Kommunales Unternehmen

Ein kommunales Unternehmen ist ein wirtschaftlicher Betrieb, der von einer Gemeinde betrieben wird. Das kommunale Unternehmen ist eine Unterform des öffentlichen Unternehmens. Abzugrenzen sind kommunale Unternehmen von den öffentlichen Einrichtungen.

Tätigkeitsfelder

Hinsichtlich der wirtschaftlichen Betätigung der kommunalen Unternehmen ist eine große Aufgabenvielfalt erkennbar, die jedoch in den meisten Bundesländern auf die öffentliche Daseinsvorsorge begrenzt ist.

Oft nehmen sie Ver- und Entsorgungsaufgaben (Stadtwerke, Entsorgungsbetriebe) wahr. Aber auch infrastrukturelle (Nahverkehr), strukturpolitische (Wirtschaftsförderungsgesellschaften), soziale (Behindertenarbeitsbetriebe, Krankenhäuser, Pflegeheime, Wohnraumvermittlungsgesellschaften), wirtschaftspolitische (Beteiligung an Sparkassen), technische (Datenverarbeitungszentren) und ökologische (Gartenbaubetriebe) Aufgaben werden durch kommunale Unternehmen übernommen.

In den Gemeindeordnungen aller deutschen Bundesländer finden sich jedoch Vorschriften, die im Anschluss an § 68 der Deutschen Gemeindeordnung (DGO) von 1935 der wirtschaftlichen Betätigung der Kommunen Grenzen setzen (z. B. § 108 Nds. GO; § 107 GO NW; § 87 Bay GO). Die hierbei zentrale Voraussetzung ist die Bindung an einen öffentlichen Zweck. Rein erwerbswirtschaftliche Betätigung, bei der die Gewinnerwirtschaftung der einzige Zweck ist, ist den kommunalen Unternehmen damit untersagt. Mit dem „öffentlichen Zweck“ ist nämlich ein Unternehmen nicht vereinbar, dessen ausschließlicher oder vorrangiger Zweck Gewinne sind^[1]. „Rein erwerbswirtschaftlich-fiskalische Unternehmen sind den Gemeinden untersagt“^[2], wenn kein Bezug zu ihren öffentlichen Aufgaben besteht^[3]. Dennoch gehen die Gemeindeordnungen davon aus, dass die wirtschaftlich zu führenden kommunalnahen Unternehmen möglichst einen Gewinn erwirtschaften (z.B. § 109 GemO NRW).

Rechtsform

Die Rechts- und Organisationsformen der kommunalen Unternehmen sind sehr vielgestaltig. Sie können in den öffentlich-rechtlichen Rechtsformen eines Regiebetriebs, Eigenbetriebs oder einer Anstalt des öffentlichen Rechts (siehe auch Kommunalunternehmen), aber auch in den privatrechtlichen Rechtsformen einer GmbH, einer gemeinnützigen GmbH (gGmbH) oder Aktiengesellschaft (AG) organisiert sein. Dabei dürfen nur Rechtsformen mit Haftungsbegrenzung gewählt werden (§ 108 Abs 1 Nr. 3 GemO NRW), sodass die OHG und die Komplementäreigenschaft bei der KG für Gemeinden ausgeschlossen sind. In neuerer Zeit ist der Stellenwert der privatrechtlichen GmbH stark gestiegen. Die Wahl der Rechtsform ist eine originär kommunalpolitische Entscheidung im Rahmen der Gemeindeautonomie, die auch von der Aufsichtsbehörde nur begrenzt überprüfbar ist^[4].

Einflusssicherung

Da die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden von einem örtlich radizierten Gemeinwohlzweck beherrscht sein muss, hat die Aufgabenverantwortung bei der Gemeinde zu verbleiben. Diese muss unabhängig davon, welche Rechtsform gewählt wurde, sich einen angemessen Einfluss auf die Tätigkeit des kommunalen Unternehmens sichern. Diese sog. Ingerenzpflicht ergibt sich auch aus dem Demokratieprinzip, denn schließlich operieren Kommunalunternehmen mit öffentlichen Geldern, über deren Verwendung der Steuerzahler mittels seiner demokratisch legitimierten Entscheidungsträger Rechenschaft verlangen und Einfluss ausüben können muss. Hier ergeben sich nicht selten Problembereiche, wenn als Rechtsform eine privatrechtliche GmbH gewählt wurde und auch private Anteilseigner beteiligt werden. Der auf den öffentlichen Zweck ausgerichtete Gesellschaftszweck muss jedenfalls im Gesellschaftsvertrag genannt werden. Dazu dient das Kommunales Beteiligungsmanagement.

Betriebswirtschaftliche Aspekte

Bei kommunalen Unternehmen darf im Gegensatz zu rein privaten Unternehmen die Gewinnerzielung nicht alleiniger Zweck der Betätigung sein. Auch sie unterliegen aber grundsätzlich dem Wirtschaftlichkeitsprinzip. Dabei besteht eine Wechselwirkung, aber auch eine Spannung zwischen dem Unternehmensziel der Erfüllung öffentlicher Aufgaben einerseits und dem Wirtschaftlichkeitsprinzip andererseits. Kommunale Unternehmen sind daher dazu angehalten, ein vorgegebenes Ziel mit einem möglichst geringen Aufwand an Mitteln zu verwirklichen.

Kommunale Unternehmen wirtschaften letztlich mit öffentlichen Geldern; das Wirtschaften im öffentlichen Raum beinhaltet daher eine besondere Verantwortung, die sich darin ausdrückt, dass deren Finanzgebaren besonderer Regelungen der Rechnungslegung und Kontrolle, aber auch einer gewissen Transparenz unterliegt.

Hinsichtlich der Besteuerung der kommunalen Unternehmen ist zwischen Unternehmen in öffentlicher und Unternehmen in privater Rechtsform zu unterscheiden. Für die Besteuerung von kommunalen Unternehmen in Privatrechtsform gilt das für Private geltende Recht entsprechend. Bei öffentlich-rechtlichen Unternehmen ist nicht die Organisationsform, sondern die Art der Tätigkeit von entscheidender Bedeutung. Sie unterliegen dann der Körperschafts- und Umsatzsteuer, wenn sie als Betrieb gewerblicher Art (BgA) zu qualifizieren sind.

Haftung und Insolvenz

Die Städte und Gemeinden einschließlich ihren Eigen- und Regiebetriebe sind in Deutschland nicht insolvenzfähig (§ 12 InsO). Die Kommune haftet daher grundsätzlich uneingeschränkt für alle Verbindlichkeiten. Kommunale Unternehmen in privater Rechtsform unterliegen dagegen dem Insolvenzrecht und sind insolvenzfähig. Die Kommunen sind hinsichtlich ihrer in privater Rechtsform betriebenen Unternehmen durch Bundes- oder Landesrecht nicht zur Insolvenzabkehr verpflichtet^[5]. Aus einer 100 %igen Beteiligung einer Kommune an einem privatrechtlich organisierten Unternehmen alleine kann deshalb nicht gefolgert werden, dass die Gesellschafterin unter allen Umständen das Unternehmen vor der Insolvenz bewahren wird.

Eine besondere Beachtung ist dem Konzernhaftungsrecht zu schenken. Konzernrechtlich bildet die Gemeinde mit ihren kommunalnahen Unternehmen, an denen sie mehrheitlich beteiligt ist, einen Konzern^[6]. Die Rechtsprechung des BGH hat Haftungsgrundsätze beim qualifiziert faktischen Konzern^[7] entwickelt, wonach der Hauptgesellschafter unter bestimmten Voraussetzungen den Gläubigern seiner Konzernunternehmen haftet^[8]. Durch die Trihotel- und Gamma-Rechtsprechung des BGH wurde diese Außenhaftung zugunsten einer Innenhaftung über § 826 BGB jedoch aufgegeben. Dieses Konzernrecht ist auf die Beziehungen der öffentlichen Hand zu ihren in privatrechtlicher Form betriebenen Beteiligungsunternehmen generell anzuwenden.

Kommunale Unternehmen in öffentlich-rechtlicher Rechtsform (Anstalt des öffentlichen Rechts) sind hingegen zumeist nicht insolvenzfähig, weil ihre kommunalen Träger für sie subsidiär haften müssen (sogenannte Gewährträgerhaftung; z. B. § 114 a Abs. 1 GemO NRW)^[9].

Personalfragen

Die Beantwortung der Fragen des Personal-, Dienst-, und Arbeitsrechts öffentlicher Unternehmen hängt auch von der jeweiligen Organisationsform ab. In arbeitsrechtlicher Hinsicht unterliegen Kommunalunternehmen in Deutschland meist dem BAT, was aber nicht zwingend ist. Auch bei öffentlich-rechtlichen Unternehmen ist eine Personalvertretung nach Maßgabe der Personalvertretungsgesetze vorgeschrieben.

Privatisierung

In den letzten Jahren ist sowohl aus Wirtschaftlichkeitsüberlegungen als auch aus Sparzwängen eine fortschreitende Privatisierung öffentlicher Aufgaben zu beobachten. Dieser Trend wird aus liberaler bzw. neoliberaler Sicht zwar begrüßt, stößt aber aus etatistischer und sozialstaatlicher Sicht auch auf Kritik. Letztlich ist es aber auch aufgrund europarechtlicher Vorgaben oft unausweichlich, die kommunalen Unternehmensbeteiligungen abzubauen, und aufgrund der schwachen Finanzlage sind die Kommunen gezwungen, sich von Unternehmen mit strukturellen Verlusten zu trennen.

Neben dem Privatisierungsschub seit den neunziger Jahren ist aber auch zu beobachten, dass die Gemeinden bzw. ihre Unternehmen zunehmend mit rein privaten Unternehmen zusammenarbeiten, sie mit als Anteilseigner und Geldgeber aufnehmen, ihnen besondere Infrastrukturprojekte überlassen oder in sonstigen Formen des sog. Public Private Partnership kooperieren. Auch darin kann teilweise eine Privatisierung gesehen werden, wenn etwa ein vormals öffentlich-rechtliches Unternehmen als GmbH ausgestaltet wird und private Geldgeber als Anteilseigner aufgenommen werden und dadurch auch gewissen Einfluss auf das Unternehmen gewinnen.

Einzelnachweise

1. ↑ BVerfGE 61, 82, 107 f. aus 1982
2. ↑ BVerwGE 39, 329, 333 f. aus 1972
3. ↑ BVerfGE 61, 82, 106 aus 1982
4. ↑ vielfach besteht bei der Gründung lediglich eine Anzeigepflicht; § 115 GemO NRW
5. ↑ so auch: Deutscher Bundestag, Drucksache 15/5095, 15. Wahlperiode, 15. März 2005, Stellungnahme der Bundesregierung im Rahmen einer Kleinen Anfrage
6. ↑ BGH, Urteil vom 13. Oktober 1977, BGHZ 69, 334 (338); „VEBA-Urteil“: danach gelten konzernrechtliche Vorschriften auch für die öffentliche Hand. Deshalb erhält eine Gemeinde bei mindestens 2 Beteiligungen an privatrechtlich organisierten Gesellschaften Unternehmereigenschaft
7. ↑ Fachausdruck für einen Konzern, bei dem die Konzernunternehmen untereinander mehrheitlich beteiligt sind (Gegensatz: Vertragskonzern)
8. ↑ Ausgangslage ist die Regelung in § 317 AktG, welche aber nur für AG und KGaA gilt. Wenn danach die Muttergesellschaft ihren faktischen Konzerneinfluss ausnutzt, indem sie ihre Tochtergesellschaft dazu veranlasst, nachteilige (heißt verlustbringende) (Rechts-)Geschäfte einzugehen, die nicht im selben Geschäftsjahr kompensiert werden, so ist die Muttergesellschaft der Tochtergesellschaft gegenüber zum Schadensersatz verpflichtet. Das GmbH-Gesetz beinhaltet indes weder Konzern-Regelungen noch Haftungsfolgen im reinen GmbH-Konzern. Diese Lücke wurde durch die Rechtsprechung des BGH geschlossen. Die Konzernhaftung wurde in erster Linie zum Schutz von Gläubigern und Minderheitsgesellschaftern der beherrschten GmbH von der Rechtsprechung entwickelt (BGH NJW 1998, 968).
9. ↑ Diese Gewährträgerhaftung ist bei öffentlich-rechtlichen Sparkassen seit 2001 als Folge der "Brüsseler Konkordanz" vom 17. Juli 2001 abgeschafft

Literatur

• Helmut Brede: Grundzüge der öffentlichen Betriebswirtschaftslehre, 2. Aufl., Verlag Oldenbourg, München 2005, ISBN 978-3-48657-731-0
• Felix Böllmann: Formalprivatisierung kommunaler Aufgabenerfüllung und Transformation - Rechtsökonomische Analyse am Beispiel Russlands und Ostdeutschlands, Leipziger Universitätsverlag, Leipzig 2007, ISBN 978-3-86583-169-9
• Ulrich Cronauge: Kommunale Unternehmen, 5. Aufl., Berlin 2006, Erich Schmidt Verlag, ISBN 978-3-503-08706-8
• Werner Hoppe, Michael Uechtritz (Hrsg.): Handbuch Kommunale Unternehmen, 2. Aufl., Verlag Dr. Otto Schmidt, Köln 2007, ISBN 978-3-504-40090-3
• Alfred Katz: Kommunale Wirtschaft, Kohlhammer, Stuttgart 2004, ISBN 3-17-017938-1
• Thomas Mann: Öffentliche Unternehmen im Spannungsfeld von öffentlichem Auftrag und Wettbewerb, in: JZ 2002, S. 819 ff.
• Rolf Stober/Hanspeter Vogel (Hrsg.) Wirtschaftliche Betätigung der öffentliche Hand, Verlag Heymanns, Köln, Berlin, Bonn, München 2000, ISBN 978-3-45224-600-4

Weblinks

• Verband kommunaler Unternehmen e.V.
• Die §§ 107 ff. der Gemeindeordnung für NRW
• Aufgaben und Strukturen von kommunalen Unternehmen in Deutschland
• Verband kommunaler Unternehmen Österreichs (VKÖ)

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