Föderalismus in der Schweiz

In der Schweiz gehören Föderalismus und Subsidiarität zu den Grundprinzipien des Bundesstaates seit seiner Gründung 1848.

Hauptgedanke ist, wenn möglich Verantwortung an kleinere Strukturen zu übertragen, wo die Nähe zu den Betroffenen grösser ist: vom Bund an die Kantone, von den Kantonen an die Gemeinden. Aufgaben, welche die kleinen Strukturen überfordern würden oder zu Interessenskonflikten führen könnten, werden oft an die nächsthöhere Struktur weitergegeben (vielfach an das Bundesparlament oder die Bundesverwaltung). Das führt im Idealfall zu Gesetzen und Regelungen, die auf lokale Bedürfnisse zugeschnitten sind, was deren Akzeptanz erhöhen soll, und zu einem Konkurrenzdruck zwischen Kantonen und Gemeinden (z. B. um tiefere Steuern und andere wirtschaftliche Standortvorteile). Andererseits erhöht sich dadurch der Regierungs- und Verwaltungsaufwand, führen die Unterschiede in den Wirtschafts- und Rechtssystemen zu zusätzlichen Kosten für Bürger und Unternehmen und werden Wohnortwechsel dadurch erschwert (z. B. Wechsel des kantonal geregelten Schulsystems).

Der diesem Prinzip zugrundeliegende Artikel der Bundesverfassung lautet:

Art. 3 Die Kantone sind souverän, soweit ihre Souveränität nicht durch die Bundesverfassung beschränkt ist; sie üben alle Rechte aus, die nicht dem Bund übertragen sind.

Der schweizerische Föderalismus ist Ausdruck eines liberalen Staatsbegriffs (schlanker Staat), seit Jahrzehnten sind jedoch Unitarisierungstendenzen zu beobachten, die mit dem Hinweis auf unnötige Doppelspurigkeiten und Verwaltungsaufwand die kantonalen Kompetenzen beschneiden.

Aufgabenteilung

Der Bund darf nur Aufgaben übernehmen, die ihm ausdrücklich in der Bundesverfassung übertragen sind – alle anderen staatlichen Aufgaben werden von den Kantonen geregelt (und in deren Kantonsverfassungen teilweise an die Gemeinden delegiert). Da für Verfassungsänderungen auch das Ständemehr (Mehrheit der Kantone) nötig ist, können den Kantonen nur Kompetenzen entzogen oder zusätzlich übertragen werden, wenn nebst der Mehrheit der Stimmbürger auch die Mehrheit der Kantone zustimmt.

Der Bund ist vollständig oder weitgehend zuständig für die Gesetzgebung über:

• Bundesstaatsrecht
• Aussenpolitik, Aussenwirtschaft
• Zivil- und Strafrecht, Obligationenrecht (daneben kantonale Residualrechte)
• Zivil- und Strafprozess
• Arbeitsrecht
• Berufsbildung
• Gesundheitswesen (teilweise)
• Krankenversicherung und andere Sozialversicherungen
• Währungspolitik
• Mehrwertsteuer und Zölle
• Messwesen
• Bankenrecht
• Schutz der Gesundheit vor äusseren Einflüssen
• Energie
• Radio und Fernsehen
• Verkehrsrecht
• nationale Infrastruktur (Landesteile verbindendes Eisenbahnnetz, Autobahnen)
• Armee.

Weitgehend oder vollständig in der Gesetzgebungskompetenz der Kantone liegen:

• kantonales Staatsrecht, Gemeindewesen
• Verhältnis Kirche – Staat
• direkte Steuern (ausser direkte Bundessteuer)
• Gerichtsorganisation
• Polizeiwesen
• Strafvollzug
• Notariatswesen
• Schulwesen
• Gesundheitswesen (Spitäler, Medikamentenausgabe, Ärztezulassung, Patientenrechte)
• Sozialhilfe
• Bauwesen
• Denkmalschutz (subsidiäre Bundeskompetenz)
• Regionalplanung (teilweise)
• regionale Infrastruktur (Strassen [soweit nicht Nationalstrassen], öffentlicher Nahverkehr)
• Gastgewerbe
• Ladenöffnungszeiten

Die Kantone bestimmen ihre Amtssprache(n).

Viele Aufgaben sind geteilt. Oft kommt es vor, dass der Bund allgemeine Regeln aufstellt und die Kantone für deren Ausgestaltung zuständig sind. Dies gilt beispielsweise für die Raumplanung oder das Forstrecht. Eine andere, häufig angewandte Möglichkeit ist, dass der Bund die einen, die Kantone die anderen Aspekte ordnen. So regelt im Jagdrecht das Bundesrecht den Wildschutz, das kantonale Recht das Jagdsystem, oder im Wasserrecht der Bund den Gewässerschutz, die Kantone die Wassernutzung, oder im Anwaltsrecht der Bund die Freizügigkeit der Anwälte, die Kantone den Erwerb des Anwaltspatents. Schliesslich gibt es auch parallele Kompetenzen, insbesondere im Kulturbereich, in dem Bund, Kantone und Gemeinden je selbständig Massnahmen treffen können.

Eine weitere Variante sind die Konkordate zwischen den Kantonen: mehrere (oder sogar alle) Kantone einigen sich unabhängig vom Bund darauf, gewisse Aufgaben aus ihrer Zuständigkeit (Fachhochschulen, Strafvollzug, Lehrerausbildung) gemeinsam zu lösen.

Mitsprache in Bundesangelegenheiten

Die Beteiligung der Kantone bei der Bundesregierung und im Bundesparlament geschieht im Wesentlichen auf sechs Arten:

• Bei einer Vernehmlassung werden alle betroffenen Kantone zur Stellungnahme eingeladen. Sie können so ihre Ansichten einfliessen lassen, bevor das Gesetz überhaupt formuliert wird.
• Die kleine Kammer des Parlaments, der Ständerat, wird oft als «Vertretung der Kantone» bezeichnet, was allerdings nicht zutrifft: Ständerätinnen und Ständeräte stimmen ohne Instruktionen ihrer Kantone und sind in der Ausübung ihres Mandates völlig frei. Jeder Kanton stellt zwei Ständeräte (Halbkantone einen), die gewöhnlich in Majorzwahl vom Volk gewählt werden. Alle Bundesbeschlüsse benötigen die Zustimmung von Ständerat und Nationalrat.
• Verfassungsänderungen benötigen zwingend das Volksmehr und das Ständemehr.
• Die einzelnen Kantonsregierungen versuchen, direkt die Bundesregierung und die Parlamentarier zu beeinflussen («Lobbying»).
• Die Mitglieder der Kantonsregierungen schliessen sich in verschiedenen «Konferenzen» zusammen (z. B. Erziehungsdirektorenkonferenz, Gesundheitsdirektorenkonferenz), welche ein erhebliches politisches Gewicht ausüben.
• Die Kantone schliessen untereinander und/oder mit dem Bund sog. Konkordate ab, d. h. Staatsverträge, die die Kantone zur Kooperation in gewissen Bereichen verpflichten und schweizweite Bedeutung erlangen können. Prominente Beispiele sind die Vereinbarung über die Zusammenarbeit im Hochschulbereich als Grundlage der Schweizerischen Universitätskonferenz oder die interkantonale Vereinbarung über die Harmonisierung der obligatorischen Schule, kurz HarmoS-Konkordat.

Vor- und Nachteile des Schweizer Föderalismus

Kein anderes Land in Europa oder Nordamerika weist eine derart ausgeprägt fragmentierte politische Unterteilung auf wie die Schweiz, insbesondere wenn man auch noch die im internationalen Vergleich relativ grosse Autonomie der Schweizer Kantone und ihre Kleinheit (durchschnittlich 1600 km²) berücksichtigt. Die prinzipiellen Vor- und Nachteile des Föderalismus werden durch diese ausgeprägte Feingliedrigkeit verstärkt.

Die Frage, ob der Föderalismus der Schweiz mehr Vor- oder Nachteile bringt, führt fast zwangsläufig zu ideologischen Diskussionen, da direkte Vergleichsmöglichkeiten fehlen. Der Föderalismus hat Auswirkungen, die je nach Standpunkt als Vor- oder als Nachteil angesehen werden.

Föderalismus ist Voraussetzung der Subsidiarität. Er hat dadurch direkte Auswirkungen auf die Beziehung der Bevölkerung zu ihrem Staat:

• Entscheide werden tendenziell in Gebietskörperschaften gefällt, die näher bei den Menschen stehen.
• Es entsteht eine unmittelbare Verantwortlichkeit der Gemeinwesen für mehrere Politikbereiche.
• Entscheide werden tendenziell den lokalen Verhältnissen eher gerecht und damit auch besser akzeptiert.
• Es entsteht ein Wettbewerb zwischen den Gemeinwesen um politische Ideen, deren konkrete Ausgestaltung und um steuerkräftige Individuen und Organisationen.

Es stellen sich im konkreten Fall der Schweiz unter anderem folgende Fragen:

• Wie kann eine möglichst gute Identifikation möglichst vieler Menschen mit dem Staat erreicht werden?
• Soll sich die Bevölkerung mit ihrem Kanton oder mit dem Bundesstaat oder mit ihrer Gemeinde identifizieren?
• Soll in Kauf genommen werden, dass Bewohner einzelner Kantone nicht die gleichen Leistungen und Chancen erhalten wie die anderer Kantone?
• Kann ein Staat – und erst noch ein Kleinstaat – genug handlungsfähig sein, wenn er intern auf 26 kantonale Einzelinteressen Rücksicht nehmen muss?
• Ist die Durchschnittsgrösse eines Kantons (40 km mal 40 km) eine optimale Grösse für «Autonomie» und «Souveränität»?
• Sind Kantone mit 15'000 Einwohnern sinnvoll – es gibt Stadtquartiere, die mehr Bewohner haben.
• Der kleinste Kanton hat 82-mal (Vergleich deutsche Bundesländer: Faktor 27) weniger Einwohner als der grösste. Ist bei solchen Grössenunterschieden ein sinnvoller Föderalismus möglich?
• Das Erfordernis des «doppelten Mehrs» (Mehrheit der Stimmenden und Mehrheit der Kantone) führt zu einer Sperrminorität, die im Extremfall im Ständerat durch eine Vertretung von 18 %, in Verfassungsabstimmungen von nur 9 % der Bevölkerung ausgelöst werden kann.
• Welches Gewicht verdienen Minderheiten?
• Ist es gerecht, dass Kleinkantone dank Ständerat und Ständemehr ein überproportionales politisches Gewicht erhalten?
• Was ist kostengünstiger: Eine grosse Verwaltung oder 26 kleine Verwaltungen? Mehrspurigkeiten oder einheitliche Regelungen?
• Welcher Einfluss besteht auf die Wirtschaftsentwicklung?
• Welcher Einfluss besteht auf die persönliche Mobilität?
• Ist Standort-Wettbewerb nützlich oder schädlich?
• Wie lässt sich der Staat besser an veränderte Umgebungsbedingungen anpassen: Durch grosse konzertierte Reformen auf Bundesebene oder durch kantonsindividuelle Korrekturen?

Mögliche Antworten:

• Angesichts der Vielfalt von Kulturen, die sich nicht nur bezüglich Sprache, sondern auch bezüglich Stadt/Land und katholisch/reformiert unterscheiden, wäre es bei vielen staatlichen Aufgaben schwierig, eine Mehrheit für einen gemeinsamen Nenner zu finden.
• Dadurch, dass einige Aufgaben der Kantonshoheit unterstehen, ist manchmal die Lösung für viel mehr Leute befriedigend, als das mit einer Einheitsregelung möglich wäre.
• Minderheiten fühlen sich weniger durch den Staat übergangen oder in ihren Interessen verletzt. Andererseits können sich Bewohner eines Kantons benachteiligt und ungleich behandelt fühlen, wenn sie nicht die gleichen Errungenschaften und Möglichkeiten wie die Bürger eines Nachbarkantons haben.
• Viele Aufgaben des Staates werden näher beim Bürger gelöst, was die Staatsverdrossenheit vermindert.
• Der schweizerische Föderalismus ist kostspielig: 26 Regierungen, öffentliche Verwaltungen, rechtliche Regelungen usw. Dies bewirkt nicht nur erhöhte Kosten für den Staat, sondern auch für die Wirtschaft. In der Schweiz existiert wegen der teilweise hohen Autonomie der Kantone und Unterschieden bei kantonalen Gesetzen nicht einmal ein freier Binnenmarkt. Dies dürfte auch einer der Faktoren für das im Vergleich zu den anderen europäischen Ländern überaus geringe Wirtschaftswachstum der Schweiz sein. Während in der Europäischen Union sogar auf supranationaler Ebene immer mehr ein freier Binnenmarkt gewährleistet wird, existiert dieser in der Schweiz teilweise nicht einmal auf suprakantonaler (das heisst schweizweiter) Ebene.

Es entstehen kostspielige und unnötige Mehrspurigkeiten in der kantonalen Verwaltung. Für eine teilweise sehr geringe Bevölkerungsanzahl (im Extremfall 15'000 Einwohner im Kanton Appenzell Innerrhoden) muss eine eigenständige kantonale Verwaltung gewährleistet und finanziert werden. Dies führt dazu, dass die öffentliche Verwaltung oft zu klein und zu wenig spezialisiert ist und auch wenig Ressourcen für effizient (weil grossräumig) durchgeführte Reformen der kantonalen Verwaltung aufbringen kann. Erst in jüngster Zeit wächst die Bereitschaft, bestimmte Aufgaben der öffentlichen Verwaltung insbesondere in neuen Aufgabenbereichen nicht mehr von einzelnen Kantonen im Alleingang, sondern von mehreren Kantonen gemeinsam zu erbringen. Die Zusammenarbeit basiert im Wesentlichen auf vertraglichen Abmachungen zwischen Gemeinwesen. Damit wird auf eine pragmatische und begrenzte Weise kantonale Zusammenarbeit erprobt.

Insbesondere angesichts der anhaltenden Wachstumsprobleme der Schweiz und der weltweit immer grossräumiger werdenden politischen und insbesondere wirtschaftlichen Strukturen (Beispiele sind der Integrationsprozess in Europa, die Globalisierung, die Reduktion von Zöllen und die wirtschaftliche Liberalisierung weltweit) wächst auch in der Schweiz der Druck nach einer Reform der föderalen Struktur der Schweiz. Gleichzeitig können die föderale Struktur und ihre Auswirkungen auf Bürgernähe und innerföderaler Wettbewerb eine Stärke der Schweiz sein.

• Ein weitere (historisch gewachsene und gewollte) Auswirkung der föderalen Strukturen schweizerischer Ausprägung mit teilweise sehr kleinen Kantonen besteht in der Tatsache, dass die politische Mitbestimmungsmöglichkeit einer stimm- und wahlberechtigten Person in einem sehr kleinen Kanton (beispielsweise Appenzell Innerrhoden) auch auf Bundesebene erheblich grösser ist als die politische Mitbestimmungsmöglichkeit einer stimm- und wahlberechtigten Person in einem der grossen Kantone (beispielsweise dem Kanton Zürich). Dies gilt insbesondere für bevölkerungsschwache Kantone wie Glarus oder Uri, die je zwei Ständeräte und zusätzlich noch mindestens einen Nationalrat in das Bundesparlament entsenden können.

Dies steht im krassen Gegensatz beispielsweise zu Deutschland, wo die kleinen Länder im Bundesrat zwar ebenfalls in Bezug auf ihre Bevölkerungsgrösse mehr Stimmgewicht haben als die grossen Länder, aber dennoch absolut gesehen weniger Stimmen haben als die grossen Länder. Dies führt bei den föderalen politischen Mitbestimmungsmöglichkeiten im Gegensatz zur Schweiz zu wesentlich geringeren Unterschieden zwischen bevölkerungsreichen und bevölkerungsarmen Ländern. Diese Übergewichtung ländlicher Kantone entsprach einem Bedürfnis zur Gründungszeit des schweizerischen Bundesstaates 1848 und widerspiegelt die damaligen Konfliktlinien, was heute oft als Nachteil empfunden wird.

• In einigen Politikbereichen (zum Beispiel Schule, Gesundheit, Sozialhilfe, Steuerwesen u. a. m.) führt die föderale Struktur zu kompliziertem Nebeneinander von verschiedensten Systemen und erheblichem Koordinationsbedarf. Dies wird oft als Nachteil betrachtet, kann aber auch zu positiven Wettbewerbseffekten zwischen den Kantonen führen.

• Die historisch gewachsenen, teilweise aus dem Mittelalter stammenden Kantonsgrenzen entsprechen mancherorts nicht mehr den topographischen, verkehrsmässigen, sprachlichen, administrativen, wirtschaftlichen, schulischen usw. Gegebenheiten.
  Wo sich die historisch bedingten Kantonsgrenzen als unzweckmässig erwiesen haben, ist es aber durch eidgenössische Abstimmungen auch schon (wenn auch sehr selten) zu Anpassungen der Grenzführung gekommen (Laufental). Das System ist also in seltenen Einzelfällen durchaus flexibel, im Vergleich zu Deutschland jedoch unflexibel (z. B. Fusion von Baden und Württemberg, s. Diskussion Neugliederung des Bundesgebietes).

Siehe auch

• Kantönligeist
• Schweizer Kantone
• Politisches System der Schweiz
• Geschichte der Schweiz
• Föderalismus
• Schweiz
• Föderalismus in Deutschland

Weblinks

• Föderalismusdienst des Bundesamtes für Justiz
• Die Entstehung des schweizerischen Bundesstaats
• Institut für Föderalismus der Universität Freiburg
• Zweckgemeinde – Zusammenarbeitsmodell zwischen Gemeinwesen