in Abstimmung mit der Deutschen Bundesbank eine Richtlinie zur Durchführung und Qualitätssicherung der laufenden Überwachung der Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute durch die Deutsche Bundesbank erlassen (Aufsichtsrichtlinie).

Gesetzliche Grundlagen

In Deutschland wird die Bankenaufsicht insbesondere auf Grundlage des Bundesbankgesetzes ((BBankG), des KWG, der Solvabilitätsverordnung (SolvV) oder der Mindestanforderungen an das Risikomanagement (BA) (MaRisk) von der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) und der Bundesbank durchgeführt.

Inhalte der Bankenaufsicht

Es wird dabei unterschieden zwischen Gründungsaufsicht und laufender operativer Überwachung von Kreditinstituten.

Gründung von Kreditinstituten

Wer in Deutschland Bankgeschäfte betreiben will, braucht hierzu eine schriftliche Erlaubnis der BaFin (§§ 32, § 33 KWG). Dazu müssen bestimmte Voraussetzungen erfüllt werden:

1. Bei Neugründung eines Instituts ist - je nach angestrebter Art der Geschäfte - ein bestimmtes Mindest-Eigenkapital nachzuweisen. Bei Wertpapierhandelsbanken etwa liegt das erforderliche Anfangskapital bei mindestens 730.000 Euro und bei Einlagenkreditinstituten bei mindestens fünf Millionen Euro.
2. Das Institut muss mindestens zwei Geschäftsleiter haben. Diese müssen fachlich geeignet und zuverlässig sein. Bei der fachlichen Eignung kommt es darauf an, dass die betreffende Person in ihrem bisherigen beruflichen Werdegang ausreichende theoretische Kenntnisse und praktische Erfahrungen für die neue Tätigkeit gesammelt hat. Die Zuverlässigkeit prüft die BaFin strengstens auch anhand des Bundeszentral- und das Gewerbezentralregisters.
3. Der Gründer hat anzugeben, wer in welcher Höhe bedeutende Beteiligungen an dem geplanten Institut hält. Auch diese Personen müssen zuverlässig sein. Sind sie es nicht, oder genügen sie aus anderen Gründen nicht den im Interesse einer soliden und umsichtigen Institutsführung zu stellenden Ansprüchen, kann die BaFin die Erlaubnis versagen.
4. Außerdem muss der Erlaubnisantrag einen tragfähigen Geschäftsplan enthalten, aus dem die Art des geplanten Geschäfts, der organisatorische Aufbau und die geplanten internen Kontrollverfahren hervorgehen. Die BaFin prüft, ob der Antragsteller bereit und in der Lage ist, die erforderlichen organisatorischen Vorkehrungen zu treffen, um seine Geschäfte ordnungsgemäß betreiben zu können.

Operative Aufsicht

Die Bankenaufsicht überwacht die Institute nach ihrer Gründung laufend im operativen Geschäft. Hierzu gehören insbesondere:

1. Kreditinstitute müssen angemessene Eigenmittel nachweisen (§ 10 KWG). In welcher Höhe eine Bank Eigenmittel mindestens vorhalten muss, hängt von den Risiken ab, die sie eingeht. Die Ausfallrisiken einer Bank etwa müssen mit haftendem Eigenkapital in Höhe von mindestens 8 Prozent der risikogewichteten Aktiva, also vor allem Kredite, unterlegt werden. Bei der laufenden Aufsicht wird überwacht, ob die Institute für eingegangene Risiken aus den Bilanzaktiva und den außerbilanziellen Geschäften - etwa aus Forderungen, Wertpapieren, Derivaten oder Beteiligungen - über ausreichende Eigenmittel verfügen. Seit dem Inkrafttreten der SolvV am 1. Januar 2007 müssen neben Ausfall- und Marktrisiken auch operationelle Risiken mit angemessenen Eigenmitteln unterlegt werden.
2. Darüber hinaus prüft die Bankenaufsicht, ob die Liquidität ausreichend ist, ob die Institute also ihre Mittel so anlegen, dass jederzeit eine ausreichende Zahlungsfähigkeit gewährleistet ist (§ 11 KWG).
3. Im Rahmen des bankaufsichtlichen Überprüfungsprozesses (sog. "Supervisory Review Process, SRP") überwacht die BaFin zudem auch diejenigen Risiken, die nicht nach der Solvabilitätsverordnung mit Eigenmitteln zu unterlegen sind. Kernelemente des SRP sind die Etablierung adäquater Risikomanagementsysteme und deren Überwachung durch die Aufsicht. So müssen die Institute den so genannten „Internal Capital Adequacy Assessment Process“ (ICAAP) einrichten, der gewährleistet, dass sie über genügend internes Kapital zur Abdeckung aller wesentlichen Risiken verfügen. Außerdem müssen angemessene Leitungs-, Steuerungs- und Kontrollprozesse („Robust Governance Arrangements“) vorliegen. Dabei muss die Organisation eines Kreditinstituts nach Art und Umfang der betriebenen Geschäfte angemessen gestaltet werden, um die MaRisk erfüllen zu können. Da Bankgeschäfte immer komplexer werden, müssen die Institute geeignete Vorkehrungen schaffen, um ihre unterschiedlichen Risiken zu steuern und zu überwachen. Daher ist es eine wichtige Aufgabe der BaFin zu prüfen, ob die bankeigenen Risikocontrolling- und Managementsysteme dies leisten können.
4. Zu den wesentlichen Informationsquellen der Bankenaufsicht gehören neben den Jahresabschlüssen die Prüfungsberichte, die Wirtschaftsprüfer oder Prüfungsverbände im Rahmen der Jahresabschlussprüfung erstellen. Darüber hinaus müssen die Institute Monatsausweise, turnusmäßig einreichen, aus denen die wichtigsten Bilanz- und Risikopositionen und ihre Veränderungen hervorgehen. Außerdem müssen die Institute wichtige Veränderungen melden - zum Beispiel auftretende Bilanzverluste oder Änderungen in der Geschäftsleitung, im in- und ausländischen Zweigstellennetz oder bei Beteiligungen ab 10 Prozent. Meldepflichtig sind auch Groß-, Organ- und Millionenkredite. Zudem kann sich die BaFin in Sonderprüfungen vor Ort einen vertieften Einblick in die wirtschaftliche Lage einer Bank verschaffen. Die BaFin kann diese Prüfungen anmelden, sie kann der Bank aber auch einen "Überraschungsbesuch" abstatten.

Gefahrenabwehr

Bei ihrer Solvenzaufsicht verfügt die BaFin über ein breites Repertoire von aufsichtsrechtlichen Entscheidungskompetenzen. Maßnahmen zur Gefahrenabwehr reichen von schriftlichen Abmahnungen - so genannten "gravierenden Beanstandungen" - über Bußgelder bis hin zum Entzug der Erlaubnis zum Betreiben von Bankgeschäften und dem Schließen der Geschäftsräume. Sind die Geschäftsleiter unqualifiziert, kann die BaFin gegenüber dem Aufsichtsorgan verlangen, dass sie abberufen werden und sie durch einen Sonderbeauftragten ersetzen. Die Bundesanstalt kann auch Befugnisse eines Aufsichtsorgans auf einen Sonderbeauftragten übertragen.

Geschichte der deutschen Bankenaufsicht

Eine erste allgemeine Bankenaufsicht erfolgte mit der Schließung der Darmstädter und Nationalbank (Danatbank) im Juli 1931 infolge der Weltwirtschaftskrise der Jahre 1929 bis 1932. Im Dezember 1934 trat deshalb das „Reichsgesetz über das Kreditwesen“ in Kraft, dem Vorläufer des heutigen Kreditwesengesetzes (KWG). Das KWG wurde seit Inkrafttreten im Januar 1962 mehrfach novelliert. Im Januar 1998 ist der Grundsatz I auf Marktpreisrisiken ausgedehnt worden, seit Januar 2007 gilt die hochkomplexe SolvV mit ihren detailfreudigen Risikokontingentierungen.

Bankenaufsicht Österreich

In Österreich ist die Finanzmarktaufsichtsbehörde (FMA) zuständig. Zur österreichischen Bankenaufsicht gehört die Wahrnehmung der behördlichen Aufgaben und Befugnisse, die im Bankwesengesetz (BWG), Sparkassengesetz (SpG), Bausparkassengesetz (BSpG), der Einführungsverordnung zum Hypothekenbank- und zum Pfandbriefgesetz, im Hypothekenbankgesetz, Pfandbriefgesetz, im Gesetz betreffend die Wahrung der Rechte der Besitzer von Pfandbriefen, im Bankschuldverschreibungsgesetz, im Depotgesetz, und im E-Geldgesetz und in den dazugehörigen Verordnungen geregelt und der FMA zugewiesen sind.

Bankenaufsicht Schweiz

Alle in der Schweiz tätigen Banken benötigen eine Lizenz der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht FINMA. Die FINMA, die dem Basler Ausschuss für Bankenaufsicht angehört, reguliert und überwacht alle Banken der Schweiz gemäß den Standards des Basler Ausschusses für Bankenaufsicht. Diese Standards beziehen sich nicht nur auf die angemessene Eigenkapital- und Kapitalausstattung der Banken, sondern auch auf die einzuhaltenden Vorsichts- und Verhaltensregeln. Als zusätzliche Sicherheitsmaßnahme definiert das schweizerische Recht sogar höhere Kapitalanforderungen als der "Basel Capital Accord".

Art, Umfang und institutionelle Zuständigkeit der Bankenaufsicht unterscheiden sich je nach Land, wobei es zunehmend internationale Koordination gibt (Basler Ausschuss, Basel I, Basel II).

Bankenaufsicht UK

Im Vereinigten Königreich nimmt die Financial Services Authority die Bankenaufsicht wahr.

Herausforderungen der Bankenaufsicht

• Risikopotenzial entsteht außerhalb des Hoheitsgebietes der BaFin
• Andere Risiken treten verstärkt auf, insbesondere Marktrisiko
• Institute weisen tendziell gleichgerichtete Risiken durch eine Angleichung der Portfoliostrukturen auf
• Die Gefahr von Systemkrisen nimmt durch Verflechtungen zu
• Institute neigen zu Outsourcing von Risiken in nicht konsolidierte Zweckgesellschaften oder nicht der nationalen Aufsicht unterliegende Staaten
• Stärkung der qualitativen (on-site) Aufsicht
• International bestehen unterschiedliche Regelungen.

Literatur

• Beck/Samm/Kokemoor: Gesetz über das Kreditwesen. C. F. Müller Verlag, Heidelberg, Kommentar in Loseblattsammlung, 129. Aktualisierung Februar 2008, ISBN 978-3-8114-5670-9
• Thomas Hartmann-Wendels, Martin Hellwig, Michael Hüther, Manfred Jäger, "Arbeitsweise der Bankenaufsicht vor dem Hintergrund der Finanzmarktkrise - IW Gutachten im Auftrag des BMF", Februar 2009
• Ross M. Robertson: The Comptroller and Bank Supervision: A Historical Appraisal. Office of the Comptroller of the Currency, 1968.

Siehe auch

• Zentralbank
• Bankensystem
• Bankgeschäft
• Bankenkrise
• Bankenpleite

Einzelnachweise

1. ↑ Charles Albert Eric Goodhart (1998): Financial Regulation, S. xvii
2. ↑ BaFin über die Bankenaufsicht