Rekommunalisierung

Mit Rekommunalisierung werden Prozesse bezeichnet, in denen Aufgaben und Vermögen, die vormals durch Privatisierung aus der kommunalen Verwaltung ausgegliedert wurden, wieder in Organisationsformen des öffentlichen Rechts zurückgeführt werden. Nach einem Trend zu Privatisierungen in den letzten Jahren gibt es bundesweit nunmehr eine gegenläufige Entwicklung hin zur Rekommunalisierung. Teils spielen enttäuschte Erwartungen eine Rolle, teilweise weil das Privatisierungspotential der Kommunen ausgeschöpft ist. Im kommunalen Bereich rechnet der Deutsche Städte- und Gemeindebund nicht mehr mit einer Verkaufswelle staatlicher Vermögenswerte, mit der Finanzkrise sei zudem das Misstrauen in der Bevölkerung gegen Privatisierungen gestiegen ^[1] .

Gründe

Entscheidungen über Privatisierungen und Rekommunalisierungen fallen in den politischen Gremien der betroffenen Kommunen. In diese Entscheidungsprozesse fließen daher die politischen Erwägungen der handelnden Personen und Erwartungen in die Reaktion der Bevölkerung ein.

Da einer Rekommunalisierung stets eine Auslagerung vorausgeht, beeinflussen auch die individuellen Werte und Erfahrungen mit beiden Organisationsformen den Willensbildungsprozess erheblich. Sofern im Rahmen von politischen Diskussionen überzeugende Sachargumente für oder gegen Rekommunalisierungen erschöpft sind, tritt regelmäßig die polemische und vereinfachende Zuspitzung auf die Frage "Mehr oder weniger Staat?" in den Vordergrund. Sachpolitische Erwägungen spielen in dieser Phase des politischen Willensbildungsprozesses keine Rolle mehr.

Enttäuschte Erwartungen

In den 1980er und 1990er Jahren wurden zahlreiche kommunale Einrichtungen, Betriebe und Unternehmen aus unterschiedlichen Gründen privatisiert. Bei vielen Privatisierungen wurden die in sie gesetzten Erwartungen nicht erfüllt. Es setzte sich zunehmend die Erkenntnis durch, dass die Privatwirtschaft nicht zwangsläufig besser oder kostengünstiger arbeitet als Betriebe in öffentlicher Hand. Die ausgegliederten Bereiche lassen sich durch die Politik häufig nicht wie gewünscht steuern. Kommunale Daseinsvorsorge und regionale Arbeitsplatzpolitik lassen sich in profitorientierten Unternehmen kaum als vorrangige Ziele durchsetzen. Bei einer Auslagerung verbleiben in höherem Umfang als erwartet Aufgaben und Kosten bei der Kommune. Nach erfolgter Privatisierung fehlen Möglichkeiten zur Quersubventionierung defizitärer kommunaler Aufgaben (Klassische Beispiele: ÖPNV und Bäderbetriebe).

Vor dem Hintergrund enttäuschter Erwartungen kommentierte der ehemalige Hamburger Bürgermeister Ole von Beust (CDU) den Verkauf der Hamburgische Electricitäts-Werke AG (HEW) an den schwedischen Energiekonzern Vattenfall mit den Worten "..ein staatliches Monopol sei "durch ein Quasi-Monopol" auf privater Seite ersetzt worden".^[2]

Öffentliche Meinung

In mehreren Umfragen hat die Bevölkerung der Erledigung öffentlicher Aufgaben durch die Kommunen deutlich Vorrang vor privatwirtschaftlichen Betrieben gegeben. Im kommunalen Bereich rechnet der Deutsche Städte- und Gemeindebund mangels verkaufbarer kommunaler Vermögensmassen nicht mehr mit einer Verkaufswelle staatlicher Vermögenswerte, mit der Finanzkrise sei zudem das Misstrauen in der Bevölkerung gegen Privatisierungen gestiegen.^[3]

EuGH-Urteile, Vergaberecht

Oft werden von Kommunen Aufträge ausschreibungsfrei an ihre eigenen Gesellschaften vergeben. Die Anforderungen an diese In-House-Vergaben wurden durch die Rechtsprechung des EuGH konkretisiert. Der EuGH setzt für die Inhouse-Fähigkeit ein hohes Maß an Einflussnahme durch die Kommune voraus. Dies ist bei zivilrechtlich organisierten (GmbH, AG) und hundertprozentigen Eigengesellschaften regelmäßig der Fall, da die Kommune einen Einfluss "wie über eine eigene Dienststelle" ausüben kann. Aufträge an gemischtwirtschaftliche Unternehmen unterliegen in jedem Fall der Ausschreibungspflicht,^[4] da bei gemischtwirtschaftlichen Unternehmen diese "Kontrolle wie über eine eigene Dienststelle" nicht ohne weiteres gegeben ist, wenn zulasten der privaten Teilhaber keine weiteren gesellschaftsvertraglichen Einflussmöglichkeiten zugunsten der Kommune vereinbart sind.

Auslaufende Konzessionen

Die Laufzeit von Konzessionsverträgen ist gesetzlich befristet, beispielsweise dürfen diese gemäß § 46 Energiewirtschaftsgesetz für den Bereich der Strom- und Gasnetze nicht länger als 20 Jahre dauern. Laufen diese Konzessionsverträgen ab, muss neu konzessioniert werden. Vergaberecht findet keine Anwendung, stattdessen gilt der Grundsatz, dass ein diskriminierungsfreies und transparentes Verfahren durchzuführen ist.^[5] Diese Verfahren sind mit einem gewissen Aufwand und dem Risiko von Konkurrentenklagen verbunden, da bei Verfahrensfehlern Schadenersatzforderungen drohen können.

Infolge des nahezu gleichzeitigen Auslaufens von Konzessionsverträgen für die Aufgaben früherer Stadtwerke bietet sich den Kommunen folgende Handlungsoptionen:

• Rückkauf dieser Betriebe,
• Vollständige Privatisierung,
• Konsensuale Zusammenarbeit mit dem Altkonzessionär über gemeinsame Gesellschaften,
• Zusammenarbeit im Wege eines Stadtwerkeverbundes mit Nachbargemeinden oder Nachbarkreisen.

Aus § 46 Energiewirtschaftsgesetz folgt die Verpflichtung des Altkonzessionärs, die Strom- beziehungsweise Gasnetze dem Neukonzessionär zu überlassen. Ob diese Überlassungspflicht eine Eigentumsverschaffung oder lediglich eine Besitzverschaffung (Pacht) zur Folge hat, wird vom Gesetz nicht beantwortet. In der rechtswissenschaftlichen Literatur und auf Ebene der Untergerichte ist dies strittig. Eine höchstrichterliche Rechtsprechung existiert hierzu nicht.

Positive regionalwirtschaftliche Effekte

Von Rekommunalisierungen wird erwartet, dass sie die regionale Wirtschaft fördern.^[6] Bei Privatisierungen besteht hingegen die Gefahr, dass erwirtschaftete Gewinne und Steuern (z.B. Gewerbesteuer) aus der Region abfließen. Darüber hinaus spielen in diesem Zusammenhang auch standortpolitische Erwägungen eine Rolle, vor allem das Risiko, ob Unternehmenssitze beziehungsweise -zentralen aus der eigenen Region abwandern. Dies hätte neben genannten fiskalpolitischen Folgen auch den Verlust von wirtschaftlichen Kompetenzen einer Region zur Folge. So waren diese genannten standort- und wirtschaftspolitischen Erwägungen beispielsweise für die Stadt Dresden ausschlaggebend, die Energie-Holding GESO zu rekommunalisieren.^[7]

Steuern

Steuerlicher Querverbund

Der steuerliche Querverbund erlaubt es auch kommunalen Unternehmen im Rahmen von Konzernstrukturen und Gewinnabführungs- und Beherrschungsverträgen zwischen Mutter- und Tochtergesellschaften steuerliche Vorteile zu nutzen. Dabei werden steuerlich zulässige Gestaltungsspielräume in ähnlicher Weise wie in nicht kommunalen Unternehmen genutzt. Nach Diskussionen über die rechtliche Zulässigkeit diese Konstruktionen, ist der steuerliche Querverbund nunmehr gesetzlich verankert.^[8] Schwerpunktmäßig geht es um Verlustverrechnungsmöglichkeiten des steuerlichen Querverbundes für die Finanzierung dauerverlustbehafteter kommunaler Bereiche im Rahmen der Daseinsvorsorge. Durch Verlustverrechnungen wird die Steuerlast des steuerlichen Querverbundes insgesamt gesenkt. D.h. insgesamt zahlt der Verbund weniger, als wenn jedes Unternehmen jeweils für sich betrachtet veranlagt würde. Da Leistungen kommunaler Dauerverlustbetriebe (z.B. Bibliotheken, Pflegeheime, Sportanlagen, Kindergärten usw.) mangels Lukrativität selten von Privaten übernommen werden, kommen in diesem Zusammenhang die Grundsätze der verdeckten Gewinnausschüttung nicht zur Anwendung.

Umsatzsteuer

Kommunale Betriebe und Unternehmen hatten früher unter bestimmten Voraussetzungen eine Befreiung von der Umsatzsteuer (§ 2 Abs. 3 UstG). Dies wurde als vorteilhaft erachtet, weil zum Beispiel Mehrwertsteuerbelastungen an Verbraucher (z.B. bei Abwassergebühren) nicht weitergegeben wurden. Dieses Besteuerungsprivileg wurde vom Bundesfinanzhof erheblich eingeschränkt und gilt nicht mehr, wenn der öffentliche Betrieb als Gesellschaft des Zivilrechts (z.B. GmbH, AG) geführt wird.^[9]

Kritik

In einem Sondergutachten vom September 2011 zum Energiemarkt in Deutschland äussert sich die Monopolkommission im Rahmen Allgemeiner Empfehlungen zum Atomausstieg und zur koordinierten Energiepolitik auf EU-Ebene kritisch zum Trend der Rekommunalisierung:^[10]

„Die Monopolkommission erkennt keine wohlfahrtsökonomischen Vorzüge einer Rekommunalisierung und äußert sich insofern lediglich verhalten gegenüber der teilweise vorherrschenden Rekommunalisierungs-Euphorie.“

– Monopolkommission (Seite 265)

Entwicklung und Beispiele für Rekommunalisierungspolitik

Zahlreiche Kommunen prüfen, die Strom-, Gas- und Fernwärmeversorgung wieder in die eigene Hand zu nehmen, da zwischen 2011 und 2015 bundesweit etwa 1000 Konzessionsverträge in diesem Bereich auslaufen. Hierbei versuchen die Kommunen, insbesondere verlorengegangenen energiepolitischen Einfluss und einnahmepolitische Handlungsspielräume wiederzugewinnen.^[11]

Rekommunalisierung in Berlin

Ein Beispiel, um einen Betrieb der Daseinsvorsorge wieder komplett zu rekommunalisieren, sind die Berliner Wasserbetriebe AöR, die seit 1999 teilprivatisiert sind. Am 13. Februar 2011 gab es einen erfolgreichen Volksentscheid über die Offenlegung der Teilprivatisierungsverträge bei den Berliner Wasserbetrieben. Befürworter des Volksentscheids sahen darin einen Schritt, die BWB wieder komplett zu verstaatlichen.^[12]

Rekommunalisierung in Hamburg

Privatisierungen und Beteiligungsverwaltung

In Hamburg wurden in der Vergangenheit zahlreiche öffentliche Betriebe privatisiert. Insbesondere im letzten Jahrzehnt wurden diese aus finanzpolitischen Erwägungen verkauft.^[13] Hierzu gehören der Landesbetrieb Krankenhäuser, die städtischen Energieversorger (HeinGas Hamburger Gaswerke GmbH, Hamburgische Electricitäts-Werke AG) und zahlreiche weitere Unternehmen, sowie die erste Teilprivatisierung durch einen Börsengang der HHLA (Hamburger Hafen und Logistik AG).^[14]

Unter dem damaligen Finanzsenator Wolfgang Peiner wurden im Jahr 2001 die öffentlichen Unternehmen nach Wichtigkeit in vier Kategorien eingeteilt.^[15] In der ersten will die Stadt Hamburg mindestens die Mehrheit an dem Unternehmen halten, in der vierten möchte sie vollständig aussteigen, dazwischen liegen Minderheitsbeteiligungen von über oder unter 25 Prozent. Es gibt keine öffentlich bekannt gemachten objektiven Kriterien für diese Kategorisierung. Es erfolgen regelmäßige Überprüfungen der Kategorisierungen im Hinblick auf Privatisierungsmöglichkeiten. In jedem Einzelfall werden die finanziellen gegen die sozialen und strukturpolitischen Aspekte abgewogen, deren Gewichtung einem politischen Wandel unterliegt.

Für die Hamburger GAL war neben anderen Gründen ein weiterer Grund zur Aufkündigung der CDU/GAL-Koalition im November 2010 eine Senatsdrucksache mit dem Titel "Kategorisierung der Beteiligungen", an der der letzte Finanzsenator Carsten Frigge (CDU) vor seinem Rücktritt noch gearbeitet und in die Behördenabstimmung gegeben hatte. Demnach ging es in dieser Drucksache um einen Passus, wonach alle zehn Jahre bei allen kommunalen Unternehmen überprüft werden soll, ob sich die Stadt Hamburg von diesen trennen könne.^[16] So hat es in diesem Zusammenhang auch Überlegungen gegeben, das städtische Wohnungsbauunternehmen SAGA/GWG sowie den Wasserversorger Hamburg Wasser zu privatisieren.

Politischer Rahmen

Zwischen 2011 und 2015 laufen bundesweit etwa 1000 Konzessionsverträge im Bereich der Energienetze aus, daher prüfen zahlreiche Kommunen, die Strom-, Gas- und Fernwärmeversorgung wieder in die eigene Hand zu nehmen.^[17] So auch in Hamburg.

Hamburg hat sich im Rahmen des Masterplans Klimaschutz das Ziel gesetzt, seine energiebedingten Kohlendioxid-Emissionen bis 2020 um 40 Prozent gegenüber dem Niveau von 1990 zu verringern. Dazu muss es den jährlichen CO2-Ausstoß gegenüber dem Stand von 2006 um 5,5 Mio. Tonnen verringern.^[18]

Vor dem Hintergrund, dass das Kohlekraftwerk Moorburg und die dazugehörige Fernwärmetrasse seitens der Stadt Hamburg nicht verhindert werden konnte und der andauernden Konflikte der Stadt Hamburg mit der Vattenfall-Gruppe, ist die Gründung der Hamburg Energie GmbH erfolgt, um verlorengegangenen energiepolitischen Einfluss zurückzugewinnen.^[19] Ziel bis 2014 ist letztlich die Übernahme der Energienetze (Strom, Gas, Fernwärme), um einen Umbau der städtischen Energieversorgung hin zu Erneuerbaren Energien vorzunehmen, insbesondere zur Abkehr von Kernenergie und fossilen Brennstoffen. Zu dem Zeitpunkt laufen die Konzessionsverträge aus beziehungsweise sind durch die Stadt Hamburg kündbar.^[20]

Aktuell gibt es eine Volksinitiative, die das Ziel einer Rekommunalisierung der Energienetze und der Etablierung „echter“ Stadtwerke, d.h. eines Stadtwerks mit Energienetzen, hat. Getragen wird diese Initiative von 24 Organisationen, dazu gehören unter anderem der BUND Hamburg, die Verbraucherzentrale Hamburg, Kirchen sowie Verbände aus dem Bereich Erneuerbare Energien.^[21] Der Bund der Steuerzahler Hamburg e.V. unterstützt diese Initiative^[22] und favorisiert dabei Bürgerbeteiligungen über Genossenschaftsmodelle. Die Handelskammer Hamburg spricht sich in einem Positionspapier gegen eine Beteiligung der Stadt an den Energieverteilnetzen aus ^[23].

Der gegenwärtige SPD-Senat der Freien und Hansestadt Hamburg unter Olaf Scholz hat sich gemäß Regierungsprogramm im Gegensatz zur Volksinitiative das Ziel gesetzt, lediglich eine Minderheitsbeteiligung an den Energienetzen von mindestens 25,1 % zu erwerben. ^[24] Vom schwarz-grünen Vorgängersenat zurückgehaltene Gutachten zum Rückkauf der Energienetze empfehlen eine hundertprozentige, mindestens jedoch eine Rekommunalisierung mit dem Ziel einer Mehrheitsbeteiligung an den Netzen und zwar mit dem Argument, dass solche Maßnahmen grundsätzlich finanzierbar sind.^[25]

Strom- und Fernwärmenetz (Vattenfall-Gruppe)

Die Stadt Hamburg hat Vattenfall auf Herausgabe der zur Bewertung der Netze erforderlichen Informationen vor dem Verwaltungsgericht Hamburg verklagt. Begründet wird dieser Anspruch mit der Endschaftsklausel des Konzessionsvertrages.^[26] Vattenfall verweigert die Herausgabe der für die Bewertung der Netze erforderlichen Informationen. Eine Vattenfall-Sprecherin erklärte, der Konzern müsse die wettbewerbsrelevanten Daten erst herausgeben, wenn die Bürgerschaft beschließt, die Konzession auszuschreiben.

Der Verlust des Hamburger Stromnetzes würde erhebliche Auswirkungen auf die Gewinn- und Verlustsituation des Unternehmens haben, da in der Energiewirtschaft erhebliche Deckungsbeiträge im Netzgeschäft erwirtschaftet werden und der reine Energieverkauf nur geringe Margen einbringt. Im Hinblick auf das Fernwärmenetz droht zusätzlich das Risiko, dass die Erzeugungsanlagen (Kraftwerke und Heizzentralen) verloren gehen, so dass weitere Ergebnisbelastungen zu erwarten wären.

Gasversorgungsnetz (E.ON Hanse AG)

Es erfolgt der Versuch einer einvernehmlichen Wertbestimmung des Hamburger Gasversorgungsnetzes, der die Basis eines möglichen Kaufpreises wäre.^[27] Die Konzernmutter E.ON, Düsseldorf, hat im Herbst 2010 aufgrund der erwarteten finanziellen Belastungen aus dem Energiekonzept der Bundesregierung einen Strategiewechsel angekündigt. Demnach wird sich der Konzern zukünftig auf das Kraftwerkgeschäft, schwerpunktmäßig im Ausland konzentrieren. Zwecks Schuldenabbau wird in diesem Zusammenhang erwartet, dass die Strom- und Gasnetze für die E.ON an Bedeutung verlieren und sukzessive verkauft werden.^[28]

Siehe auch

• Das Thema ist eng verknüpft mit dem entgegengesetzten Vorgang Privatisierung. Siehe dort insbesondere die Abschnitte:
  • Ziele der Privatisierung (Gründe gegen Rekommunalisierung)
  • Privatisierung in der Diskussion
  • Literatur
• Öffentliche Betriebe und Verwaltungen

Literatur

Libbe, Jens/ Hanke, Stephanie/ Verbücheln, Maic (2011): Rekommunalisierung - Eine Bestandsaufnahme. Berlin (Difu-Papers). = http://www.difu.de/publikationen/2011/rekommunalisierung-eine-bestandsaufnahme.html

Weblinks

• Alles muss raus. DIE ZEIT, 22. Juni 2006, abgerufen am 20. August 2009. 
• Rekommunalisierung der Abfallwirtschaft statt Privatisierung und interkommunale Kooperation statt Kirchturmdenken: Besser und billiger unter kommunalen Dach! European Public Sector Award, abgerufen am 20. August 2009. 
• Privatisierung. ver.di Bildung + Beratung, abgerufen am 20. August 2009. 
• Trend zur Rekommunalisierung. LDB Beratungsgesellschaft Berlin, abgerufen am 20. August 2009. 
• PPP-Inhouse- und Ausschreibungswettbewerb. EWeRK - Institut, Humboldt-Universität Berlin, abgerufen am 20. August 2009. 
• Rechtsprechung des EuGH zum Vergaberecht im Jahr 2005: Auswirkungen auf die Vergabepraxis. Der Senator für Wirtschaft und Häfen Bremen, abgerufen am 20. August 2009. 

Einzelnachweise

1. ↑ Privatisierungen: „Kein Tafelsilber, sondern Essbesteck“. 4. August 2010, auf der Webseite des Deutschen Städte und Gemeindebundes.
2. ↑ Hamburg: Beust bedauert Verkauf der HEW an Vattenfall. SPIEGEL ONLINE, 12. Juli 2010, abgerufen am 21. November 2010. 
3. ↑ Privatisierungen: „Kein Tafelsilber, sondern Essbesteck“. 4. August 2010, auf der Webseite des Deutschen Städte und Gemeindebundes.
4. ↑ EuGH-Urteile erzwingen Rekommunalisierung - oder Komplettverkauf. Wasser in Bürgerhand!, abgerufen am 20. August 2009. 
5. ↑ In: Taylor Wessing Newsletter aufgerufen am 1. Dezember 2010.
6. ↑ Rekommunalisierung als Stabilisator der Wirtschaft. City Innovations Review, abgerufen am 20. August 2009. 
7. ↑ Ergebnisliste Pressemitteilung: Stadtrat stimmt dem Kauf der GESO-Energieholding zu. Stadt Dresden, abgerufen am 19. März 2010. 
8. ↑ Himmelstoß Gerhard und Entsfellner, Martin in: Geschäftsbericht 2008, Steuerlicher Querverbund nun gesetzlich verankert. Abgerufen am 4. Dezember 2010. 
9. ↑ Umsatzbesteuerung der öffentlichen Hand 23. Juni 2010, auf der Webseite: "Rechtslupe - Nachrichten aus Recht und Steuern"
10. ↑ [http://www.monopolkommission.de/sg_59/s59_volltext.pdf?bcsi_scan_134AC0A7F1E2510F=0&bcsi_scan_filename=s59_volltext.pdf Energie 2011: Wettbewerbsentwicklung mit Licht und Schatten.] Sondergutachten der Monopolkommission gemäß 62 Abs. 1 EnWG. Abgerufen am 21. September 2011 (pdf, deutsch). 
11. ↑ Dr. Christof Schorsch, Jessica Faber: Rekommunalisierung der Energieversorgung – Chancen und Risiken. demo-online.de, 4. Februar 2010, abgerufen am 21. November 2010. 
12. ↑ Joachim Fahrun, Daniel Müller: Die Wasserkrieger und das blaue Wunder. Volksentscheid. In: Berliner Morgenpost Online. Axel Springer Verlag, 13. Februar 2011, archiviert vom Original am 13. Februar 2011, abgerufen am 13. Februar 2011 (deutsch). 
13. ↑ Käufliches Hamburg. In: Die Zeit. 7. Juli 2010.
14. ↑ Fluch und Segen der Privatisierung. auf: Welt online. 23. Juni 2007.
15. ↑ Käufliches Hamburg. In: Die Zeit. 7. Juli 2006
16. ↑ Deshalb platzte die Koalition: Kerstan rechnet mit Ahlhaus ab In: Hamburger Abendblatt 20. November 2010.
17. ↑ Christof Schorsch, Jessica Faber: Rekommunalisierung der Energieversorgung – Chancen und Risiken. In: DEMO Monatszeitschrift für Kommunalpolitik. 4. Februar 2010.
18. ↑ Klimaschutz - Ein Masterplan Klimaschutz für Hamburg. auf: hamburg.business-on.de 21. Oktober 2010.
19. ↑ Sauberer Strom füllt die Stadtkasse. In: Die Tageszeitung. 31. Oktober 2010.
20. ↑ Sven-Michael Veit: Hamburg gründet Öko-Stadtwerke. In: Die Tageszeitung. 18. Mai 2009.
21. ↑ Unser Hamburg – Unser Netz. 21. November 2010
22. ↑ Steuerzahlerbund unterstützt Rückkauf der Netze "5. November 2010
23. ↑ Analysen und Bewertungen der Handelskammer, abgerufen am 23. August 2011Analysepapier
24. ↑ SPD-Hamburg
25. ↑ Pressemitteilung des Senats der Stadt Hamburg mit Links zu den Gutachten
26. ↑ Umweltbehörde verklagt Vattenfall. In: Die Welt. 30. Oktober 2010.
27. ↑ Drucksachen 19/6165 sowie 18/4464, Schriftliche Kleine Anfragen der Abgeordneten Dr. Monika Schaal aus den Jahren 2009 und 2010.
28. ↑ ROUNDUP: Eon-Chef kündigt Strategiewechsel an - Weitere Milliardenverkäufe. auf: news.onvista.de 10. November 2010.