Vorverfahren

Das Vorverfahren ist ein Vorschaltrechtsbehelf für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen. Das Vorverfahren heißt im Bereich der allgemeinen Verwaltung und der Sozialverwaltung Widerspruchsverfahren. Im Bereich der Finanzverwaltung ist ein Einspruchsverfahren errichtet. Das Widerspruchsverfahren ist statthaft, wenn der Bürger sich gegen einen Verwaltungsakt (Anfechtungswiderspruch) oder gegen die Ablehnung eines Verwaltungsaktes (Verpflichtungswiderspruch) wehren will. Umstritten ist, ob es einen Fortsetzungsfeststellungswiderspruch gibt. Das Einspruchsverfahren findet vor allem gegen Verwaltungsakte in Abgabenangelegenheiten statt.

Das Vorverfahren ist zu unterscheiden von den form- und fristlosen Rechtsbehelfen des Eingabewesens (Gegenvorstellung, Fachaufsichtsbeschwerde und Dienstaufsichtsbeschwerde).

Zweck und Bedeutung des Vorverfahrens

Das Vorverfahren hat eine rechtliche Doppelnatur. Einerseits ist es ein gerichtliches Vorverfahren, welches für die Zulässigkeit einer Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage erforderlich ist. Anderseits ist es auch ein Verwaltungsverfahren. Das zeigt sich schon dadurch, dass das Vorverfahren nicht durch das Verwaltungsgericht, sondern durch die Ausgangs- und Widerspruchsbehörde selbst durchgeführt wird. Wegen dieser Doppelnatur stellt sich die Frage, ob für die rechtliche Ausgestaltung die Bundesrepublik Deutschland mit der Verwaltungsgerichtsordnung sachlich zuständig ist oder ob das Vorverfahren Gegenstand der Verwaltungsverfahrensgesetze des Bundes oder der Länder ist. Eine Bewertung muss z. B. bei der Fristberechnung für den Widerspruch oder bei der Verböserung des Ausgangsbescheids durch den Widerspruchsbescheid erfolgen.

Das Vorverfahren dient der nochmaligen Überprüfung einer behördlichen Entscheidung durch eine Stelle der Verwaltung. Es gibt der Verwaltung die Chance, ihre eigene Entscheidung vor einer gerichtlichen Überprüfung noch einmal selbst zu überdenken. Das Vorverfahren dient aber auch dem Bürger. Er kann durch ein Vorverfahren auch einen unzweckmäßigen rechtmäßigen Verwaltungsakt angehen, während er bei einer gerichtlichen Überprüfung nur die Widerrechtlichkeit des Verwaltungsaktes anführen kann. Auch die Entlastung der Gerichte wird bezweckt.

Wirkung des Vorverfahrens

Die für den Bürger wichtigste rechtliche Wirkung des Widerspruchsverfahrens besteht in seinem Suspensiveffekt. Einen Monat nach Bekanntgabe oder Bekanntgabesurrogat wird ein Verwaltungsakt formal bestandkräftig, es sei denn, dass der Betroffene Widerspruch eingelegt hat. Die durch den Widerspruch eingeleitete aufschiebende Wirkung verhindert in der Regel die Vollstreckung des Verwaltungsakts im Wege der verwaltungsrechtlichen Zwangsvollstreckung. Das gilt nicht für die Beitreibung öffentlicher Abgaben und Kosten, für unaufschiebbare Maßnahmen von Polizeivollzugsbeamten oder den Widerspruch eines Nachbarn gegen eine Baugenehmigung. Trotz des Widerspruchs kann die Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen hat, oder die Widerspruchsbehörde die Wiedereinsetzung der aufschiebenden Wirkung anordnen, wenn das überwiegende Interesse eines Beteiligten oder das gemeine Wohl es erfordert. Der Bürger kann durch einstweiligen Rechtsschutz die Herstellung oder Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs bei der Ausgangsbehörde, der Widerspruchsbehörde oder bei dem Gericht der Hauptsache beantragen. Das Einspruchsverfahren löst keine aufschiebende Wirkung aus.

Die Einlegung eines Widerspruchs oder eines Einspruchs ist nach § 68 VwGO, § 78 SGG, § 44 Absatz 1 FGO Sachurteilsvoraussetzung einer Anfechtungs- und einer Verpflichtungsklage. Reagiert die Behörde auf den Widerspruch längere Zeit überhaupt nicht, kommt eine Untätigkeitsklage gemäß § 75 VwGO, § 88 SGG, § 46 Absatz 1 FGO in Betracht. Die Finanzbehörde kann auf die Durchführung des Einspruchsverfahrens gegenüber dem Gericht verzichten.

Eine weitere Wirkung des Widerspruchsverfahrens liegt in dem durch die Nichtabhilfe des Widerspruchs durch die Ausgangsbehörde aufschiebend bedingten Devolutiveffekt. Der Devolutiveffekt ist dem Einspruchsverfahren fremd.

Das verwaltungs- und sozialrechtliche Widerspruchsverfahren

Widerspruchsführer

Berechtigt zur Erhebung des Widerspruchs ist, wer Beschwerter ist (§§ 70 Abs. 1 S. 1 VwGO, 84 SGG). Beschwerter ist, wer geltend machen kann, durch einen rechtswidrigen oder unzweckmäßigen Ausgangsbescheid oder die rechtswidrige Unterlassung eines Bescheids in eigenen Rechten verletzt zu sein (§§ 42 Abs. 2, 68 Abs. 1 S. 1, Abs. 2, 70 Abs. 1 S. 1 VwGO). Das kann sein

• der Adressat eines Verwaltungsakts oder

• ein außenstehender Dritter, der durch die Wirkungen des Verwaltungsakts in seinen Rechten nachteilig betroffen ist (sog. Drittwiderspruch).

Für die Zulässigkeit einer nachfolgenden Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage ist nicht entscheidend, ob das Vorverfahren ordnungsgemäß durchgeführt worden ist, weil darauf der Widerspruchsführer keinen Einfluss hat. Maßgeblich ist, ob das Vorverfahren ordnungsgemäß durch den Betroffenen eingeleitet worden ist.

Entbehrlichkeit des Widerspruchs?

Die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens ist gemäß §§ 68 Abs. 1 S. 2 VwGO, 78 Abs. 1 S. 1 SGG gegen Verwaltungsakte von obersten Bundes- oder Landesbehörden entbehrlich. Ein Widerspruchsverfahren finden auch nicht statt gegen Widerspruchsbescheide, die erstmalig eine Beschwerde enthalten, weil ein Dritter den Ausgangsbescheid wegen der Verletzung seiner Rechte angegangen ist. Für das Sozialverwaltungsverfahren gilt darüber hinaus, dass das Vorverfahren nicht stattfindet, wenn ein Land, ein Versicherungsträger oder einer seiner Verbände klagen wollen (§ 78 Abs. 1 S. 2 Ziff. 3 SGG).

In der VwGO wurde den Ländern die Möglichkeit eingeräumt auf das Widerspruchsverfahren im Bereich der landeseigenen Verwaltung und der juristischen Personen des öffentlichen Rechts, welche der Aufsicht der Länder unterstehen, zu verzichten. In letzter Zeit wurde durch die Länder von der Möglichkeit aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung häufig Gebrauch gemacht. Das gibt dem Bürger die Möglichkeit, sofort gerichtlich gegen einen Verwaltungsakt vorzugehen. Gleichzeitig ist das Gericht aber auf eine Rechtmäßigkeitsüberprüfung beschränkt, und der Bürger trägt ein wesentlich höheres Kostenrisiko.

Formalien: Frist, Form, Ort der Widerspruchseinlegung

Der Widerspruch muss frist- und formgerecht eingelegt werden. Aussagen zu Form und Frist enthalten § 70 Abs. 1 VwGO und § 84 SGG.

Frist

Länge der Frist

Der Widerspruch muss grundsätzlich innerhalb eines Monats bei der Ausgangsbehörde oder der Widerspruchsbehörde eingereicht sein (§ 70 Abs.  1 VwGO, § 84 Abs. 1 SGG). Im Sozialrecht beträgt im Falle der Bekanntgabe des Verwaltungsakts im Ausland die Frist zur Einlegung des Widerspruchs drei Monate (§ 84 Abs. 1 S.2 SGG). Die jeweilige Frist gilt allerdings nur, wenn der Ausgangsbescheid mit einer vollständigen und fehlerfreien Rechtsbehelfsbelehrung versehen ist. Fehlt die Rechtsbehelfsbelehrung völlig oder ist sie inhaltlich unrichtig, so verlängert sich die Frist auf 1 Jahr (§ 58 Abs. 2 VwGO, § 66 Abs. 2 SGG).

Fristbeginn

Der Fristlauf beginnt mit Bekanntgabe des Verwaltungsaktes. Die Bekanntgabe erfolgt gemäß § 41 VwVfG durch förmliche Zustellung, durch öffentliche Bekanntgabe, mündliche Verkündigung oder Einwurf in den Briefkasten des Empfängers. Letzteres ist im Massenverwaltungsverfahren der Regelfall, wobei sich in der Praxis nicht selten Beweisschwierigkeiten ergeben, die sich im Zweifelsfall zulasten der Behörde auswirken.

Berechnung der Frist

Streitig ist, nach welchen Vorschriften sich die Frist berechnet. Wegen der rechtlichen Doppelnatur des Vorverfahrens kommt sowohl eine Fristberechnung nach den Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes (§§ 79, 31 VwVfG) als auch eine Berechnung nach den Vorschriften der VwGO (§§ 57 Absatz 2 VwGO, 222 Absatz 2 Zivilprozessordnung (ZPO)) in Betracht. Die herrschende Meinung geht von der Berechnung nach §§ 79, 31 VwVfG aus, weil die Vorschrift zur Widerspruchsfrist (§ 70 Absatz 2 VwGO) nicht auf § 57 VwGO verweist. Im Ergebnis führen beide Meinungen zum selben Ergebnis, da sowohl § 31 VwVfG als auch § 222 Absatz 2 ZPO auf die §§ 187 ff. BGB weiterverweisen. Nach § 187 Absatz 1 BGB ist die Widerspruchsfrist eine Ereignisfrist.

Besonderheiten für den Drittwiderspruch

Für den Beschwerten, dem der Ausgangsbescheid nicht bekanntgegeben worden ist, gilt die vorstehend wiedergegebene Frist nicht. In diesem Fall ist der Widerspruch zulässig, solange er sein Widerspruchsrecht nicht durch Verwirkung verloren hat. Verwirkt ist das Widerspruchsrecht, wenn nach sicherer Kenntnis oder Fürmöglichhalten des Dritten von einer an einen anderen (den Adressaten) gerichteten behördlichen Entscheidung mindestens ein Monat vergangen ist und der Dritte während dieser Zeit durch sein Verhalten sowohl bei dem Adressaten als auch bei der Behörde den Eindruck erweckt hat, er sei mit der behördlichen Entscheidung einverstanden.

Heilung eines Fristversäumnisses durch Einlassung zur Sache

Umstritten ist, ob ein zu spät eingelegter Widerspruch bei sachlicher Entscheidung der Behörde geheilt ist. Dies hängt maßgeblich davon ob, worin der Zweck des Widerspruchsverfahrens gesehen wird. Nach einer Meinung liegt der Zweck vorrangig in der Entlastung der Gerichte. Da die VwGO zwingendes Prozessrecht beinhalte, könne die Behörde sich darüber nicht einseitig hinwegsetzen.^[1] Die Rechtsprechung hingegen sieht in dem Vorverfahren primär eine Möglichkeit der Selbstkontrolle der Verwaltung: Ihr soll es erneut möglich sein, die Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit einer Entscheidung zu überprüfen. Hierdurch soll auch die Gerichtsbarkeit entlastet werden. Die Fristenregelung dient somit allein dem Schutz der Verwaltung; wenn sie auf diesen Schutz verzichtet, ist eine Verfristung des Widerspruchs geheilt.^[2]

Form

Der Widerspruch ist schriftlich oder zur Niederschrift zu erheben (§ 70 Abs. 1 VwGO, § 84 Abs. 1 SGG). Eine fernmündliche Widerspruchseinlegung genügt den Formerfordernissen nicht.

Schriftlich

Die schriftliche Widerspruchseinlegung erfolgt durch Abfassung eines Schriftstücks seitens des Widersprechenden oder seines Bevollmächtigten. Regelmäßig ist eine eigenhändige Unterschrift des Widersprechenden oder seines Bevollmächtigten erforderlich. Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts kann jedoch vom Erfordernis der Unterschrift abgesehen werden, wenn sich aus dem Widerspruchsschreiben und etwaigen Anlagen hinreichend sicher ergibt, dass das Schriftstück von dem Widersprechenden herrührt und von ihm willentlich in den Verkehr gebracht wurde.

Eine Widerspruchseinlegung durch Telefax, Fernschreiben (Telex) oder Telebrief genügen der Schriftform. Nach wie vor problematisch ist dagegen das Übermitteln einer Nachricht per E-Mail. Aus Gründen der Rechtssicherheit wird eine Widerspruchseinlegung durch einfache E-Mail als nicht ausreichend angesehen. Etwas anderes kann gelten, wenn die E-Mail mit einer qualifizierten elektronischen Signatur versehen ist: Sie kann dem Erfordernis der Schriftform genügen; Voraussetzung dafür ist allerdings, dass der Empfänger - d.h. die Behörde - hierfür einen Zugang eröffnet hat (§ 3a Abs. 1 VwVfG). Diese Frage wird in den einzelnen Bundesländern noch unterschiedlich gehandhabt; gegebenenfalls ist eine vorherige Abklärung geboten.

Fehlt die eigenhändige Unterschrift und ist sie nach dem eben Gesagten erforderlich, so kann sie grundsätzlich nachgeholt werden. Eine sog. Heilung des Formmangels kommt allerdings nur innerhalb der Widerspruchsfrist in Betracht. Die Behörde ist gehalten, entsprechende Hinweise abzugeben. Unterbleiben sie, kommt gegebenenfalls eine Wiedereinsetzung in den vorherigen Stand in Betracht.

Niederschrift

Einlegung zur Niederschrift bedeutet, dass der Widersprechende in der Behörde seinen Widerspruch mündlich formuliert, woraufhin ein zur Entgegennahme befugter Bedienster diese Erklärung schriftlich niederlegt. Der Widersprechende muss dieses Schriftstück grundsätzlich unterzeichnen. Die Möglichkeit der Niederschrift wurde in erster Linie im Hinblick auf sprach- bzw. schriftunkundige Widersprechende geschaffen, um ihnen den Rechtsschutz nicht abzuschneiden. Allerdings ist die Niederschrift nicht auf diesen Personenkreis beschränkt. Grundsätzlich kann jeder von der Möglichkeit der Niederschrift Gebrauch machen.

Inhalt des Widerspruchsschreibens

Inhaltlich sind nur geringe Anforderungen an ein Widerspruchsschreiben zu stellen. Der Widerspruch muss inhaltlich nicht begründet werden. Das Schreiben muss nicht ausdrücklich als „Widerspruch“ bezeichnet werden. Falsche Bezeichnungen wie „Einspruch“ oder „Beschwerde“ sind unschädlich; es kann sogar jede formale Bezeichnung des Schreibens fehlen. Es genügt, dass für die Behörde erkennbar ist,

• gegen welche Behördenentscheidung sich das Schreiben richtet und

• dass der Adressat mit der Entscheidung nicht einverstanden ist und eine Überprüfung verlangt.

Soweit der Widerspruch vom Widersprechenden inhaltlich begründet wird, ergibt sich daraus Hinweis für die Behörde, welchen Aspekt der Adressat genau rügt. Allerdings darf die Behörde die Überprüfung nicht auf die gerügten Aspekte beschränken und andere, nicht gerügte Fragen außer Acht lassen. Die Behörde muss vielmehr den gesamten Verwaltungsakt in allen seinen Bestandteilen auf die Recht- und Zweckmäßigkeit hin überprüfen, unabhängig von dem konkreten Vortrag des Widersprechenden. Der Widerspruch hat daher auch dann Erfolg, wenn der Widersprechende einen Aspekt zu Unrecht gerügt hat, ein anderer, nicht gerügter Aspekt sich aber gleichwohl als fehlerhaft erweist.

Ort der Widerspruchseinlegung

Der Widerspruch ist von dem Adressaten oder dem Dritten bei der Behörde zu erheben, die den Ausgangsbescheid erlassen hat (§§ 70 Abs. 1 S. 1 VwGO, 84 Abs. 1 S. 1 SGG). Zulässig ist es auch, den Widerspruch bei der Widerspruchsbehörde einzulegen (§ 70 Abs. 1 S. 2 VwGO); das ist die Behörde, die den Widerspruchsbescheid zu erlassen hat (§ 73 Abs. 1 S. 2 und 3 VwGO). Wird der Widerspruch bei der Widerspruchsbehörde eingelegt, so leitet diese den Widerspruch der Ausgangsbehörde zu. Im Sozialrecht genügt zur Wahrung der Frist ferner, den Widerspruch bei einer anderen inländischen Behörde, einem Versicherungsträger, einer deutschen Konsularbehörde oder in den Fällen, in denen die Versicherung von Seeleuten Gegenstand des Verfahrens ist, bei einem deutschen Seemannsamt einzulegen (§ 84 Abs. 2 Satz 1 SGG).

Ablauf des Widerspruchsverfahrens

Das Vorverfahren beginnt mit der Erhebung des Widerspruchs, §§ 69 VwGO, 83 SGG, oder des Einspruchs.

Abhilfeprüfung durch die Ausgangsbehörde

Sodann nimmt die Ausgangsbehörde eine Abhilfeprüfung vor. Sie nimmt insoweit die Funktion der Abhilfebehörde (siehe auch Abhilfe wahr. Diese Prüfung erfolgt unabhängig davon, ob der Widerspruch bei der Ausgangsbehörde eingelegt wurde oder bei der Widerspruchsbehörde. Im letztgenannten Fall leitet die Widerspruchsbehörde den Widerspruch der Ausgangsbehörde zur Stellungnahme zu.

Im Rahmen der Abhilfeprüfung untersucht die Ausgangsbehörde unter Berücksichtigung des Vorbringens aus dem Widerspruchsschreiben, ob sie am angegriffenen Bescheid festhält oder ob sie den Widerspruch für erfolgreich hält und den angegriffenen Bescheid aufheben bzw. den begehrten Verwaltungsakt erlassen will.

• Hält die Ausgangsbehörde den Widerspruch für begründet (d. h. den Ausgangsbescheid für rechtswidrig oder unzweckmäßig), so hilft sie ihm ab, indem sie (im Anfechtungsfall) den angegriffenen Verwaltungsakt aufhebt oder (im Verpflichtungsfall) begehrten Verwaltungsakt erlässt. In diesem Fall wird das Widerspruchsverfahren ohne Mitwirkung der Widerspruchsbehörde zugunsten des Widersprechenden abgeschlossen.

• Hilft die Ausgangsbehörde dem Widerspruch nicht ab, so legt sie den Widerspruch der Widerspruchsbehörde zur Entscheidung vor (aufschiebend bedingter Devolutiveffekt).

Entscheidung durch die Widerspruchsbehörde

Die Widerspruchsbehörde entscheidet im Regelfall durch einen Widerspruchsbescheid. Wenn auch die Widerspruchsbehörde dem Widerspruch nicht oder nur teilweise stattgibt, bescheidet sie den Widerspruchsführer insoweit ablehnend; nach Maßgabe des Verwaltungsverfahrensrechts hat der Widerspruchsführer insoweit grundsätzlich die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu tragen. Gegen den ursprünglichen Verwaltungsakt, in der Gestalt, die dieser durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat, kann Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage erhoben werden.

Die Widerspruchsbehörde ist regelmäßig die der Abhilfebehörde vorgesetzte Behörde, es sei denn, die nächsthöhere Behörde ist eine oberste Bundes- oder Landesbehörde. Dann ist die Widerspruchsbehörde die oberste Behörde, welche den Ausgangsbescheid erlassen hat. Die Widerspruchsbehörde ist in Selbstverwaltungsangelegenheiten der Gemeinden und Kreise mit der Ausgangsbehörde identisch, wenn nicht der Landesgesetzgeber etwas Abweichendes bestimmt (z. B. bei Widersprüchen in Angelegenheiten des übertragen Wirkungskreises oder in Bezug auf die Rechtmäßigkeitsprüfung). In einigen Bundesländern entscheiden an Stelle der Widerspruchsbehörden auch kollegial besetze Ausschüsse oder Beiräte.

Inhalt der Widerspruchsentscheidung

Die Widerspruchsbehörde überprüft den angegriffenen Verwaltungsakt vollumfänglich auf seine Recht- und Zweckmäßigkeit. Sie darf ihre Überprüfung nicht auf die Aspekte beschränken, die der Widersprechende in seiner Widerspruchsbegründung vorgetragen hat, sondern muss von Amts wegen alle denkbaren Gründe für eine Rechtswidrigkeit untersuchen. Sie kann dem Widerspruch stattgeben oder den angegriffenen Bescheid bestätigen; in diesem Fall wird der Widerspruch zurückgewiesen. Problematisch ist, ob die Widerspruchsbehörde auch eine über den angegriffenen Bescheid hinausgehende Entscheidung treffen kann, die den Adressaten zusätzlich belastet (s. Verböserung).

Allgemeines

Die Widerspruchsbehörde trifft mit dem Widerspruch eine neue Sachentscheidung, die dem angegriffenen Bescheid eine neue Gestalt gibt. Im Abwehrfall ist dieser „in Gestalt des Widerspruchsbescheides“ Gegenstand der Anfechtungsklage (§ 79 Abs. 1 VwGO). Die Widerspruchsbehörde kann, soweit nötig, im Rahmen ihrer Überprüfung eigene Sachverhaltsermittlungen anstellen. Sie muss neue Erkenntnisse berücksichtigen, die sich z.B. aus dem Widerspruchsschreiben ergeben können.

Verböserung

Hauptartikel: reformatio in peius

Die Frage, ob die Widerspruchsbehörde auch dann rechtmäßig verfahre, wenn sie dem Widerspruchsführer einen Widerspruchsbescheid zukommen lässt, der gegenüber dem Ausgangsbescheid eine selbständige zusätzliche Beschwer enthält, ist Gegenstand zahlreicher Meinungsstreitigkeiten. Die Rechtsprechung lässt eine Abweichung des Widerspruchsbescheids zum Nachteil des Widersprechenden vom Ausgangsbescheid zu.

Im Einspruchsverfahren ist eine Verböserung unstreitig möglich (§ 367 Abs.2 Satz 2 AO). Die Finanzbehörde muß den Einspruchsführer jedoch zuvor auf diese Möglichkeit hinweisen und zur Sache anhören. Er kann seinen Einspruch dann ggf. zurücknehmen.

§ 367 Abs. 2 S. 2 AO ist hingegen auf das Sozialverwaltungsverfahren nicht anwendbar. Hier kann eine Verböserung durch die Widerspruchsbehörde nur in dem Umfange erfolgen, wie auch die Ausgangsbehörde ihren Bescheid unter Beachtung des Vertrauensschutzes nachträglich wieder aufheben könnte.

Besonderheiten

Beamtenrechtliche Widersprüche

Gemäß § 126 Abs. 2 BBG (Bundesbeamtengesetz) bzw. für Landes- und Kommunalbeamte gem. § 54 Abs. 2 BeamtStG (Beamtenstatusgesetz) muss ein Beamter vor jeder Klage aus dem Beamtenverhältnis ein Vorverfahren durchführen, auch wenn dies in der VwGO nicht vorgesehen ist. § 126 Abs. 3 (Rahmengesetz zur Vereinheitlichung des Beamtenrechts – Beamtenrechtsrahmengesetz)ist zwar noch in Kraft, durch die obigen vorgehenden Neuregelungen jedoch weitgehend bedeutungslos geworden.

Verfahren in der Sozialverwaltung

Zu beachten ist, dass im Bereich des Sozialrechts spezialgesetzliche Regelungen gelten. Die Formalien des Widerspruchs ergeben sich hier aus dem Sozialgerichtsgesetz (SGG), während sich die Regeln zum allgemeinen Verwaltungsverfahren im Zehnten Buch Sozialgesetzbuch – Sozialverwaltungsverfahren und Sozialdatenschutz – (SGB X) finden. Die Bestimmungen sind zwar in vielen Bereichen identisch oder jedenfalls ähnlich, gleichwohl können sich im Einzelfall nicht unerhebliche Abweichungen ergeben.

Hessen

Für das Land Hessen gilt: Vor der Entscheidung über Widersprüche bestimmter Verwaltungsakte ist der Widerspruchsführer durch einen Ausschuss zu hören. Siehe die Einzelheiten in § 7 HessAGVwGO. In den in der Anlage zu § 16a HessAGVwGO genannten Fällen entfällt das Vorverfahren. Entfällt das Vorverfahren nicht, entscheidet die Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder abgelehnt hat, auch über den Widerspruch (§ 16a Abs. 4 HessAGVwGO).

Niedersachsen

In Niedersachsen bedarf es vor Erhebung der Anfechtungsklage bzw. der Verpflichtungsklage abweichend von § 68 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung keiner Nachprüfung in einem Vorverfahren (§ 8a Abs. 1 und 2 Nds. AG VwGO). Hiervon gibt es jedoch Ausnahmen, z. B. im Baurecht.

Bayern

In Bayern wurde im Regierungsbezirk Mittelfranken (VG Ansbach) ein Widerspruchsverfahren als Feldversuch vom 1. Juli 2004 bis 30. Juni 2006 überhaupt nicht durchgeführt. Bereits vor Ende der Laufzeit des Versuch beschloss der Bayerische Landtag am 21. Juni 2007 das Vorverfahren in Bayern größtenteils ab dem 1. Juli 2007 abzuschaffen. So verbleibt für Betroffene nur noch eine Wahlmöglichkeit in Bereichen des Kommunalabgabenrechts, des Landwirtschaftsrechts, des Schulrechts, des Sozialrechts, des Landesbeamtenrechts sowie bei Prüfungsentscheidungen gemäß Art. 15 Abs.1 BayAGVwGO dahingehend, ob sie zunächst einen Widerspruch einlegen wollen oder sofort Klage beim Verwaltungsgericht gegen den Bescheid erheben. Für alle übrigen Verfahren entfällt das Vorverfahren gemäß Art. 15 Abs.2 BayAGVwGO. Zu beachten ist hierbei, dass sich dieser Wegfall nur auf Verfahren der Behörden des Freistaates Bayern, der Gemeinden und Gemeindeverbände und der sonstigen unter der Aufsicht des Freistaates Bayern stehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts bezieht. Siehe auch Gesetzesänderung des BayAGVwGO (Drs. 15/8406) sowie Pressemitteilung Staatsministerium des Inneren.

Widerspruchsbehörde im Sinne von § 73 VwGO ist nach § 119 der Bayerischen Gemeindeordnung

1.in Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises die Rechtsaufsichtsbehörde, die dabei auf die Prüfung der Rechtmäßigkeit beschränkt ist; zuvor hat die Selbstverwaltungsbehörde nach § 72 VwGO auch die Zweckmäßigkeit zu überprüfen,

2.in Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises die Fachaufsichtsbehörde; ist Fachaufsichtsbehörde eine oberste Landesbehörde, so entscheidet die Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen hat.

Über den Widerspruch kreisangehöriger Gemeinden gegen einen aufsichtlichen Verwaltungsakt entscheidet nach § 120 BayGO

1.in Angelegenheiten der Rechtsaufsicht die Regierung,

2.in Angelegenheiten der Fachaufsicht die höhere Fachaufsichtsbehörde; ist höhere Fachaufsichtsbehörde eine oberste Landesbehörde, so entscheidet die Behörde, die den aufsichtlichen Verwaltungsakt erlassen hat.

Nordrhein-Westfalen

In Nordrhein-Westfalen wurde das Vorverfahren nach § 68 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung durch das Zweite Bürokratieabbaugesetz ebenfalls weitgehend abgeschafft. § 110 Abs. 1 JustG NRW (nordrhein-westfälisches Justizgesetz) bestimmt nun, dass – vorbehaltlich der in § 110 Abs. 2 genannten Ausnahmen – gegen Verwaltungsakte bzw. ihre Ablehnung, die während des Zeitraums vom 1. November 2007 bis zum 31. Oktober 2012 bekannt gegeben werden, ein Vorverfahren grundsätzlich nicht mehr stattfindet, sondern sofort Klage erhoben werden kann. Nach § 104 Landesbeamtengesetz erübrigt sich in einigen Bereichen des Beamtenrechts ein Widerspruchsverfahren ebenfalls.

Rheinland-Pfalz

Rheinland-Pfalz hat von den in § 73 Abs. 1 S. 2 Nrn. 1 und 3 VwGO vorgesehenen Einschränkungen Gebrauch gemacht, nach denen ein Gesetz eine andere Widerspruchsbehörde für den Erlass des Widerspruchsbescheids für zuständig erklären kann („…soweit durch Gesetz nichts anderes bestimmt ist“). Gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 1 AGVwGO (Landesgesetz zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung) sind die Kreisrechtsausschüsse zuständige Widerspruchsbehörde, wenn sich der Widerspruch gegen einen Verwaltungsakt der

• Kreisverwaltung,
• einer der Kreisverwaltung nachgeordneten Behörde,
• einer Verbandsgemeindeverwaltung,
• der Gemeindeverwaltung einer kreisangehörigen Gemeinde oder
• der Behörde einer sonstigen der Aufsicht der Kreisverwaltung unterstehenden Körperschaft, Anstalt oder Stiftung des öffentlichen Rechts

richtet.

Gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 2 AGVwGO ist der Stadtrechtsausschuss zuständige Widerspruchsbehörde, wenn sich der Widerspruch gegen einen Verwaltungsakt der

• Stadtverwaltung einer kreisfreien oder großen kreisangehörigen Stadt oder
• der Behörde einer ihrer Aufsicht unterstehenden Körperschaft, Anstalt oder Stiftung des öffentlichen Rechts richtet.

Kreis- und Stadtrechtsausschuss sind gemäß § 7 Abs. 1 S. 2 Halbs. 2 AGVwGO weisungsunabhängige Organe dieser Gebietskörperschaften. Hieraus ergeben sich zweierlei Konsequenzen:

• Eine reformatio in peius kann durch den Kreis- oder Stadtrechtsausschuss nicht rechtmäßig erfolgen. Eine solche Verböserung im Widerspruchsverfahren kann nur dann zulässig sein, wenn die Widerspruchsbehörde entweder identisch mit der Ausgangsbehörde ist oder aber die Fachaufsicht über die Ausgangsbehörde besitzt. Indem die Ausschüsse aber weisungsunabhängige und damit eigenständige Organe sind, sind sie nicht personenidentisch mit der Ausgangsbehörde und besitzen auch kein Fachaufsichtsrecht. Eine reformatio in peius durch die Rechtsausschüsse ist daher wegen Verstoßes gegen die Behördenzuständigkeit formell rechtswidrig (OVG Koblenz, NVwZ-RR 2004, 723).
• In bestimmten Fällen ist die Prüfungskompetenz der Rechtsausschüsse auf eine reine Rechtmäßigkeitskontrolle des Verwaltungsakts eingeschränkt. Dies ergibt sich aus § 6 Abs. 2 AGVwGO, der besagt, dass Verwaltungsakte, die von einer Verbandsgemeindeverwaltung, der Gemeindeverwaltung einer kreisangehörigen Gemeinde oder der Behörde einer sonstigen der Aufsicht der Kreisverwaltung unterstehenden Körperschaft, Anstalt oder Stiftung des öffentlichen Rechts in Selbstverwaltungsangelegenheiten erlassen worden sind, vom Rechtsausschuss nur auf ihre Rechtmäßigkeit nachgeprüft werden können. Das Gleiche gilt für Verwaltungsakte, die von der Behörde einer der Aufsicht der Stadtverwaltung nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 AGVwGO unterstehenden Körperschaft, Anstalt oder Stiftung des öffentlichen Rechts erlassen worden sind. Der Rechtsausschuss kann daher den Verwaltungsakt nicht, wie im Widerspruchsverfahren wegen § 68 Abs. 1 VwGO üblich, sowohl auf Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit überprüfen, sondern nur anhand einer reinen Rechtmäßigkeitskontrolle die Übereinstimmung des Verwaltungsakts mit den gesetzlichen Vorgaben kontrollieren. Aus dieser reduzierten Prüfungsdichte ergeben sich seinerseits wieder zwei Konsequenzen:
  • Eine Widerspruchsbefugnis analog § 42 Abs. 2 VwGO kann nicht auch aus der Zweckwidrigkeit des Verwaltungsakts und einer damit verbundenen Interessenbeeinträchtigung hergeleitet werden; in den Fällen des § 6 Abs. 2 AGVwGO muss der Widerspruchsführer eine Rechtsverletzung behaupten, wie sie auch für Anfechtungs- bzw. Verpflichtungsklage erforderlich ist.
  • Durch die reduzierte Prüfungskompetenz kann die Widerspruchsbehörde keine eigenen Ermessenserwägungen anstellen, sondern überprüft die von der Ausgangsbehörde getroffenen Ermessenserwägungen nur auf Ermessensfehler, also auf Ermessensausfall, -überschreitung und -fehlgebrauch.

§ 6 Abs. 1 AGVwGO enthält seinerseits eine Einschränkung, nach der kraft Gesetzes eine andere als in diesem Paragraphen vorgesehene Widerspruchsbehörde zuständig sein kann. Ein Beispielsfall ist § 126 Halbs. 2 der rheinland-pfälzischen Gemeindeordnung. Für Maßnahmen der Kreisverwaltung als Kommunalaufsichtsbehörde gemäß § 118 Abs. 1 S. 1 GemO müsste prinzipiell gemäß § 73 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 VwGO in Verbindung mit § 6 Abs. 1 Nr. 1a AGVwGO der Kreisrechtsausschuss den Widerspruchsbescheid erlassen. Da aber § 126 Halbs. 2 GemO zu § 6 Abs. 1 AGVwGO eine gesetzliche Ausnahmebestimmung ist, erlässt im Falle der Kommunalaufsicht durch die Kreisverwaltung die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion den Widerspruchsbescheid.

Das steuerrechtliche Einspruchsverfahren

Im Steuerrecht wird das außergerichtliche Rechtsbehelfsverfahren Einspruchsverfahren genannt. Es ist in den §§ 347 ff. AO geregelt. Hält der Steuerpflichtige den gegen ihn ergangenen Steuerbescheid für fehlerhaft, kann er schriftlich Einspruch einlegen. Einspruchsbehörde ist das Finanzamt, welches den Verwaltungsakt erlassen hat (§367 Abs.1 AO). Die Einspruchsfrist beträgt einen Monat nach Bekanntgabe. Das Einspruchsverfahren läuft ähnlich wie das Widerspruchsverfahren ab. Aufgrund des Einspruchs überprüft das Finanzamt den Verwaltungsakt. Dabei gelten die allgemeinen Vorschriften der Abgabenordnung hier entsprechend (§ 365 Abs. 1 AO). Deshalb bezeichnet man das Einspruchsverfahren auch als „verlängertes Festsetzungsverfahren“.

Das Einspruchsverfahren ermöglicht es der Finanzbehörde, ihre Entscheidung noch einmal zu überdenken. Es ist kostenfrei, und zwar selbst dann, wenn der Einspruch erfolglos bleiben sollte (anders beim Widerspruchsverfahren).

Anders als das Widerspruchsverfahren hat ein Einspruch gegenüber einem Verwaltungsakt jedoch keine aufschiebende Wirkung (§361 Abs.1 AO). Das Finanzamt kann daher trotz Einspruchs bereits vollstrecken, andererseits kann die Finanzbehörde die Vollziehung auch aussetzen. Voraussetzung hierfür ist, dass die Aussetzung der Vollziehung beantragt wurde (§ 361 AO).

Das Einspruchsverfahren endet mit einem Abhilfebescheid, der dem Einspruch stattgibt, oder einer Einspruchsentscheidung, die dann den Gegenstand einer gerichtlichen Überprüfung nach Klageerhebung bildet. Das Einspruchsverfahren ist also ein Vorverfahren für das gerichtliche Rechtsbehelfsverfahren der Klage (§§ 44, 46 FGO). Ohne das Einspruchsverfahren kann eine Klage beim Finanzgericht also grundsätzlich nicht erhoben werden.

Siehe auch

• Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO)
• Sozialgerichtsgesetz (SGG)
• Vorverfahren im Steuerrecht

Literatur

• Harald Hofmann, Jürgen Gerke: Allgemeines Verwaltungsrecht mit Bescheidtechnik, Verwaltungsvollstreckung und Rechtsschutz. 10. Auflage. Kohlhammer, ISBN 978-3-555-01510-1.
• Ferdinand O. Kopp, Ulrich Ramsauer: Verwaltungsverfahrensgesetz. Kommentar. = VwVfG. 11. vollständig überarbeitete Auflage. C. H. Beck, München 2010, ISBN 978-3-406-59563-9 (als Beispiele für eine ganze Reihe von Kommentaren zur VwVfG und VwGO).
• Ferdinand O. Kopp, Wolf-Rüdiger Schenke: Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Kommentar. 16. neubearbeitete Auflage. C. H. Beck, München 2009, ISBN 978-3-406-59562-2 (als Beispiele für eine ganze Reihe von Kommentaren zur VwVfG und VwGO).
• Helmut Linhart: Der Bescheid. Form, Aufbau und Inhalt. Eine Arbeitshilfe für die öffentliche Verwaltung. 3. Auflage. Jehle, München u. a. 2007, ISBN 978-3-7825-0511-6.
• Friedrich Schoch: Das Widerspruchsverfahren nach §§ 68 ff. VwGO. In: Jura. 25, 11, 2003, ISSN 0170-1452, S. 752–761.

Weblinks

• Widerspruchsbescheid via juratexte.de – Übersicht zur Erstellung eines Widerspruchsbescheides im verwaltungsrechtlichen Vorverfahren. Mit detaillierten Anmerkungen und Textbeispielen (PDF-Format).
• § 68 VwGO
• § 69 VwGO
• § 70 VwGO
• § 75 VwGO
• Gesamtausgabe der VwGO (PDF) (118 kB)
• Ein Stück Rechtsstaat wird abgeschafft. Kritische Betrachtung der gesetzlichen Neuregelung in einigen Bundesländern.
• Widerspruch zwecklos – eine Reportage über die Abschaffung des Widerspruchsrechts von Frontal21

Einzelnachweise

1. ↑ Dolde/Porsch in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, 20. Auflage 2010, § 70 Rn. 40, m. w. N.
2. ↑ u. a. BVerwGE 57, 342 (344) = NJW 1980, 135.

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