Verwaltungskooperation

Verwaltungskooperation ist der Oberbegriff für unterschiedliche Formen der Kooperation von öffentlichen Verwaltungen und Gebietskörperschaften. Die häufigste Art der Kooperation ist die interkommunale Kooperation (interkommunale Zusammenarbeit). Die Erforschung von Verwaltungskooperationen ist der Gegenstand der Verwaltungswissenschaft.

Allgemeines

Verfassungsrechtlich ist die kommunale Selbstverwaltung zunächst nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 Grundgesetz (GG) auf die „Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft“ beschränkt.^[1] Das sind diejenigen Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben.^[2] Garantiert ist dabei nicht nur der Aufgabenbereich, sondern auch die Befugnis, in diesem Bereich die Geschäfte eigenverantwortlich zu führen. Zu den Bestandteilen der Selbstverwaltungsgarantie zählen das Recht der Gemeinde auf die Führung ihres einmal bestimmten Namens,^[3] die Gebietshoheit,^[4] die Organisationshoheit, nämlich die Kompetenz, für die Wahrnehmung der Aufgaben Abläufe und Entscheidungszuständigkeiten im einzelnen zu regeln,^[5] die Personal- und die Finanzhoheit, die Planungshoheit (Befugnis, voraussehbare Entwicklungen längerfristig zu steuern, insbesondere für das eigene Gebiet die Bodennutzung festzulegen),^[6] die Förderung der Wirtschaft und der Umwelt sowie der Energieversorgung. Dem Gesetzgeber wird durch den Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie eine Grenze gezogen.^[7] Danach darf der Gesetzgeber eine Aufgabe mit relevantem örtlichen Charakter den Gemeinden nur aus Gründen des Gemeininteresses entziehen.^[8]

Überörtliche Angelegenheiten

Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verlangt eine Trennung von örtlichen und überörtlichen Angelegenheiten.^[9] Hieraus ergibt sich eine räumliche Begrenzung des Betätigungsfeldes einer Gemeinde und ihrer kommunalen Unternehmen, was allerdings eine interkommunale Tätigkeit ebenso wenig ausschließt wie punktuelle Auswirkungen wirtschaftlicher Tätigkeit auf dem Hoheitsgebiet von Nachbargemeinden. Das Grundgestz nennt ausdrücklich auch überörtliche Angelegenheiten. Deshalb umfasst das Selbstverwaltungsrecht auch die Erlaubnis, die Gemeindegrenzen überschreitende Aufgaben gemeinsam mit anderen Kommunen wahrzunehmen. Aufgrund der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie haben Kommunen das Recht zu entscheiden, wie sie ihre Aufgaben wahrnehmen, ob sie diese selbst oder durch private Dritte oder in Zusammenarbeit mit anderen Kommunen z. B. durch die Gründung oder den Beitritt zu einem so genannten Zweckverband erledigen möchten.

Auf Landesebene wurden deshalb Gesetze über die kommunale Gemeinschaftsarbeit erlassen, die die Voraussetzungen der interkommunalen Kooperation schaffen. Danach können die Gemeinden und Gemeindeverbände Aufgaben, zu deren Erfüllung sie berechtigt oder verpflichtet sind, gemeinsam wahrnehmen. Zu diesem Zweck können Arbeitsgemeinschaften begründet, Zweckverbände gebildet und öffentlich-rechtliche Vereinbarungen geschlossen werden (§ 1Vorlage:§§/Wartung/alt-URL Abs. 1 und 2 Gesetz über Kommunale Gemeinschaftsarbeit – GKG – in Nordrhein-Westfalen. Auch der Landkreis hat überörtliche Angelegenheiten wahrzunehmen, deren Bedeutung jedoch nicht über das Kreisgebiet hinausgeht (§ 87 Abs. 1 Thüringer Kommunalordnung).

Zusammenarbeit zwischen Gemeinden (interkommunale Kooperation)

Interkommunale Kooperation ist die Zusammenarbeit von Kommunalverwaltungen, die entweder in einem vertraglich geregelten bloßen koordinierten Vorgehen oder in der Schaffung eines neuen Rechtsträgers zur Verfolgung der gemeinsamen Interessen bestehen kann.^[10] Viele Aufgaben lassen sich ohne Kooperation gar nicht, einige Aufgaben nur mit einem erhöhten finanziellen Aufwand erfüllen, wobei bestimmte Aufgaben von ihrer Natur nach von vorneherein auf das Zusammenwirken mehrerer Verwaltungsträger angelegt sind.^[11] Bestimmte kommunale Investitionen lohnen sich von ihrer technisch erforderlichen Mindestgröße erst, wenn sie durch mehrere Nachbarkommunen mitgetragen und mitgenutzt werden (Kläranlagen, Abfallbeseitigung).

Beispiele

Häufige Anwendungsbeispiele sind regionale Entwicklungszusammenarbeit, Tourismus, überregionale Betriebsansiedlung (Gewerbeparks), Infrastruktureinrichtungen (Schulen, Freizeiteinrichtungen, Erholungseinrichtungen, Abfallentsorgung, Wasserversorgung und Abwasserentsorgung). Auch die kostenintensive Sozial-, Jugend- und Gesundheitsverwaltung ist für Kooperationen offen.^[12] Ferner können sich gemeinsame kommunale Dienstleistungen in anderen Sektoren lohnen (Feuerwehren, Rettungsdienste, Sozialhilfeverbände, Kindergärten, etc.) und gemeinsame Systemleistungen (Beschaffung, Aus- und Weiterbildung, Facility Management, etc.).

Motive

Werden Teilbereiche der Daseinsvorsorge nicht oder nicht mehr im zu erwartenden Mindestumfang erbracht, entsteht kommunaler Handlungsdruck. Nicht allein zu bewältigende Investitionen können ebenso ein Motiv für kommunale Kooperation sein wie wachsende Komplexität der kommunalen Aufgaben. Planvolles politisches Handeln kann frühzeitig das Erfordernis einer kommunalen Kooperation anzeigen.

Insbesondere für Kleinstädte wird interkommunale Kooperation zunehmend als Lösungsansatz zur Anpassung an den demografischen Wandel betrachtet.^[13]

Formen interkommunaler Kooperation

Vertikale Verwaltungsstruktur Deutschlands

Der Zweckverband ist der zentrale Begriff der interkommunalen Kooperation^[14] und stellt die häufigste Form der Zusammenarbeit mehrerer Kommunen dar.

Formen öffentlich-rechtlicher Zusammenarbeit mit eigener Rechtsfähigkeit (siehe auch Gemeindeverband)

• Verbandsgemeinde (Zweckverband, Zweckgemeinde)
• Amt
• Samtgemeinde
• Verbandsgemeinde
• Verwaltungsgemeinschaft

Formen öffentlich-rechtlicher Zusammenarbeit ohne eigene Rechtsfähigkeit

• Arbeitsgemeinschaft
• Zweckvereinbarung

Formen privatrechtlicher Zusammenarbeit mit eigener Rechtsfähigkeit

• Verein, Kapitalgesellschaft

Formen privatrechtlicher Zusammenarbeit mit Teilrechtsfähigkeit

• Gesellschaft bürgerlichen Rechts, Personengesellschaft

Formen privatrechtlicher Zusammenarbeit ohne eigene Rechtsfähigkeit

• Werkvertrag, Kooperationsvertrag

Formen informeller Zusammenarbeit

• gemeinsamer Erfahrungsaustausch
• Expertenrunde
• Runder Tisch
• Interessensgemeinschaft
• Arbeitsgemeinschaft
• Bürgermeisterkonferenzen

Gemeindefusionen

Die Gemeindefusion, also die Zusammenlegung von Gemeinden ist eine Sonderform. Insbesondere wenn sie freiwillig erfolgt, kann sie als Verwaltungskooperation angesehen werden. Anderenfalls ist die Gemeindefusion eher eine Maßnahme der Gebietsreform. Diese Begriffe haben auch lokal unterschiedliche Ausprägungen. In der Schweiz spricht man eher von Gemeindefusion, in Deutschland von Gebietsreform. In Österreich sind beide Begriffe gebräuchlich.

Public Private Partnership

Das Public Private Partnership (PPP) ist eine Sonderform. Hierbei steht die Kooperation zwischen Wirtschaft und öffentlicher Verwaltung im Vordergrund. Als Verwaltungskooperation kann sie nur dann bezeichnet werden, wenn mindestens zwei öffentliche Verwaltungen daran beteiligt sind.

Vergleichsringe

Als in der Regel wenig instituationalisierte Form der Verwaltungskooperation gibt es auch Vergleichsringe. Vor allem im Bereich der interkommunalen Kooperation üblich und dort als interkommunaler Vergleich (IKV) bezeichnet. In Projekten einigen sich die Projektpartner über Kennzahlen und Indikatoren sowie Themenbereiche, für die diese erhoben werden sollen (z. B. Kinderbetreuung). Aus dem Vergleich und der Diskussion über Unterschiede sollen neue Erkenntnisse gewonnen werden.

Europarechtliche Aspekte

Art. 10 Abs. 1Vorlage:§§/Wartung/alt-URL der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung vom 15. Oktober 1985^[15] garantiert die interkommunale Zusammenarbeit bei Aufgaben von gemeinsamen Interessen. Danach haben die kommunalen Gebietskörperschaften bei der Ausübung ihrer Kompetenzen das Recht, mit anderen Gebietskörperschaften zusammenzuarbeiten und im gesetzlichen Rahmen Verbände mit anderen Gebietskörperschaften zu bilden, um Aufgaben von gemeinsamem Interesse zu erfüllen.

Die interkommunale Zusammenarbeit ist auch vergaberechtlich garantiert. So entschied der Europäische Gerichtshof (EuGH), dass eine „öffentliche Stelle ihre im allgemeinen Interesse liegenden Aufgaben aber mit ihren eigenen Mitteln und auch in Zusammenarbeit mit anderen öffentlichen Stellen erfüllen kann, ohne gezwungen zu sein, sich an externe Einrichtungen zu wenden“.^[16] Die Kommunen sind danach im Fall einer kommunalen Zusammenarbeit grundsätzlich nicht verpflichtet, eine Ausschreibung durchzuführen oder Angebote privater Firmen einzuholen. Das Grundsatzurteil des EuGH sichert den Kommunen erhebliche Gestaltungsspielräume für eine gemeinsame und effektive Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben. Interkommunale Aufgaben- und Zuständigkeitsverlagerungen stellen somit keine ausschreibungspflichtigen Beschaffungsvorgänge auf dem Markt dar.

Grenzen

Die Bildung von interkommunalen Verbänden darf nur soweit erfolgen, als die Delegation von Aufgaben nicht in einem Ausmaß vorgenommen wird, durch welches jegliche Kontrolle durch den Gemeinderat bzw. Kreistag im Rahmen der Ingerenzpflichten eingeschränkt oder gar ausgeschlossen wird. Für eine Kommune ist nach Art. 92 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BayGemO unabdingbar, im Rahmen eines PPP-Vertrags Kontroll- und Einwirkungsrechte wie z.B. das Recht auf Ersatzvornahme zu vereinbaren, damit sie unverzüglich reagieren kann, wenn der private Kooperationspartner bei der Erledigung der öffentlichen Aufgabe Pflichtverletzungen begeht oder gegen gesetzliche Vorschriften verstößt.^[17] Diese Einwirkungsbefugnis auf die Entscheidungsprozesse ausgegliederter PPP-Gesellschaften ist von der Kommunalaufsicht zu überwachen.

Literatur

• Peter Biwald, Hans Hack, Klaus Wirth (Hrsg.): Interkommunale Kooperation. Zwischen Tradition und Aufbruch. NWV, Wien/Graz 2006, ISBN 3-7083-0368-7.
• Jens Wassermann: Die Region Hannover. Regionale Kooperation vor dem Hintergrund einer institutionalisierten Gebietskörperschaft. VDM Verlag Dr. Müller, Saarbrücken 2007, ISBN 978-3-8364-5577-0.
• Deutscher Städte- und Gemeindebund (Hrsg.): Interkontinentale Zusammenarbeit. Verlagsbeilage „Stadt und Gemeinde INTERAKTIV“. In: DStGB-Dokumentation. 39, Nr. 7–8, Winkler & Stenzel, Burgwedel 2004, DNB 972164561.
• Deutscher Städte- und Gemeindebund (Hrsg.): Interkommunale Kooperation. Praxisbeispiele, Rechtsformen und Anwendung des Vergaberechts. Verlagsbeilage „Stadt und Gemeinde INTERAKTIV“. In: DStGB-Dokumentation. 51, Nr. 10, Winkler & Stenzel, Burgwedel 2005, DNB 978155912 (Zusammenfassung Online).
• Oberste Baubehörde im Bayerischen Staatsministerium des Innern (Hrsg.): Gewerbeflächenmanagement in interkommunaler Zusammenarbeit. München 2002.

Einzelnachweise

1. ↑ Art. 28 gehört nicht zu den Grundrechten, sondern ist eine verfassungsrechtliche Staatsorganisationsnorm
2. ↑ BVerfGE 79, 127 (151).
3. ↑ BVerfGE 59, 216 (226).
4. ↑ BVerfGE 52, 95 (118).
5. ↑ BVerfGE 91, 228 (236)ff.
6. ↑ BVerfGE 56, 298 (310); 317 f.
7. ↑ BVerfGE 83, 37 (54)
8. ↑ BVerfGE 79, 127 (143); 150 ff.
9. ↑ Peter Armbrust: Einführung in das niedersächsische Kommunalrecht. Lit, Hamburg/Münster 2007, ISBN 978-3-8258-9065-0, S. 27.
10. ↑ Thorsten Ingo Schmidt: Kommunale Kooperation. Der Zweckverband als Nukleus des öffentlich-rechtlichen Gesellschaftsrechts. Mohr Siebeck, Tübingen 2005, ISBN 3-16-148749-4, S. 4 (Eingeschränkte Vorschau in der Google Buchsuche). 
11. ↑ Thorsten Ingo Schmidt: Kommunale Kooperation. Der Zweckverband als Nukleus des öffentlich-rechtlichen Gesellschaftsrechts. Mohr Siebeck, Tübingen 2005, ISBN 3-16-148749-4, S. 10 (Eingeschränkte Vorschau in der Google Buchsuche). 
12. ↑ Thorsten Ingo Schmidt: Kommunale Kooperation. Der Zweckverband als Nukleus des öffentlich-rechtlichen Gesellschaftsrechts. Mohr Siebeck, Tübingen 2005, ISBN 3-16-148749-4, S. 18 (Eingeschränkte Vorschau in der Google Buchsuche). 
13. ↑ Antonia Schulitz, Britta Knoblauch: Interkommunale Kooperation schrumpfender Kleinstädte. Analyse der Chancen und Grenzen für schrumpfende Kleinstädte im ländlichen Raum. AVM – Akademische Verlagsgemeinschaft, München 2011, ISBN 978-3-86306-716-8.
14. ↑ Thorsten Ingo Schmidt: Kommunale Kooperation. Der Zweckverband als Nukleus des öffentlich-rechtlichen Gesellschaftsrechts. Mohr Siebeck, Tübingen 2005, ISBN 3-16-148749-4, S. 27 (Eingeschränkte Vorschau in der Google Buchsuche). 
15. ↑ Vertragsgesetz vom 22. Januar 1987, BGBl. II, S. 65
16. ↑ EuGH, Urteil vom 9. Juni 2009, Az: Rs. C-480/06
17. ↑ Willy Spannowsky: Die Verantwortung der öffentlichen Hand für die Erfüllung öffentlicher Aufgaben und die Reichweite ihrer Einwirkungspflicht auf die Beteiligungsunternehmen. In: Deutsches Verwaltungsblatt. Heymanns, Köln 1992, ISSN 0012-1363, S. 1072–1079 (1075).

Weblinks

• Plattform Verwaltungskooperation