Beihilfe (EU)

Beihilfe ist ein gemeinschaftsrechtlicher Begriff, der sämtliche staatlichen oder aus staatlichen Mitteln gewährten direkten oder indirekten Vorteile jeder Art umschreibt, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige (Branchen) den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen und hierdurch der zwischenstaatliche Handel beeinträchtigt wird. Darunter werden insbesondere öffentliche Gelder und Gewährleistungen für nichtöffentliche Unternehmen subsumiert, die hierfür keine oder keine adäquate Gegenleistung erbringen. Der Beihilfebegriff ist als unbestimmter Rechtsbegriff sehr allgemein gefasst („Beihilfen gleich welcher Art“), weil möglichst viele beihilferelevanten Sachverhalte erfasst werden sollen.

Allgemeines

Europaweit liegen die national vergebenen Beihilfen in der Größenordnung von 50 Mrd. EUR pro Jahr, die Subventionen und Zuwendungen in Deutschland erreichen fast 20 Mrd. EUR pro Jahr, sodass sich die EU gezwungen sah, auf diesem Sektor korrigierend einzugreifen. Dem EU-Recht geht es deshalb darum, dass der Wettbewerb privatrechtlich organisierter Unternehmen oder ganzer Wirtschaftszweige nicht durch staatliche Begünstigungen beeinträchtigt oder verzerrt wird. Begünstigung erfasst nicht nur unentgeltliche staatliche Leistungen, sondern auch keine ausreichende oder keine marktübliche Gegenleistung für erhaltene staatliche Leistungen. Eine Beihilfe liegt auch vor, wenn die Belastungen vermindert werden, die ein Unternehmen normalerweise zu tragen hat^[1]. Auch die selektive Begünstigung einzelner Unternehmen oder Branchen wird erfasst. Staatlich ist ebenfalls weit zu verstehen; darunter fallen auch Regionen, Bundesländer, Kommunen und Kommunalunternehmen.

Das Gemeinschaftsrecht geht von einem generellen Beihilfeverbot aus und regelt konkret abschließend aufgezählte Ausnahmetatbestände, die nicht beihilferelevant sind. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass staatliche Beihilfen gewährt werden; dann behält sich die Wettbewerbskommission vor, diese vor Gewährung zu prüfen und zu genehmigen oder abzulehnen. Um diesen Vorbehalt umzusetzen, wurde eine Anzeigepflicht (Notifizierungspflicht) eingeführt. Wurde eine Beihilfe vor ihrer Gewährung nicht notifiziert (etwa weil sich die Beteiligten eines beihilferelevanten Vorgangs nicht bewusst waren), kann die Kommission auch von Amts wegen eingreifen. Wettbewerbsregeln zielen auf eine Gleichbehandlung privater und öffentlicher Unternehmen ab und versuchen, jeder Wettbewerbsverzerrung entgegenzuwirken, insbesondere wenn diese auf kartellrechtlichen oder beihilferelevanten Vorgängen beruht.

Nicht anmeldepflichtige Beihilfen

Sie bilden eine Ausnahmeregelung, die einen abschließend aufgezählten Katalog zulässiger und nicht anmeldepflichtiger Beihilfen umfasst.^[2] Danach sind generell zulässig diskriminierungsfreie Beihilfen sozialer Art für Verbraucher (Art. 107 Abs. 2a AEU-Vertrag), Schadensbeseitigung bei Naturkatastrophen oder sonstigen außergewöhnlichen Ereignissen (Art. 107 Abs. 2b) und Beihilfen im Rahmen der deutschen Wiedervereinigung (Art. 107 Abs. 2c). In Art. 107 Abs. 3 sind Beihilfen aufgezählt, die mit dem Gemeinsamen Markt als vereinbar angesehen werden können („Regionalbeihilfen“, „Strukturfonds“ oder „Gemeinschaftsinitiativen“). Beispiele sind insbesondere die Regionalförderung, Ausbildungsförderung, Restrukturierungsbeihilfen, Finanzierung von Dienstleistungen im allgemeinen Interesse (sog. Daseinsvorsorge), Umweltschutzbeihilfen oder Beihilfen zur Bewältigung der Weltfinanz- und -wirtschaftskrise ab 2008. Die Kommission wacht darüber, dass die Mitgliedstaaten nur Beihilfen gewähren, die diesen Regeln entsprechen.

Der Katalog beinhaltet Beihilfen mit breiter Streuwirkung, was bei den anzeigepflichtigen Beihilfen gerade nicht der Fall ist. Hier werden meist gezielt einzelne Empfänger begünstigt.

Anzeigepflichten

Nach Art. 108 Abs. 3 Satz 1 AEU-Vertrag sind Beihilfen unter obigen Voraussetzungen vor ihrer Vergabe bei der Kommission anzumelden und von ihr zu genehmigen. Neben Gebietskörperschaften unterliegen auch öffentliche Unternehmen diesen Notifizierungspflichten (Art. 106 AEU-Vertrag). Haben diese Rechtsformen jedoch hoheitliche Aufgaben übernommen oder ihre Tätigkeit fällt in den Bereich der öffentlichen Daseinsvorsorge oder ein frei zugänglicher Markt für ihre Leistungen ist nicht vorhanden oder es wird eine marktübliche Gegenleistung erbracht, so muss nicht notifiziert werden. Notifiziert werden braucht auch dann nicht, wenn ein unterstütztes Vorhaben streng kommunalbezogen ist und keine deutlich grenzüberschreitende Nachfrage auslöst. Ausgenommen von der Notifizierungspflicht sind ferner so genannte „de minimis-Beihilfen“ in Höhe von max. € 200.000 an denselben Begünstigten innerhalb von 36 Monaten. Formal betrachtet, ist für Beihilfen unterhalb dieses Schwellenwerts der Beihilfetatbestand nicht erfüllt.^[3]

Das Beihilferecht unterscheidet zwischen der formellen Rechtmäßigkeit, die die vorherige Anmeldung bei der EU-Kommission betrifft und der materiellen Rechtmäßigkeit. Sie richtet sich danach, ob die Beihilfe „mit dem Binnenmarkt vereinbar“ ist. Eine notifizierungspflichtige Beihilfe, die nicht oder nicht rechtzeitig angezeigt wurde, gilt bereits aus formaler Sicht als rechtswidrig. Mit der Notifizierungspflicht ist ein generelles Durchführungsverbot verbunden, das bis zu einer Entscheidung der Kommission nach Art. 108 Abs. 3 AEU-Vertrag gilt. Solange mithin kein positiver Notifizierungsbescheid vorliegt, darf eine Beihilfe nicht gewährt werden (so genannte „Stand still-Klausel“).

Verstoß

Beihilfen sind nach Art. 1 f) der EU-Beihilfeverfahrensordnung^[4] rechtswidrig, wenn sie unter Verstoß gegen die Anmeldepflicht des Art. 108 AEU-Vertrag gewährt werden. Dabei ist unerheblich, ob die Nichtanmeldung vorsätzlich unterlassen wurde oder in gutem Glauben auf fehlende Beihilferelevanz unterblieb.^[5] Wird gegen diese Notifizierungspflichten verstoßen, so ist zivilrechtlich die Beihilfe oder kommunale Gewährleistung nichtig,^[6] also von Anfang an unwirksam. Nichtigkeitsgrund ist der Verstoß gegen ein gesetzliches Verbot (§ 134 BGB), weil der BGH die Notifizierungspflicht als Verbotsgesetz klassifiziert.^[7] Im einem weiteren Verfahren^[8] hatte der BGH klargestellt, dass § 134 BGB anerkanntermaßen auch dann Anwendung finde, wenn es zwar um die Verletzung eines nur an eine staatliche Vertragspartei (Bundesrepublik Deutschland) gerichteten gesetzlichen Verbots gehe, der Zweck des Gesetzes aber nicht anders zu erreichen sei als durch Annullierung der durch das Rechtsgeschäft getroffenen privatrechtlichen Regelung. Fehlt es an einer derartigen Genehmigung bei Kommunalbürgschaften, die Kredite an nichtkommunale Kreditnehmer sichern, so sind diese Bürgschaften nichtig und die Kredite unbesichert. Den beteiligten Kreditinstituten wird regelmäßig zugemutet, sich von der Einhaltung der Notifizierungspflicht zu vergewissern.^[9] Die Banken müssen die in einer Nichtanzeige liegende formelle Gemeinschaftsrechtswidrigkeit erkennen.^[10] Dabei kommt dem Gemeinschaftsrecht Vorrang vor dem einfachen deutschen Recht zu.^[11]

Verwaltungsakt

Oft werden Beihilfen durch Verwaltungsakt gewährt, sodass eine Rückforderung unrechtmäßiger Beihilfen nur unter den Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 VwVfG möglich ist. Hierin wird die Rücknahme (Aufhebung) eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes untersagt, der eine Geldleistung oder (teilbare) Sachleistung zur Grundlage hatte und dabei der Begünstigte auf den Fortbestand des Verwaltungsakts vertraut hat und sein Vertrauen schutzwürdig ist. Unter diesen Voraussetzungen kann davon ausgegangen werden, dass eine Rückforderung unrechtmäßiger Beihilfen auch bei Verwaltungsakten, die die Gewährung einer rechtswidrigen Beihilfe zum Inhalt hatten, nicht generell ausgeschlossen werden kann. Hierzu hat der Europäische Gerichtshof entschieden,^[12] dass die zuständige Behörde gemeinschaftsrechtlich verpflichtet ist, einen Bewilligungsbescheid für eine rechtswidrig gewährte Beihilfe gemäß einer bestandskräftigen Entscheidung der Kommission, in der die Beihilfe für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt und ihre Rückforderung verlangt wird, selbst dann noch zurückzunehmen, wenn sie die nach nationalem Recht im Interesse der Rechtssicherheit dafür bestehende Ausschlussfrist hat verstreichen lassen. Das BVerfG sieht zudem weder einen Verstoß gegen die Rechtssicherheit noch eine Verletzung des Vertrauensschutzes durch die Rücknahmeabwägung und die Nichtanwendung der Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG beim Verwaltungsakt.^[13] Da dem Gemeinschaftsrecht Vorrang vor dem einfachen deutschen Recht zukommt,^[14] kann eine rechtswidrig gewährte Beihilfe auch verwaltungsrechtlich jederzeit zurückgefordert werden.

Rettungsbeihilfe

Ausnahmen sind vorgesehen für ein öffentliches Bail-out zugunsten privater Rechtsformen, die sich in einer Unternehmenskrise befinden. Ein Unternehmen befindet sich europarechtlich in Schwierigkeiten, „wenn es nicht in der Lage ist, mit eigenen finanziellen Mitteln oder Fremdmitteln, die ihm von seinen Eigentümern/Anteilseignern oder Gläubigern zur Verfügung gestellt werden, Verluste aufzufangen, die das Unternehmen auf kurze oder mittlere Sicht zwingen werden, seine Tätigkeit einzustellen, wenn der Staat nicht eingreift.“^[15] Allerdings sollen derartige Rettungsbeihilfen die Ausnahme bleiben, weil das Ausscheiden leistungsschwacher Unternehmen ein normaler Vorgang am Markt sei. Bei staatlichen Rettungsmaßnahmen wird vorausgesetzt, dass sich die begünstigten Unternehmen größenabhängig an der Sanierung beteiligen. Es wurden Mindestsätze für die Beteiligung an den Gesamtkosten der Umstrukturierung festgelegt, nämlich mindestens 50 % bei großen Unternehmen, 40 % bei mittleren Unternehmen und 25 % bei kleinen Unternehmen. Die Rettungsbeihilfe und die hierzu ergangenen Leitlinien beruhen auf Art. 107 Abs. 3 AEU-Vertrag. Hiernach können die diese Beihilfen als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar betrachtet werden, wenn sie einmalig gewährt werden.^[16] Durch die Finanzkrise 2007 wurden staatliche Beihilfen auf das Marktversagen als „beträchtliche Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedsstaats“ (Art. 107 Abs. 3b AEU-Vertrag) ausgedehnt.^[17]

Spektakulär war die - fachlich vorher beihilferechtlich nicht geprüfte - Rettungsbeihilfe der Bundesregierung im November 1999 an den Baukonzern Philipp Holzmann, die im Mai 2001 durch die EU genehmigt wurde, weil der Marktanteilsverlust von Holzmann die Wettbewerbsvorteile ausgleichen würde und die Beihilfenhöhe im Vergleich zu den Gesamtrettungsmaßnahmen gering sei. Die Rettungsbeihilfe als Teil der Sanierungsmaßnahmen half nichts, denn der Baukonzern ging im März 2002 in die Insolvenz (siehe über die Wirkung von Sanierungsbemühungen auch Schuldenerlass).

Literatur

• Boysen, Siegrid / Neukirchen, Mathias: "Europäisches Beihilferecht und mitgliedsstaatliche Daseinsfürsorge". Baden Baden 2007, ISBN 3-8329-2303-9

• Neukirchen, Mathias: "Transparenz-Richtlinie und Transparenzrichtlinien-Gesetz: Ein Leitfaden für die Praxis" in "Europarecht 2005" Heft 1, Seite 112-123. ISSN 0531-2485

• Wimmer/Müller, Wirtschaftsrecht. International - Europäisch - National, Springer WienNewYork, 2007. ISBN 3-211-34037-8

Weblinks

• Europäische Kommission, Generaldirektion für Wettbewerb

Einzelnachweise

1. ↑ EuGH, Urteil vom 17. Juni 1999 - C-75/ 97
2. ↑ AEUV, Seite 45
3. ↑ Walter Frenz, Handbuch Europarecht: Beihilfe- und Vergaberecht, 2008, S. 259
4. ↑ VO EG Nr. 659/1999
5. ↑ Walter Frenz, a.a.O., S. 280
6. ↑ BGH WM 2004, 468
7. ↑ BGH WM 2003, 1491
8. ↑ BGH WM 2004, 468
9. ↑ EuGH, Urteil vom 20. März 1997, Az: Rs C-24/95; BVerwGE 92, 81, 86 aus 1993
10. ↑ BVerwG a.a.O.
11. ↑ BVerfGE 75, 223, 244 aus 1987
12. ↑ EuGH, Urteil vom 20. März 1997 in DÖV 1998, S. 287 ff.
13. ↑ BVerfGE 59, 128, 166
14. ↑ BVerfGE 75, 223, 244
15. ↑ Amtsblatt C 244 vom 1. Oktober 2004
16. ↑ Walter Frenz, a.a.O., S. 330
17. ↑ Amtsblatt EU 2008/C 270/02

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