Außenprüfung und Steueraufsicht

Die Außenprüfung ist eine – von der Finanzbehörde im Außendienst vorzunehmende – Gesamtüberprüfung steuerlich relevanter Sachverhalte. Die Außenprüfung dient der Ermittlung, Prüfung und Beurteilung der Verhältnisse eines Steuerpflichtigen um die Gleichmäßigkeit der Besteuerung sicherzustellen. Weil eine umfangreiche steuerliche Überprüfung – neben der Steuerfahndung – den stärksten Eingriff in die Rechte eines Steuerbürgers darstellt, gelten für die Durchführung besondere Voraussetzungen und Vorschriften.

Die Außenprüfung kann sich auf eine oder mehrere Steuerarten, einen oder mehrere Besteuerungszeiträume oder auf bestimmte Sachverhalte beschränken. Beschränkt sich die Prüfung auf die Lohnsteuer, so handelt es sich um eine Lohnsteueraußenprüfung, bei der Beschränkung auf Umsatzsteuer ist es eine Umsatzsteuersonderprüfung (§ 193  Abs. 2 Nr. 1 AO).

Die in der Praxis wichtigste Fallgruppe der Außenprüfung ist jedoch die Betriebsprüfung (kurz BP), bei der die steuerlichen Verhältnisse von Gewerbebetrieben, land- und forstwirtschaftlichen Betrieben und Freiberuflern geprüft werden (§ 193 Abs. 1 Abgabenordnung).

Daneben ist eine Außenprüfung aber auch zulässig, "wenn die für die Besteuerung erheblichen Verhältnisse der Aufklärung bedürfen und eine Prüfung an Amtstelle nach Art und Umfang des zu prüfenden Sachverhalts nicht zweckmäßig ist" (§ 193 Abs. 2 Nr. 2 AO). Damit ist eine Überprüfung des vollständigen steuerlichen Sachverhalts auch einer Privatperson im Grundsatz möglich.

Die von der deutschen Zollverwaltung durchzuführenden Prüfungen auf dem Gebiet der Zölle und des Außenwirtschaftsverkehrs werden rechtlich den steuerlichen Außenprüfungen gleichgestellt.

Außenprüfung durch das Finanzamt

Für die Außenprüfung sachlich und örtlich zuständig ist das Finanzamt, das auch für die Veranlagung der Ertragsteuern zuständig ist. Die meisten Finanzämter haben daher Amtsbetriebsprüfungsstellen eingerichtet. Für Großbetriebe, Konzerne und besondere Branchen (z. B. Banken, Versicherungen oder land- und forstwirtschaftliche Betriebe) werden die Prüfungsdienste häufig bei einem zentralen Finanzamt (Betriebsprüfungshauptstellen) zusammengefasst. Einige Bundesländer haben Finanzämter (Finanzamt für Großbetriebsprüfung) eingerichtet. Eine Zuordnung der Zuständigkeit für Betriebsprüfungen bei den Oberfinanzdirektionen bzw. beim Finanzministerium ist jedoch nicht zulässig.

Prüfungsanordnung

Die Finanzbehörde bestimmt den Umfang der Außenprüfung in einer schriftlich zu erteilenden Prüfungsanordnung (§ 196 Abgabenordnung) mit Rechtsbehelfsbelehrung (§ 356 Abgabenordnung).

Die Prüfungsanordnung ist ein Verwaltungsakt, d. h. die Anordnung muss schriftlich ergehen, die zuständige Behörde erkennen lassen und die Unterschrift oder Namenswiedergabe des Behördenleiters, seines Vertreters oder Beauftragten (Sachgebietsleiter) enthalten. Sie sollte auch den Namen des Prüfers und den voraussichtlichen Beginn der Prüfung enthalten, wobei diese Angaben nicht zwingend sind. Die Prüfungsanordnung muss hinreichend bestimmt sein. Es muss erkennbar sein

• bei welchem Steuerpflichtigen die Außenprüfung angeordnet wird. Aus der Prüfungsanordnung muss immer eindeutig hervorgehen, wer Steuerschuldner, Adressat und Empfänger der Prüfungsanordnung ist (persönlicher Umfang).
• welche Form der Außenprüfung (Lohnsteuer- bzw. Umsatzsteuer-Sonderprüfung, abgekürzte Außenprüfung oder Betriebsprüfung) durchgeführt werden soll
• alle zu prüfenden Steuerarten (sachlicher Umfang).
• alle zu prüfenden Besteuerungszeiträume. Keine hinreichende Bestimmung des Prüfungszeitraumes ist z. B. die Angabe „nicht verjährte Jahre“ (zeitlicher Umfang).

Durchführung der Prüfung

Der Außenprüfer hat die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse, die für die Steuerpflicht und für die Bemessung der Steuer maßgebend sind (Besteuerungsgrundlagen), zugunsten wie zuungunsten des Steuerpflichtigen zu prüfen.

Die Außenprüfung findet während der üblichen Geschäfts- oder Arbeitszeit grundsätzlich in den Geschäftsräumen des Steuerpflichtigen statt. Absolute Ausnahme soll eine Prüfung beim Steuerberater sein. Die Prüfer sind berechtigt, Grundstücke und Betriebsräume zu betreten und zu besichtigen.

Seit dem 1. Januar 2002 ist es den Finanzbehörden gestattet, bei der Außenprüfung die Buchführung des Steuerpflichtigen durch direkten Zugriff auf seine Datenverarbeitungssysteme zu prüfen. Das Bundesministerium der Finanzen (BMF) hat die Grundsätze zum Datenzugriff und zur Prüfbarkeit digitaler Unterlagen (GDPdU) geregelt (vgl. BMF-Schreiben vom 16. Juli 2001).

Mitwirkungspflichten

Der Steuerpflichtige hat Auskünfte zu erteilen, Aufzeichnungen, Bücher, Geschäftspapiere und andere Urkunden zur Einsicht und Prüfung vorzulegen, die zum Verständnis der Aufzeichnungen erforderlichen Erläuterungen zu geben und die Finanzbehörde bei Ausübung ihrer Befugnisse zu unterstützen. Sind der Steuerpflichtige oder die von ihm benannten Personen nicht in der Lage, Auskünfte zu erteilen, oder sind die Auskünfte zur Klärung des Sachverhalts unzureichend oder versprechen Auskünfte des Steuerpflichtigen keinen Erfolg, kann der Außenprüfer auch andere Betriebsangehörige um Auskunft ersuchen.

Schlussbesprechung

Vor der Beendigung der Außenprüfung ist eine Besprechung abzuhalten, es sei denn, dass sich nach dem Ergebnis der Außenprüfung keine Änderung der Besteuerungsgrundlagen ergibt oder dass der Steuerpflichtige auf die Besprechung verzichtet. Eine Schlussbesprechung ist bei einer abgekürzten Außenprüfung (§203 AO) nicht zwingend erforderlich. Bei der Schlussbesprechung sind insbesondere strittige Sachverhalte sowie die rechtliche Beurteilung der Prüfungsfeststellungen und ihre steuerlichen Auswirkungen zu erörtern.

Prüfungsbericht

Über das Ergebnis der Außenprüfung ergeht ein schriftlicher Bericht. Im Prüfungsbericht sind die für die Besteuerung erheblichen Prüfungsfeststellungen in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht sowie die Änderungen der Besteuerungsgrundlagen darzustellen. Der Prüfungsbericht ist keine Verwaltungsakt und kann deshalb nicht mit dem Einspruch angefochten werden.

Außenprüfung durch den deutschen Zoll

Der Außenprüfung und Steueraufsicht (AStA) obliegt es, durch Prüfungs- und Überwachungsmaßnahmen in Unternehmen die zollrechtlichen Verhältnisse der Steuerpflichtigen zu ermitteln und die Einhaltung der einschlägigen Vorschriften zu sichern.

AStA sind den Sachgebieten D (Prüfungsdienst) der Hauptzollämter angegliedert.

Rechtsgrundlagen

Rechtsgrundlagen für die Außenprüfung sind unter anderem:

• Marktordnungsprüfungen bei Teilnehmern am Geschäftsverkehr mit Marktordnungswaren: § 33 (1) + (2) MOG
• Außenwirtschaftsprüfungen bei unmittelbar oder mittelbar am Außenwirtschaftsverkehr Teilnehmenden: § 44 (1) + (2) AWG
• Prüfungen zu Marktordnungszwecken gemäß § 12 (1) Satz 1 MOG
• Prüfungen zur Erhebung von Daten zu Mengenregelungen gemäß § 8 MOG
• Prüfungen im Rahmen der Aufsichtstätigkeiten der Zollstellen im Marktordnungssektor nach §§ 15 und 16 MOG.

Prüfungsanordnungen

Zuständig für die Erteilung von Prüfungsanordnungen ist die örtlich zuständige Oberfinanzdirektion (OFD), es sei denn eine Außenprüfung ist zwingend vorgeschrieben wie z.B. in VO (EWG) Nr. 4045/89. Die Hauptzollämter können der OFD Vorschläge zur Erteilung von Prüfungsanordnungen machen.

Hat ein zu prüfendes Unternehmen mehrere Sitze im Bundesgebiet, so ist die OFD für die Koordinierung der Prüfungen zuständig in deren Bezirk der Hauptsitz bzw. die Leitung des Unternehmens angesiedelt ist. Ist innerhalb eines Konzerns oder eines Unternehmens eine bestimmte Abteilung oder Konzerntochter für die Abwicklung der außenwirtschafts- oder marktordnungsrechtlichen Vorgänge zuständig, so koordiniert diejenige OFD in deren Bezirk sich diese Abteilung oder Konzerntochter befindet die Außenprüfungen.

Werden in eine Außenprüfung auch die Lieferanten eines Beteiligten mit einbezogen, so koordiniert die OFD in deren Bezirk der Beteiligte seinen Sitz hat die Prüfungen. Es ist dabei möglich, dass Außenprüfer der anderen OFDen an den Prüfungen der jeweils anderen teilnehmen.
Für die Erteilung einer Prüfungsanordnung ist die Tatsache, dass bereits vor ihrem Beginn Anhaltspunkte für eine Zuwiderhandlung vorliegen unschädlich.

Die Fachreferate der OFDen ordnen die Prüfungen schriftlich an. Die Anordnung ist zu begründen. Die Art der Prüfung, ihre Rechtsgrundlage, der Prüfungszeitraum (der Zeitraum des Geschäftsbetriebes des Unternehmens der geprüft werden soll, z. B. März 2003 bis August 2005), etwaige Beschränkungen des Umfangs der Prüfung sind in der Prüfungsanordnung zu vermerken. Die Prüfungsanordnung ist ein Verwaltungsakt und sollte daher eine Rechtsbehelfsbelehrung erhalten. Sollten an der Prüfung auch Prüfer anderer Behörden teilnehmen ist dies dem zu prüfenden Unternehmen vorher mitzuteilen, insbesondere wenn ein Mitglied eines Organs der Europäischen Gemeinschaft an der Prüfung teilzunehmen wünscht.

Soll der Umfang der Prüfung erweitert werden ist der Erlass einer neuen, erweiterten Prüfungsanordnung notwendig, da die erweiterte Prüfung nicht durch die wenige umfangreiche Prüfungsanordnung abgedeckt ist. Die Prüfung würde sonst ohne Verwaltungsakt ergehen und dem Beteiligten so die Möglichkeit der Rechtsmittel gegen die Prüfung genommen.

Rechtsbehelf

Gegen die Anordnung einer Marktordnungprüfung kann der Beteiligte den Rechtsbehelf des Einspruchs (§ 34 (1) MOG i.V.m. § 348 AO) einlegen. Gegen die Anordnung einer Außenwirtschaftsprüfung hat er das Rechtsmittel des Widerspruchs (§ 69 VwGO). Der Widerspruch hat im Gegensatz zum Einspruch aufschiebende Wirkung. Daher prüft die OFD im Falle eines Widerspruchs, ob es tunlich ist die sofortige Vollziehung der Prüfung anzuordnen. Insbesondere bei Fällen in denen Verdunkelungsgefahr besteht ist dies notwendig.

Mitwirkungspflichten

Der Beteiligte hat nach § 33 (1) MOG bzw. § 44 (1) AWG die Pflicht die Prüfung zu dulden und an der Prüfung aktiv mitzuwirken. Insbesondere sind dem Prüfer das Betreten der Geschäftsräume und die Besichtigung der Fertigungs- und Lagerräume, sowie sämtlicher anderer Betriebseinrichtungen während der üblichen Geschäftszeiten zu ermöglichen. Der Beteiligte hat Auskunft in der Sache zu erteilen und alle Aufzeichnungen und Bücher des Prüfungszeitraumes zur Verfügung zu stellen bzw. geeignete Datensichtgeräte zur Verfügung zu stellen. Dem Prüfer sind ein geeigneter Arbeitsplatz und das für die Prüfung notwendige Material unentgeltlich zur Verfügung zu stellen. Ist dies nicht möglich erfolgt die Prüfung in der Dienststelle des Prüfers.

Die Befragung anderer Betriebsangehöriger ist ebenfalls zulässig, wenn die Befragung des Beteiligten oder seiner Vertreter keinen Erfolg brachte oder keinen Erfolg verspricht.

Eine Verweigerung zur Mitwirkung an der Prüfung hat der Prüfer sofort der zuständigen Behörde (OFD) zu melden. Diese kann dann Verwaltungszwangsmassnahmen veranlassen, die bis zur Erzwingungshaft reichen können.

Die Pflicht zur Mitwirkung an der Prüfung kann durch das Zeugnisverweigerungsrecht eingeschränkt werden. Ergeben sich bei der Prüfung Anhaltspunkte für eine Straftat oder Ordnungswidrigkeit hat der Prüfer dies sofort der OFD zu melden. Weigert sich der Beteiligte daraufhin weiter an der Prüfung mitzuwirken ist der Fall dem zuständigen Zollfahndungsamt zu übergeben. Der Prüfer kann dem Zollfahndungsdienst als fachlicher Beistand zugeteilt werden.

Ist der Beteiligte selbst an einer Aufklärung eines Bußgeldtatbestandes interessiert und erklärt er sich deshalb zur Kooperation mit dem Prüfer bereit kann der Prüfer auch mit den Nachforschungen hinsichtlich des Bußgeldtatbestandes beauftragt werden.

Die zuständige Behörde kann den Prüfer auch im Falle der Feststellung einer Ordnungswidrigkeit zur Fortsetzung der Prüfung anweisen, wenn dem Beteiligten die Einleitung des Bußgeldverfahrens gegen ihn mitgeteilt wurde. Der Beteiligte ist über seine Rechte und Pflichten im Bußgeldverfahren gesondert hinzuweisen.

Schlussbesprechung

Der Prüfer hat mit dem Beteiligten über das Ergebnis der Prüfung eine Schlussbesprechung abzuhalten. Diese soll den Beteiligten über das Prüfungsergebnis informieren und ihm Gelegenheit geben zu Beanstandungen Stellung zu nehmen. Der Termin für die Schlussbesprechung ist dem Beteiligten eine angemessene Zeit vorher mitzuteilen, damit er sich darauf vorbereiten kann. Liegen keine Beanstandungen vor oder verzichtet der Beteiligte auf die Schlussbesprechung kann diese entfallen.

Der Prüfer soll dem Beteiligten die Ergebnisse der Prüfung erläutern und dem Beteiligten die möglichen Folgen der Prüfungsergebnisse in erstattungs- oder abgabenrechtlicher Hinsicht aufzeigen. Diese Hinweise sind unverbindlich. Eventuelle ahndungsrechtliche Gesichtspunkte sind vom Prüfer nicht zu erläutern. Der Hinweis auf die mögliche Einleitung eines Straf- oder Bußgeldverfahrens sollte hingegen erfolgen. In schwierigen Fällen sollte ein Vertreter der OFD hinzugezogen werden.

Prüfungsbericht

Der Prüfer hat über die Ergebnisse der Prüfung einen Bericht zu verfassen und diesen in speziellen Fällen der OFD zuzuleiten. In der Regel erfolgt nur eine Übersendung an den Steuerpflichtigen, bzw. dessen Zustellungsbevollmächtigten (z.B. Steuerberater).

Der Bericht soll insbesondere alle Angaben zum geprüften Unternehmen und alle Feststellungen der Prüfung enthalten. Wertungen der Tatsachen hinsichtlich ahndungsrechtlicher Maßnahmen durch den Prüfer sind im Prüfungsbericht zu unterlassen. Eventuelle rechtliche Würdigungen der im Prüfungsbericht dargestellten Tatsachen sind nur unter dem Vorbehalt der endgültigen Entscheidung durch das Fachreferat der OFD abzugeben.

Da der Prüfungsbericht auch dem Beteiligten zugestellt wird sind sämtlichen internen Anmerkung zu unterlassen.

Der Prüfungsbericht ist in speziellen Fällen nicht nur dem Beteiligten, sondern auch vielen anderen an den Verfahren beteiligten Behörden, wie dem Bundesamt für landwirtschaftliche Marktordnung, dem Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle, der zuständigen Filiale der Deutschen Bundesbank etc., zu übersenden. Die Übersendung des Prüfungsberichtes an den Beteiligten und eventuellen anderen beteiligten Behörden übernimmt die Stelle, die die Prüfung angeordnet hat. Besonders wichtige oder eventuell europarechtlich Relevante Prüfungsergebnisse sind von der OFD an das BMF zu berichten.

Literatur

• Ernst & Young (Hrsg.): Steuerliches Risikomanagement. Stollfuß Verlag, 2005, ISBN 3-0821-0001-5
• Bernd Hentschel (Hrsg.): Digitale Betriebsprüfung - eDatenzugriff der Finanzverwaltung. 2. überarbeitete Auflage 2004, DATAKONTEXT-FACHVERLAG, ISBN 3-89577-325-5
• Holger Wendland: Neue Archivierungspflichten nach der geänderten AO 2002. Kontinuierlich ergänztes Sammelwerk. Forum Verlag Herkert, 86504 Merching
• Herbert Wenzig: Außenprüfung/Betriebsprüfung. GRÜNE REIHE Band 12, 9. Auflage 2004, Erich Fleischer Verlag, ISBN 3-8168-1129-9
• Andreas Beckmann, Ulf Recktenwald: Hilfe, der Prüfer kommt! Praktikerhandbuch zur gründlichen Vorbereitung und kompetenten Abwicklung einer Außenprüfung im Zollbereich, Bundesanzeiger-Verlag, ISBN 3898175200
• Flamm, Markus: Die digitale Steuerprüfung kommt. DATEV-Buchreihe, Bestellnummer 36212
• Flamm, Markus: Betriebsprüfer mit Röntgenblick - Was die Buchführung alles verrät. DATEV-Buchreihe, Bestellnummer 36068

Weblinks

• Die Außenprüfung durch die Zollverwaltung auf www.zoll.de

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