Gemeinsame Agrarpolitik

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Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) ist ein Politikbereich der Europäischen Union. Sie beruht auf zwei sogenannten Säulen: den gemeinsamen Marktordnungen und der Entwicklung des ländlichen Raums. Zuständig für die Rechtsetzung im Bereich der GAP ist der Rat für Landwirtschaft und Fischerei, dessen Sitzungen vom Sonderausschuss Landwirtschaft vorbereitet werden. Verordnungen und Richtlinien werden überwiegend von der EU-Kommission ausgearbeitet. Verantwortlich ist hierbei der Kommissar für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung und die ihm zugeordnete Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung. Bis zum Vertrag von Lissabon (1. Dezember 2009) musste das Europäische Parlament vor Entscheidungen lediglich angehört werden. Nun entscheidet es auch in der Agrarpolitik mit, wobei die Fronten weniger zwischen Parteien sondern mehr zwischen „nationalen Interessen“ liegen. Für das Thema zuständig im Europäischen Parlament ist der Ausschuss für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung.

Der Anteil der Agrarausgaben am EU-Budget ist rückläufig, er macht derzeit etwa 42 Prozent aus (circa 59,5 Milliarden Euro, Stand: 2010).^[1][2] Als Ausgleich dafür, dass die meisten Agrarpreise seit 1995 in die Nähe des Weltmarktpreises gesunken sind, erhalten europäische Landwirte Direktzahlungen, die unabhängig von der produzierten Menge gewährt werden. Ohne diese Zuwendungen müssten die meisten Landwirte aufgeben.

Geschichte

Die Unterzeichnung des Vertrages von Rom 1957, welcher die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) begründete, führte zur Entwicklung einer gemeinsamen Agrarpolitik (GAP). Sie wurde 1958 auf der Konferenz von Stresa beschlossen und trat 1962 in Kraft.

Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs lag die europäische Landwirtschaft am Boden und jene Staaten, die später die EWG gründen sollten, waren zur Ernährung ihrer Bevölkerung auf Nahrungsmittelimporte angewiesen. Im Falle Deutschlands wurden zudem diese Nahrungsmittelimporte bis 1952 überwiegend von den USA finanziert, da Deutschlands im Wiederaufbau begriffene Wirtschaft zunächst noch keine Außenhandelsüberschüsse erzielen konnte.^[3] Der Wunsch, Abhängigkeiten auf dem sensiblen Feld der Lebensmittelversorgung durch eine dauerhafte Erhöhung der landwirtschaftlichen Produktion zu verringern, bildete die zentrale Motivation zur Einführung der GAP.^[4]

Seither ist die GAP vielfach reformiert worden. Einige wichtige Meilensteine sind:

Jahr	Reform	Ziele
1968	Mansholt-Plan	Verringerung der landwirtschaftlichen Erwerbsbevölkerung in einem Zehnjahreszeitraum um etwa die Hälfte und Förderung größerer, effizienterer landwirtschaftlicher Betriebe (wurde nicht vollständig umgesetzt)
1972	Strukturmaßnahmen	Modernisierung der Landwirtschaft (hiermit wurde die Beschränkung der investiven Förderung auf „entwicklungsfähige“ Betriebe vom Jahr 1968 umgesetzt), Bekämpfung der Überproduktion
1985	Grünbuch „Perspektiven der Gemeinsamen Agrarpolitik“	Bekämpfung der Überproduktion, ebenfalls 1985 Erlass einer Verordnung zur Verbesserung der Effizienz der Agrarstruktur (Effizienzverordnung)
1988	„Leitlinie für die Agrarausgaben“	Begrenzung der Agrarausgaben
1992	MacSharry-Reform	Grundlagenreform mit den Zielen: Senkung der Agrarpreise, Ausgleichszahlungen für die entstandenen Einkommensverluste, Marktmechanismen fördern, Maßnahmen des Umweltschutzes
1999	Agenda 2000	weitere Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit durch Preissenkungen, Einführung einer Politik für den ländlichen Raum, Weiterentwicklung der Umweltmaßnahmen, Maßnahmen der Lebensmittelsicherheit und Qualität. Einführung von „Cross Compliance“ und der Modulation (siehe unten) bei Prämienzahlungen
2003	Mid-term-Review bzw. Halbzeitbewertung	Fortsetzung und Beschleunigung der Agenda-2000-Maßnahmen bei gleichzeitiger Begrenzung der EU-Agrarausgaben, Entkopplung der Direktzahlungen von der Produktion und Bindung an Cross Compliance.

Zum besseren Verständnis sollte man sich die Agrarpolitik in 4 großen Epochen vorstellen:

Epoche (1) Preisstützung (Seit Kriegsende bis Ende 1992)

Epoche (2) Produkt-Prämien (1993 bis Ende 2004), z. B. Getreideprämie, Bullenprämie

Epoche (3) Betriebsprämie (2005 bis Ende 2013): Förderungen unabhängig vom Erzeugnis

Epoche (4) Agrarförderung nach 2013 (bisher nur in Grundzügen bekannt)

Aufgaben/Ziele

Die Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik wurden im Artikel 33 des (konsolidierten) Gründungsvertrages der Europäischen Gemeinschaft ^[5] festgelegt:

1. die Produktivität der Landwirtschaft durch Förderung des technischen Fortschritts, Rationalisierung der landwirtschaftlichen Erzeugung und den bestmöglichen Einsatz der Produktionsfaktoren, insbesondere der Arbeitskräfte, zu steigern;
2. der landwirtschaftlichen Bevölkerung, insbesondere durch Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens der in der Landwirtschaft tätigen Personen, eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten;
3. die Märkte zu stabilisieren;
4. die Versorgung sicherzustellen;
5. für die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen Sorge zu tragen.

Im Artikel 34 wird entsprechend die Schaffung einer gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte (GMO) festgelegt, die je nach Erzeugnis eine der folgenden Organisationsformen aufweist:

1. gemeinsame Wettbewerbsregeln;
2. bindende Koordinierung der verschiedenen einzelstaatlichen Marktordnungen;
3. eine europäische Marktordnung.

1962 wurde für den gemeinsamen Agrarmarkt und damit die gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte drei Grundsätze festgelegt:

1. Einheit des Marktes: dies meint den freien Verkehr landwirtschaftlicher Erzeugnisse im Bereich der Mitgliedstaaten; für die Organisation des Binnenmarktes sollten überall in der EU die gleichen Instrumente und Mechanismen angewandt werden;
2. Gemeinschaftspräferenz: dies bedeutet, dass die Agrarprodukte der EU bei der Vermarktung Vorrang und einen Preisvorteil gegenüber importierten Produkten haben; dies bedeutet auch den Schutz des Binnenmarktes vor Niedrigpreisprodukten aus Drittländern und vor größeren Schwankungen des Weltmarktes;
3. finanzielle Solidarität: Alle Ausgaben im Rahmen der GAP werden vom Gemeinschaftshaushalt getragen.

Die Gemeinsame Agrarpolitik erkennt die bäuerliche Struktur der Landwirtschaft und die strukturellen und natürlichen Unterschiede zwischen den Regionen an und strebt eine allmähliche Anpassung der Verhältnisse an.

Epoche (1): „Preisstützung“ (Nachkriegszeit bis Ende 1992)

Intervention = Einlagerung von EU-Überschüssen (Interventionspreis): Hierbei wird von der EU ein Mindestpreis (= Interventionspreis) für bestimmte Agrargüter festgesetzt. Wenn der Marktpreis darunter fällt, kauft die EU den Erzeugern diese Produkte ab. Indem diese Stützungskäufe Überschüsse aus dem Markt nehmen, stabilisieren sie die Erzeugerpreise. Die eingelagerten Produkte werden bei passender Marktlage wieder verkauft, manchmal auch auf den Weltmarkt gebracht oder vernichtet.

Importabschöpfung (Abschöpfung): Wenn Weltmarkt-Ware viel zu billig in die EU strömt, werden „Schwellenpreise“ festgesetzt: Importeure müssen die Differenz zwischen dem Weltmarktpreis und dem Schwellenpreis als eine Art Zoll an die EU abführen.

Exporterstattung: Um auf dem internationalen Markt wettbewerbsfähig zu sein, können Exporteure sich die Differenz zwischen dem Weltmarktpreis und dem Schwellenpreis von der EU auszahlen lassen. Auf diese Weise erhalten Landwirte interessante Binnenpreise und die Ware fließt trotzdem auf den Weltmarkt ab.

Seit 1993 haben die „klassischen Instrumente“ Intervention, Abschöpfung und Exporterstattung aufgrund vielfacher Konflikte mit dem Weltmarkt weitgehend ihre Bedeutung verloren. Sie kommen nur noch in Ausnahmesituationen und in relativ schwacher Form zum Einsatz. EU-Interventionsbestände sind bei allen Produkten stark zurückgegangen oder existieren nicht mehr. Milchseen, Butterberge, Obstvernichtungen sind Vergangenheit vor 1990. Preisstützung findet fast nicht mehr statt, ersatzweise erhalten die Landwirte seit 1993 „Prämien“, die sich an der Größe der Anbauflächen orientieren.

Marktordnungspreissystem GAP

Ziele der Preisstützungs-Politik

• Sicherung des Einkommens der Landwirte
• Verhinderung von Landflucht
• Unabhängigkeit der EU von Nahrungsimporten
• Pflege der Kulturlandschaft und Tradition
• Sicherung der Nahrungsmittelversorgung der EU-Bürger

Ergebnisse der Preisstützungs-Politik

• Hohe Versorgungssicherheit mit hochwertiger Nahrung in den EU-Ländern
• Die Marktordnungskosten in der EU wurden untragbar hoch und erzeugten immer Kritik, auch vom Steuerzahler
• Das Einkommen der Landwirte blieb teilweise unbefriedigend
• Vernichtung bzw. Verschleuderung von Agrarprodukten ethisch bedenklich
• Hohe Preise reizen zu intensiver Produktion auf Kosten der Umwelt.
• Die Dumpingpreise europäischer Agrarproduktion zerstören lokale Märkte in armen Ländern.
• Die Abschottung des EU-Markts erlaubt Nicht-EU-Staaten keine Verdienstmöglichkeiten.
• Die Verbraucher müssen Preise zahlen, die deutlich über Weltmarktniveau liegen.
• Der EU-Agrarprotektionismus wurde deshalb in den Außenbeziehungen (insb. USA, Kanada; auch Entwicklungsländer) ein ständiger Streitpunkt.

Epoche (2): „Produktprämien“ (Förderjahre 1993 bis Ende 2004)

Mit dem Förderjahr 1993 erfolgte eine erste radikale Umstellung. Die Preisstützung wurde zurückgefahren und dafür Prämien pro Hektar für bestimmte Kulturen (Getreide, Mais, Raps, etc.) eingeführt. Beispielsweise erhielt 1 ha Weizen 1993 eine Prämie von 330 DM. Zur „Marktentlastung“ wurden außerdem Antragssteller, die mehr als ca. 15 ha Fläche hatten, gezwungen 15 oder mehr Prozent davon für ein Jahr stillzulegen. Im tierischen Sektor wurden Bullenprämien, Mutterkuhprämien, Mutterschafprämien etc. gewährt. Dieses Fördersystem erforderte die EDV-mäßige Erfassung jedes Feldstücks und jedes Nutztiers in der EU. Der Bürokratieaufwand war enorm. Die Konflikte mit anderen Weltmarkt-Teilnehmern gingen weiter (WTO, USA, etc.), die der Auffassung waren, dass Europa immer noch die „Produktion von Überschußprodukten“ anheizen würde.

Epoche (3): „Betriebsprämie“ (Förderjahre 2005 bis Ende 2013)

Die EU-Agrarminister haben sich am 26. Juni 2003 in Luxemburg auf eine weitere Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik geeinigt (sog. Luxemburger Beschlüsse). Mit der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003^[6] des Rates vom 29. September 2003 wurden die Richtlinien für den Zeitraum von 2005 bis 2013 festgelegt. Durch das neue System sollten die EU-Agrarausgaben trotz der EU-Osterweiterung finanzierbar bleiben und Drittländer leichter Marktzugang erhalten. Weiterhin sollten Grünlandstandorte, die durch die bisherige Förderung benachteiligt wurden, bessergestellt werden.

Kernpunkte

• Entkopplung der Direktzahlungen
• Cross Compliance
• obligatorische Modulation

Das bisherige produktbezogene Prämiensystem wurde mit Förderjahr 2005 abgelöst durch ein System, wo fast egal ist, was auf der Fläche produziert wird, sofern es „ordnungsgemäße Landwirtschaft“ ist. Dies nennt sich „Entkopplung“. Alle Prämien im „tierischen Bereich“ wurden abgeschafft - mit Ausnahmen von Hilfen für Milcherzeuger.

Zuteilung von Zahlungsansprüchen

Ein Zahlungsanspruch (ZA) ist das Recht, die Betriebsprämie für ein Hektar Fläche zu bekommen. Die Bundesrepublik entschied sich für das „Kombimodell“. Danach wurde den Landwirten für die Ackerflächen, die sie im Jahr 2005 beantragten, Prämienrechte von ca. 298 €/ha zugewiesen. Für beantragte Dauergrünlandflächen gab es Prämienrechte von ca. 88 €/ha. Die „Kombination“ besteht darin, dass diese Grund-ZA aufgestockt wurden um Beträge, die sich aus Tierproduktionsleistungen des Landwirts in der Vergangenheit herleiten. Dadurch sollte verhindert werden, dass „viehstarke Betriebe“, die den bisherigen Prämien vertraut hatten, von heute auf morgen vor dem Untergang stehen. Dieser betriebsindividuelle Betrag (BIB) konnte den Acker-ZA eines Milchbauern oder Bullenmästers z. B. auf 490 €/ha erhöhen.

Im Jahr 2005 wurden ZA nur für Acker und Dauergrünland zugewiesen. In späteren Jahren wurden ZA nachgereicht für Reb- und Baumschulflächen sowie Dauerkulturen (z. B. Obstplantagen). Größeren Betrieben wurden 2005 auch Stillegungs-ZA zugewiesen. Wer z. B. 5 ha Stillegungs-ZA bekam, musste jährlich 5 ha Acker stilllegen und bekam dafür ca. 298 €/ha.

Die Zahlungsansprüche sind mit einer eindeutigen Kennzeichnung versehen und in der Zentralen InVeKoS Datenbank (ZID) erfasst. Zahlungsansprüche sind in der Regel frei handelbar, jedoch können nur aktive Landwirte Zahlungsansprüche erwerben. Ein Zahlungsanspruch im Wert 298,- Euro wird (Stand: Januar 2010) mit etwa 387,- Euro gehandelt. Zahlungsansprüche können auch verpachtet werden. Wenn zum Beispiel 2 Hektar ZA verpachtet werden, dann müssen auch mindestens zwei Hektar Fläche an den Bewirtschafter mitverpachtet werden. Die Landwirte können selbst in der ZI-Datenbank alle Buchungen vornehmen oder durch Dienstleister vornehmen lassen. Die Prämienbehörden wachen über die ZID. Sie können Falschbuchungen stornieren und ziehen Zahlungsansprüche in die „nationale Reserve“ ein, die zwei Jahre nicht genutzt wurden.

Mit 2008 wurden die Stillegungs-ZA in normale Zahlungsansprüche umgewandelt und die Pflichtstillegung abgeschafft. Zahlungsansprüche kleben grundsätzlich nicht an bestimmter Fläche. Wenn ein Landwirt 18 Hektar Zahlungsansprüche hat und 15 Hektar Fläche, werden ihm die 15 wertvollsten Zahlungsansprüche ausbezahlt. Diese „Benutzung von Zahlungsansprüchen mit Fläche“ nennt sich „Aktivierung“.

Angleichung der Zahlungsansprüche

Die vorgenannten Zahlungsansprüche blieben bis 2009 unverändert. In der Phase der Angleichung von 2010 bis 2013 werden alle ZA schrittweise nach einer Formel auf ein einheitliches Niveau gebracht. Ein Wiesen-ZA hat z. B. folgende Wertentwicklung: 2009 = 148€. 2010 = 168€. 2011 = 209€. 2012 = 271€. 2013 = 354€. Analog würde ein hoher ZA z. B. von 480€ auf 354€ schrumpfen. Durch diese Angleichung wird letztlich die „Schonfrist“, die den tierischen Erzeugern eingeräumt wurde, abgebaut und die Prämienberechnung vereinfacht.

Cross Compliance

Landwirte, die Fördermittel beantragen, müssen eine Fülle von Vorschriften zu Umwelt- und Tierschutz sowie Lebens- und Futtermittelsicherheit beachten. Regelungen zu Bodenschutz, Wasserrecht und eine „Mindestpflege für Flächen“ sind mittlerweile hinzugekommen. Bei Nichteinhaltung müssen die Direktzahlungen gekürzt werden, bei erstmaligen Verstößen insgesamt maximal um fünf Prozent. Bei Wiederholungsverstößen oder vorsätzlichen Verstößen können sich Kürzungen bis zur vollständigen Einbehaltung der Prämien ergeben. Weiterhin müssen die EU-Mitgliedstaaten sicherstellen, dass das Dauergrünland gegenüber dem Stand 2003 nicht erheblich abnimmt. Reales Beispiel: Landwirt Rudi X. hat 62 ha Förderfläche. Bei einer Kontrolle durch das Veterinäramt wird festgestellt, dass er drei Ziegen nicht in der Internet-Datenbank HI-Tier gemeldet hat. Die dreiprozentige Sanktion führt dazu, dass er bei der Betriebsprämie 503 € verliert, bei der Ausgleichszulage 64 € und beim Kulturlandschaftsprogramm 194 €.

Modulation

Neben der Produktion („erste Säule“) sollen Maßnahmen der ländlichen Entwicklung und Ökologie („zweite Säule“) finanziell stärker unterstützt werden. Um hierfür Gelder zu gewinnen, werden die Betriebsprämien gekürzt - seit 2007 um fünf Prozent. Dies wird „Modulation“ genannt. Ein Freibetrag von 5000 Euro bleibt jedoch ungekürzt.

Im Rahmen des „Health Check 2009“ hat der EU-Rat überraschend eine „Progressive Modulation“ eingeführt: Für das Jahr 2009 eine Kürzung von sieben, 2010 von acht Prozent, 2011 von neun Prozent und 2012 von zehn Prozent (Verordnung (EG) Nr.73/2009 des Rates vom 19. Januar 2009). Diesbezüglich regt sich derzeit Widerstand bei den Bauern, weil sie Grundsätze der Verhältnismäßigkeit, des Vertrauensschutzes und des Diskriminierungsverbots verletzt sehen. Gerichte sind mit entsprechenden Klagen beschäftigt, richtungsweisende Urteile werden noch bis Ende 2010 dauern. (Quelle: Landwirtschaftsverwaltung)

Kritische Punkte

• Vermutete Ungerechtigkeiten: Durch das System der Zahlungsansprüche (ZA) wollte die Politik eindeutig den „aktiven“ Bewirtschafter stärken. Das heißt derjenige, der eine Fläche im Jahr 2005 bewirtschaftet hat, ist Eigentümer der darauf zugeteilten Zahlungsansprüche. Viele Verpächter empfanden dies als ungerecht. Denn wenn die Pachtfläche ohne Zahlungsansprüche zurückgeht, ist sie kaum mehr verpachtbar. Und da die Verpächter überwiegend keine aktiven Landwirte mehr sind, können sie auch von anderer Seite keine Zahlungsansprüche mehr ankaufen. Es bleibt nur die Lösung, dass der nachfolgende Bewirtschafter sich - sofern er Betriebsprämie will - Zahlungsansprüche ankauft.

• Wenn viehlose Landwirte einen Zahlungsanspruch mit Tierprämienanteil erwerben, bekommen sie trotzdem diesen Tieranteil ausbezahlt. Ungerecht ist das eigentlich nicht, denn dadurch erhielt ein tierhaltender Landwirt beim Verkauf dieses Zahlungsanspruchs einen deutlich verbesserten Verkaufspreis. Durch die Angleichung aller Zahlungsansprüche ab 2010 wird dieser Aspekt verschwinden.

• Modulation: Die fünf-prozentige Kürzung der Betriebsprämie bedeutet für größere Betriebe beträchtlichen Geldverlust. Die damit eingesparten Mittel kommen kaum der Landwirtschaft zugute und es ist auch schwer einzusehen, warum aktive Betriebe als Finanzierer für Strukturmaßnahmen im ländlichen Raum geradestehen müssen. Sollte die „progressive Modulation“ Bestand haben, werden die Einkommensverluste ab 2009 noch deutlich herber. (Quelle: Landwirtschaftsverwaltung)

Auswirkungen

Durch die Entkopplung der Prämien vom erzeugten Produkt sind die Landwirte freier in ihrer Anbauentscheidung geworden. Sie werden nun eher produzieren, was in ihrer Region vom Markt gefragt ist, da es für alles dieselbe Förderung gibt. „Exotischere Kulturen“ wie Arzneipflanzen, Buchweizen, Dinkel, Einkorn usw. haben nun mehr Chancen gegenüber dem früher bevorzugten Winterweizen oder Raps. Der Spielraum für „Unternehmerisches Handeln“ und eigene Marketing-Aktivitäten wurde also größer.

Auch die Umwelt profitiert, zum Beispiel weil das wertvolle Kleegras nun dem umweltbelastenden Silomais gleichgestellt ist. Weiterhin hat die „freiwillige Stilllegung“ große Bedeutung gewonnen. Hierbei hat der Landwirt, der bloß einmal jährlich die „Selbstbegrünung“ abschlegelt, fast dasselbe Geld in der Tasche wie der, der sich mit Getreidebau abmüht. Dies veranlasste schon viele Bauern, ihre Betriebe zu „extensivieren“ (das heißt bloß noch wenig Arbeit, Dünger, Technik, Chemie einsetzen), was neben der Umwelt auch den Markt entlastet.

Bei der Vergabe von Zahlungsansprüchen hatte das EU-Recht vorgesehen, dass bestimmte „Härtefälle“ bevorzugt bedacht werden (zum Beispiel wenn ein Hofnachfolger einen bisher verpachteten Betrieb übernimmt). Jedoch konnten letztlich aufgrund restriktiver Bedingungen nur wenige Landwirte davon profitieren.

Die Preise für Zahlungsansprüche hielten sich in einem gemäßigten, rentablen Rahmen - wohl deshalb, weil prinzipiell kein Mangel an Zahlungsansprüchen auftreten kann und das Horten von Zahlungsansprüchen vom Staat konsequent unterbunden wird.

Insgesamt hat sich mittlerweile (2010) das Betriebsprämiensystem gut eingespielt und bewährt. Negative Folgen waren geringer als befürchtet. Dieses System, das nicht mehr „produktionsanheizend“ auf bestimmte Erzeugnisse wirkt, fand Akzeptanz bei den meisten gesellschaftlichen Gruppen und beruhigte die Proteste aus anderen Erdteilen (vor allem USA, WTO-Verhandlungen...). Der Wegfall der Pflichtstilllegung vereinfachte die Förderanträge ab 2008 erheblich. Der „Strukturwandel“ beschleunigte sich zwar nach 2005, jedoch kaum durch die neuen Fördervorschriften sondern vielmehr dadurch, dass aufgrund von Markt-Liberalisierungen und Produktionssteigerungen der globale Konkurrenzkampf auf den Agrarmärkten immer heftiger wurde. Das heißt Preisverfall bei Getreide, Fleisch u. a.

Durch die fragwürdige Erhöhung der Milchquoten kam es seit Anfang 2009 zu dramatischem Milchpreisverfall. Die Bauern griffen daher zu spektakulären Aktionen (Milch in Güllefässern auf Felder ausgebracht, Proteste vor Discountern etcetera). Wegen des Preisdrucks werden vielerorts über 80 Prozent der Höfe im Nebenerwerb oder als Hobby geführt und dann meist im Generationswechsel ganz aufgegeben. Die Masse der Fläche wird von relativ wenigen Großbetrieben bewirtschaftet und auch die tierische Produktion findet in ständig wachsenden Tierbeständen, aber in immer weniger Betrieben statt (Konzentration). (Quelle: Landwirtschaftsverwaltung).

Bürokratieverschärfung statt Bürokratieabbau

Das ursprünglich angestrebte Ziel der Verwaltungsvereinfachung konnte durch das neue System nicht erreicht werden - eher im Gegenteil. Verwaltung und Landwirte hatten 2005 und 2006 starkes Umlernen zu verkraften. Das neue System war nur realisierbar durch starken Ausbau der EDV-Technik in den Verwaltungen. Seit 2005 sind alle Feldstücke in Deutschland digitalisiert und die vernetzte Großrechnertechnik in den Verwaltungen ermöglicht ein weitgehend automatisiertes Aufdecken aller Unstimmigkeiten. Beispiel von Bürokratie-Auswüchsen waren die sogenannten „OGS-Genehmigungen“ auf Zahlungsansprüchen, das heißt Gewährung der Betriebsprämie für Obstplantagen, Gemüse und Speisekartoffeln aufgrund „historischer Prämiendaten“. Zum Glück wurde diese unrationelle Prozedur 2008 abgeschafft, sodass nun „OGS“ gefördert werden wie alles andere auch. Angesichts des Sparzwangs sind Gesetzgeber und Verwaltung zu weiteren Vereinfachungen bestrebt, unter anderem sollen die Landwirte zunehmend ihre Daten per Internet übermitteln.

Das prinzipiell gute System „Betriebsprämie/Zahlungsansprüche“ wird zunehmend durch die Cross-Compliance-Regelungen belastet. Seit 2010 muss z. B. auch überwacht werden, ob der Landwirt „erosions-vermeidend“ arbeitet. Die Vielzahl an CC-Vorschriften zu beachten ist schwer praktikabel. Die Betriebsprämie war als Ausgleich für die Einführung von „Weltmarktpreisen“ gedacht. Da man in anderen Weltregionen kaum die europäischen Produktionsstandards einhält, sehen europäische Landwirte die Entwicklung der Betriebsprämie zu einer „Umweltprämie“ kaum ein.

Bei der Prämiengewährung wird hoher Wert auf „einheitlichen Förderungsvollzug“ und präzise Abrechnung gelegt. Verwaltung und Landwirte unterliegen daher häufigen Kontrollen (Innenrevisionen, Landes- Bundes- und EU-Rechnungshöfe, EU-Kommission, Prüfteams vor Ort...). Wenn Fehler aufgedeckt werden, hat die Verwaltung beziehungsweise der Landwirt Sanktionen zu tragen.

Neben der Betriebsprämie gibt es in vielen Ländern umfangreiche Prämiensysteme für „freiwillige Umweltleistungen“ der Landwirte, beispielsweise das „Bayerische Kulturlandschaftsprogramm“. Hierbei werden u. a. „Verzicht auf Chemie“, „Öko-Landbau“, „später Schnittzeitpunkt“ oder „vielfältige Fruchtfolge“ honoriert. Besonders diese Umwelt-Programme werden verkompliziert dadurch, dass die EU strikt Auflagenüberschneidungen und Doppelförderungen unterbinden will. Zum Beispiel eine Wiese, die schon aufgrund des Trinkwasserschutzes nicht gedüngt werden darf, darf nicht noch eine Agrarumweltprämie erhalten. So stellt das Gesamtsystem „Flächenförderung“ die Verwaltung und die Landwirte manchmal vor kaum mehr zu bewältigende Komplexität, zum Beispiel in „Flurbereinigungsgebieten“. Oder aber, wenn „Flächenabweichungen“ festgestellt wurden und deshalb verzinste Rückforderungen für mehrere Jahre bei mehreren Förderprogrammen durchzuführen sind. (Quelle: Landwirtschaftsverwaltung)

„Health-Check“-Reform der GAP 2008/2009

Im November 2008 einigten sich die EU-Landwirtschaftsminister darauf, dass ab 2013 Landwirte 10 Prozent weniger Direktzahlungen erhalten sollen. Massivere Kürzungen bei den Direktzahlungen konnte die EU-Kommission nicht durchsetzen. Landwirte, die mehr als 300.000 Euro Subventionen pro Jahr erhalten, müssen sich auf einen weiteren Abschlag von vier Prozent einstellen. Die betroffenen Betriebe erhalten somit mittelfristig 14 Prozent weniger Direktbeihilfen. Des Weiteren wurde vereinbart, dass die Milchquote zwischen 2009 und 2013 um jährlich ein Prozent erhöht wird.^[7]

Änderungen 2010

Ab dem Jahr 2010 fallen die Energiepflanzenprämie und die Tabakbeihilfe weg. Dem Landwirt werden nun Erosionsklassen seiner Feldstücke in seinem Nutzungsnachweis mit abgedruckt sowie Überlappungen mit den Gebietskulissen Naturschutzgebiet, Wasserschutzgebiet, Ökoflächenkataster und Natura 2000 Gebiet, damit entsprechende Problematiken für Verwaltung und Landwirt gleich offensichtlich werden. Die EU-Kommission überwacht dabei immer restriktiver die „Feldstücksbildung“. So wird von Landwirten erwartet, dass er mit Internet-Kartenprogrammen wie „Bayern-Viewer“ jährlich die korrekte Erfassung seiner Feldstücke prüft.

In einigen Bundesländern wurde 2010 die „Mindestantragsfläche“ verschärft, z. B. auf 1 ha landw. Fläche. Durch diese Ausgrenzung der „Hobbylandwirte“ wird die Verwaltung entlastet. Gefördert werden nur noch Nutzungen, die pro Antrag 0,1 ha betragen.

Aufgrund des Preisverfalls auf dem Milchmarkt und der europaweiten Demonstrationen der Landwirte gibt es 2010 ein „Milchsonderprogramm“ mit gleich drei Prämien:

1. Die Kuhprämie (eine De-minimis-Förderung, d. h. zusammen mit bestimmten anderen Förderungen max. 7500 € in drei Jahren). Gewährt vom Bund. Prämiensatz ca. 21 € je Kuh.
2. Die Grünlandprämie, v. a. vom Bund gewährt, die EU zahlt etwas mit. Prämiensatz ca. 25 - 35 € je ha Rauhfutterfläche.
3. Die zusätzliche Grünlandprämie - sie ist als Sofort- und Notmaßnahme zu verstehen und wird schnellstmöglich vorzeitig ausgezahlt (Ende Juni 2010). Sie beträgt ca. 20 €/ha Rauhfutterfläche und wird von der EU finanziert. (Quelle: Landwirtschaftsverwaltung).

Epoche (4): Agrarförderung nach 2013

Ab 2014 wird ein neues langfristiges EU-Budget in Kraft treten, das auch eine reformierte GAP enthalten wird. Wesentliche Themen in den anstehenden Verhandlungen sind:

1. die verstärkte Förderung von Gemeingütern, wie Biodiversität und sauberes Wasser, durch die Landwirtschaftssubventionen,
2. die Ausweitung der sogenannten Co-Finanzierung, bei der sich die Mitgliedsstaaten an den Kosten der Subventionen beteiligen,
3. die Umverteilung der Subventionen zwischen den Mitgliedsstaaten und zwischen den Landwirten und
4. die Reduktion des Agrarhaushaltes.

Im November 2009 gaben führende Agrarökonomen aus ganz Europa eine Erklärung ab, in der sie eine klare Fokussierung auf europäische Gemeingüter - insbesondere für den Klimaschutz, die Biodiversität und das Wassermanagement - forderten („A Common Agricultural Policy for European Public Goods“).^[8]

Von April bis Juni 2010 organisierte die Europäische Kommission eine öffentliche Debatte zur Zukunft der GAP. Bürger und Zivilgesellschaft wurden darin eingeladen, ihre Ideen zur Reform der GAP einzubringen. Mit mehr als 5500 Beiträgen wurde diese Debatte die bislang erfolgreichste dieser Art. Die Ergebnisse der Debatte wurden im Juli 2010 in Brüssel auf der Konferenz „Die GAP nach 2013“ vorgestellt.

Auf diese öffentliche Debatte folgte am 18. November die Veröffentlichung der Mitteilung „Die GAP bis 2020: Nahrungsmittel, natürliche Ressourcen und ländliche Gebiete – die zukünftigen Herausforderungen“. Mit dieser Mitteilung startet die Europäische Kommission die institutionelle Debatte über die Zukunft der europäischen Agrarpolitik.

Ziel der Mitteilung ist es, zum einen die zukünftigen Herausforderungen und Grundsatzfragen für die Landwirtschaft und den ländlichen Raum darzustellen und zum anderen politische Optionen zur Bewältigung der Herausforderungen zu entwerfen. Die Mitteilung nennt drei Hauptziele für die GAP der Zukunft: zum ersten die Bereitstellung von ausreichenden Nahrungsmitteln vor dem Hintergrund des steigenden weltweiten Bedarfs, der Wirtschaftskrise und wesentlich stärkerer Marktschwankungen (ökonomische Zielsetzung), zum zweiten einen stärkeren Einbezug von Umwelt- und Klimaschutzmaßnahmen in die Agrarpolitik (ökologische Zielsetzung) und zum dritten den Erhalt der Landwirtschaft in allen Regionen der EU sowie der Vielfalt der ländlichen Gebiete (territoriale Zielsetzung).

Des Weiteren werden in der Mitteilung drei Reformoptionen zur Erreichung der Ziele dargestellt. Die Option 1 steht für schrittweise Anpassungen der Politik an die neuen Herausforderungen unter Fortbestand der Direktzahlungen an Landwirte. Option 2 steht ebenfalls für einen Fortbestand der Direktzahlungen. In diesem Fall soll allerdings ein stärkerer Fokus auf Umwelt- und Klimaschutzmaßnahmen gelegt werden. Außerdem wird eine gerechtere Verteilung der Direktzahlungen und eine effizientere und effektivere Abwicklung der Politik angedacht. In Option 3 sollen sowohl Direktzahlungen als auch Marktmaßnahmen gänzlich abgeschafft werden. In dieser Option soll sich die GAP ausschließlich auf Ziele des Umwelt- und Klimaschutzes in der Landwirtschaft konzentrieren. Diese dritte Option wird vom Wissenschaftlichen Beirat für Agrarpolitk beim BMELV empfohlen.^[9]

Im institutionellen Kontext der Diskussion um die GAP post 2013 sind weitere drei Elemente zu beachten. Zum ersten legt der 2009 ratifizierte Vertrag von Lissabon einen neuen institutionellen Rahmen fest. In diesem wird das sogenannte Mitentscheidungsverfahren nun auch auf die Agrarpolitik angewandt wird. Dadurch wird es dem Europäischen Parlament ermöglicht, stärker auf die Entscheidungen im Bereich der Agrarpolitik Einfluss zu nehmen. Zum zweiten ist das siebenjährige Rahmenbudget der Europäischen Union nur bis 2013 festgelegt. Die diskutierten Reformvorschläge beziehen sich auf den Zeitraum nach 2013, für den ein neues Rahmenbudget 2014 bis 2020 erst festgelegt werden muss. Deshalb sind die spezifischen Reformvorschläge stark von den allgemeinen Budgetverhandlungen für den Zeitraum nach 2013 abhängig. Erst wenn festgelegt ist, wie viel Budget die GAP von 2013 bis 2020 zur Verfügung haben wird, können Details der diskutierten Reformvorschläge eingeschätzt werden. Das dritte Element ist die Strategie „Europa 2020“ der Europäischen Union. Die zukünftige GAP muss sich an den Zielen und Maßnahmen dieser übergeordneten Strategie orientieren.

Als nächste Schritte werden in einer institutionellen Debatte und Folgenabschätzung der Kommission die in der Mitteilung „Die GAP bis 2020“ dargelegten Reformoptionen analysiert. Das Ergebnis dieser Analyse wird der Kommission bei der Vorbereitung der für Mitte 2011 vorgesehenen Rechtsvorschläge helfen.

Literatur

• Kiran Klaus Patel: Europäisierung wider Willen: Die Bundesrepublik Deutschland in der Agrarintegration der EWG, 1955-1973, München 2009
• Guido Thiemeyer: Vom "Pool Vert" zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft. Europäische Integration, Kalter Krieg und die Anfänge der Gemeinsamen Europäischen Agrarpolitik, München 1999.
• Ulrich Kluge: Vierzig Jahre Agrarpolitik in der Bundesrepublik Deutschland. 2 Bde., Hamburg 1989
• Ulrich Kluge: Ökowende - Agrarpolitik zwischen Reform und Rinderwahnsinn. Siedler Verlag, Berlin 2001, ISBN 3-88680-736-3
• Günter Rohrmoser: Landwirtschaft in der Ökologie- und Kulturkrise mit Krisenbericht Agrarpolitik von Hermann Priebe. Gesellschaft für Kulturwissenschaft, Bietigheim/Baden 1996, ISBN 3-930218-25-9 ^[10]
• Winfried von Urff: Agrarmarkt und Struktur des ländlichen Raumes in der Europäischen Union in: Europa-Handbuch Band I Die Europäische Union-Politisches System und Politikbereiche, 3. Auflage 2004, ISBN 3-89204-769-3

Siehe auch

• Agrarreform
• Stabilisierungs- und Assoziationsabkommen
• Gemeinsame Fischereipolitik
• Herkunftsbezeichnung
• Agrarpolitik
• Ausfuhrerstattung
• Agrardumping
• Agrarsubvention

Weblinks

• Europäische Kommission: Landwirtschaft und ländliche Entwicklung
• Offizielle Homepage zur Gemeinsamen EU-Agrarpolitik
• Informationsportal zur Gemeinsamen Agrarpolitik
• Meilensteine der Agrarpolitik (Ministeriumsbroschüre 2005)
• Die EU-Agrarreform - Umsetzung in Deutschland (Ministeriumsbroschüre 2006)

Einzelnachweise

1. ↑ EU-Haushalt im Detail - Laufendes Haushaltsjahr. Abgerufen am 6. Juni 2010.
2. ↑ Auswärtiges Amt - Gemeinsame Agrarpolitik. Abgerufen am 6. Juni 2010.
3. ↑ Grundlagen der Agrarpolitik Vorlesung, Universität Hohenheim, 2005.
4. ↑ Die gemeinsame Agrarpolitik erklärt (Publikation der Europäischen Kommission, 2007)
5. ↑ Konsolidierte Fassung des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (24. Dezember 2002). Abgerufen am 27. Oktober 2010.
6. ↑ VERORDNUNG (EG) Nr. 1782/2003 DES RATES vom 29. September 2003 (PDF). Abgerufen am 6. Juni 2010.
7. ↑ Tagesschau:Zehn Prozent weniger für die Bauern. Tagesschau.de. Abgerufen am 6. Juni 2010.
8. ↑ Deklaration „A Common Agricultural Policy for European Public Goods“ download. Reformthecap.eu (18. November 2009). Abgerufen am 6. Juni 2010.
9. ↑ Wissenschaftlicher Beirat für Agrarpolitik. Gutachten zur EU-Agrarpolitik nach 2013.
10. ↑ Michael Th. Schäfer: Gesellschaft für Kulturwissenschaft e.V. Gfk-web.de. Abgerufen am 6. Juni 2010.

Politiken der Europäischen Union

Im EU-Vertrag geregelte Zuständigkeiten
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik | Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik

Im AEU-Vertrag geregelte Zuständigkeiten
Binnenmarkt | Zollunion | Agrar- und Fischereipolitik | Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (umfasst Politik im Bereich Grenzkontrollen, Asyl und Einwanderung, Justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen, Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen, Polizeiliche Zusammenarbeit) | Verkehrspolitik | Wettbewerbspolitik | Rechtsangleichung | Wirtschafts- und Währungsunion | Beschäftigungspolitik | Sozialpolitik | Bildungspolitik | Sportpolitik | Kulturpolitik | Gesundheitspolitik | Verbraucherschutzpolitik | Transeuropäische Netze | Industriepolitik | Regionalpolitik | Forschungspolitik | Umweltpolitik | Energiepolitik | Tourismuspolitik | Katastrophenschutz | Verwaltungszusammenarbeit | Handelspolitik | Entwicklungspolitik