Außenpolitik der Schweiz

Die Aussenpolitik der Schweiz richtet sich in erster Line nach der Neutralität des Landes und ist darum traditionell zurückhaltend ausgestaltet. Nach Artikel 2 der Bundesverfassung schützt der Bund die Freiheit und die Rechte des Volkes und wahrt die Unabhängigkeit und die Sicherheit des Landes.

Ziele

In der Bundesverfassung (BV) sind die Maximen der Aussenpolitik festgelegt:

Der Bund setzt sich ein für die Wahrung der Unabhängigkeit der Schweiz und für ihre Wohlfahrt; er trägt namentlich bei zur Linderung von Not und Armut in der Welt, zur Achtung der Menschenrechte und zur Förderung der Demokratie, zu einem friedlichen Zusammenleben der Völker sowie zur Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen. (Artikel 54 Absatz 1 BV)

Neben dem klassischen Ziel der Wahrung der Unabhängigkeit finden sich für die Aussenpolitik also auch multilaterale Maximen.

Institutionen

Für die Aussenpolitik ist das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) zuständig. Es gestaltet und koordiniert im Auftrag des Bundesrates die schweizerische Aussenpolitik zur wirksamen Wahrung der schweizerischen Interessen gegenüber dem Ausland. Die Tätigkeit des EDA basiert auf den fünf aussenpolitischen Zielen, wie sie im Artikel 54 der Bundesverfassung definiert sind. Die Zentrale in Bern umfasst vier Direktionen: die Politische Direktion, die Direktion für Völkerrecht, die Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (Deza), die Direktion für Ressourcen und Aussennetz. Der politischen Direktion unterstehen über 300 Aussenvertretungen (Botschaften, Missionen, Konsulate, Verbindungs- und Koordinationsbüros). Die Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (Deza) befasst sich mit der Entwicklungszusammenarbeit und der humanitären Hilfe. Ihr sind das Schweizerische Korps für humanitäre Hilfe (SKH) und die Rettungskette Schweiz unterstellt.

Instrumente der Aussenpolitik

Die Neutralität ist ein Instrument der Schweizer Aussen- und Sicherheitspolitik. Der Status des Neutralen wird durch internationales Recht definiert.

Die Instrumente der humanitären Aussenpolitik bestehen aus der humanitären Hilfe (Schweizerische Korps für humanitäre Hilfe, Rettungskette Schweiz, Unterstützung des IKRK) und den Bemühungen um eine weltweite Verankerung, Förderung und Weiterentwicklung des humanitären Völkerrechts.

Dazu kommen die Friedensförderung (so genannte Gute Dienste, Organisation von Friedensinitiativen und -Konferenzen), die Entwicklungszusammenarbeit, die Sicherheitspolitik (Schweizer Beiträge zur Stärkung internationaler Abrüstungs- und Rüstungskontrollregime), die Menschenrechtspolitik (Menschenrechtsrat in Genf, Organisation von internationalen Kongressen), die Flüchtlingspolitik und die Aussenwirtschaftspolitik.

Geschichte der Schweizer Aussenpolitik

Die Erringung der Unabhängigkeit

Vom Wiener Kongress bis zum Ende des Kalten Krieges waren die Souveränität und die bewaffnete Neutralität des Landes - flankiert durch das humanitäre Engagement - die klassischen Maximen und die Richtschnur für die Aussenbeziehungen der Schweiz. Ihre Ursprünge liegen in der Geschichte der Alten Eidgenossenschaft begründet, die aus der Abwehr und der Befreiung vom Einfluss fremder Mächten sowie der eigenen Nutzung der wirtschaftlichen Möglichkeiten (Einnahmen aus den neu erschlossenen Handelswegen über die Alpenpässe usw.) entstand. Die durch den erfolgreichen Abwehrkampf erstarkten Eidgenossen nutzten ihren militärischen Ruf zu wirtschaftlich motivierten Expansionsbestrebungen (Kornkammer Veltlin, Tessin usw.) und für zusätzliche Einnahmen aus Söldnerdiensten für fremde Mächte.

Der Übergang zur Neutralität

Die Niederlage von 1515 in der Schlacht bei Marignano bedeutete das Ende der militärischen Grossmachtpolitik. Die Eidgenossenschaft versuchte sich fortan aus Konflikten herauszuhalten und verhielt sich de facto neutral. Angesichts der Verwüstungen und den Leiden der Zivilbevölkerung die der Dreissigjährige Krieg in Mitteleuropa verursachte, beschlossen die Eidgenossen 1647 in der Defensionale von Wil die immerwährende bewaffnete Neutralität. Diese wurde ein Jahr später im Westfälischen Frieden von den europäischen Mächten bestätigt. Die Schweiz ist seit dem Wiener Kongress von 1815 völkerrechtlich verpflichtet, die Neutralität zu wahren. Das Neutralitätsrecht ist völkerrechtlich anerkannt und seit 1907 im Haager Neutralitätsabkommen kodifiziert. Die zurückhaltende Aussenpolitik, das heisst, die Nichteinmischung in sogenannte fremde Händel (das sind kriegerische Auseinandersetzungen unter ausländischen Staaten), gilt als Grundlage für den geschichtlichen Erfolg des Kleinstaates Schweiz seit dem Stanser Verkommnis.

Die humanitäre Maxime

Von 1798 bis 1848 verlagerten sich die aussenpolitischen Kompetenzen von den Kantonen auf die übergeordnete Tagsatzung und mit der Gründung des Bundesstaates 1848 in den Zuständigkeitsbereich der Bundesversammlung und des Bundesrates. Mit der Gründung des Roten Kreuzes von 1863 und der Internierung der Bourbakiarmee während des Deutsch-französischen Krieges 1871 wurde die Idee der humanitären Schweiz als Friedensinsel und rettender Hafen für Flüchtlinge geboren. Wie beim Roten Kreuz machte die Neutralität die Uneigennützigkeit und Unparteilichkeit der Hilfeleistungen und der Guten Dienste für alle am Konflikt Beteiligten erst glaubwürdig. Nach 1945 wurden zur Behauptung der staatlichen Unabhängigkeit fünf handlungsleitende Maximen formuliert: Neutralität (übergeordnet), Solidarität (internationale Zusammenarbeit, Friedenssicherung), Universalität (flächendeckende, ideologiefreie diplomatische Beziehungen), Disponibilität (internationale Vermittlung, Gute Dienste) und Wohlstand.

Die Wende zum Multilateralismus

Auf die nach dem Ende des Kalten Krieges einsetzenden verstärkten weltweiten politischen und wirtschaftlichen Verflechtungen (Globalisierung) reagierte der Bundesrat 1993 mit dem Bericht über die Aussenpolitik der Schweiz (BAS; Bericht 93) in dem er fünf Ziele formulierte und eine stärkere Anbindung an supranationale Organisationen empfahl (Multilateralismus). Die fünf Ziele fanden 1999 Eingang in die revidierte Bundesverfassung (Artikel 54). Das Volk lehnte Beitritte zu internationalen Organisationen in der Volksabstimmung ab, weil es eine Einschränkung der Souveränität und Neutralität befürchtete und bevorzugte, unter anderem bei der EU, den bilateralen Weg. Die Neutralität geniesst nach wie vor grossen Rückhalt im Volk. Trotzdem stimmte die Schweiz 2002 als der weltweit zweitletzte Staat in einer Volksabstimmung dem Vollbeitritt zur UNO zu, nachdem dieser 1986 noch deutlich verworfen wurde.

Mitbestimmung von Volk und Ständen

Die Bundesverfassung regelt die Mitbestimmung von Volk und Kantone bei der Aussenpolitik: Der Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften untersteht dem Obligatorischen Referendum (Artikel 140). Für völkerrechtliche Verträge, die unbefristet und unkündbar sind, den Beitritt zu einer internationalen Organisation vorsehen oder wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten, ist das Fakultative Referendum vorgesehen (Artikel 141).

Der Bund nimmt bei auswärtigen Angelegenheiten Rücksicht auf die Zuständigkeiten der Kantone und wahrt ihre Interessen (Artikel 54 Absatz 3 BV). Die Kantone wirken an der Vorbereitung aussenpolitischer Entscheide mit, die ihre Zuständigkeiten betreffen oder ihre wesentlichen Interessen berühren (Artikel 55).

Wichtige internationale Vereinbarungen

Trotz der direktdemokratischen Mitbestimmungsrechte konnte das Volk über eine Reihe wichtiger Abkommen mit tiefgreifenden Auswirkungen nicht abstimmen. Die Bedeutung, die einzelnen Vereinbarungen in der Öffentlichkeit zugemessen werden, ist nicht abhängig von deren rechtlichen Status. So wird zum Beispiel die Bologna-Deklaration flächendeckend eingeführt, obwohl es sich dabei um eine rechtlich unverbindliche Absichtserklärung auf Ministerebene handelt. Hingegen ist die vom Parlament ratifizierte und für den Erhalt der Demokratie in Europa grundlegende Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung in der Öffentlichkeit kaum bekannt.

Internationale Abkommen (zwischen Regierungen) und völkerrechtliche Verträge (von der Bundesversammlung ratifiziert) sind grundsätzlich kündbar.

Beitritt / Abstimmung	Name der Vereinbarung	Art der Vereinbarung / Rechtlicher Status	Volksabstimmung
1948	WHO	Internationales Abkommen	keine
1960	EFTA	Internationales Abkommen	keine
1963	OECD	Internationales Abkommen	keine
1963	Europarat	Mitgliedschaft	keine
1966	GATT	Mitgliedschaft	keine
3.12.1972	EG	Freihandelsabkommen	Obl. Referendum, 72,5 % JA, alle Stände JA, Stimmbeteiligung 53 %
1975	KSZE	völkerrechtlich nicht bindend	keine
16.3.1986	UNO	Mitgliedschaft	Obl. Referendum, 75,7 % NEIN, alle Stände NEIN, Stimmbeteiligung 51 %
17.5.1992	Institutionen von Bretton Woods (IWF und Weltbank)	Staatsvertrag	Fak. Referendum, 56 % JA, Stimmbeteiligung 39 %
1992	Agenda 21	völkerrechtlich nicht bindend	keine
6.12.1992	EWR	Mitgliedschaft	Obl. Referendum, 50,3 % NEIN, 14 4/2 Stände NEIN, Stimmbeteiligung 79 %
12.6.1994	UNO-Blauhelme (BTFO)	Bundesgesetz (Militärgesetz)	Fak. Referendum, 57.2 % NEIN, Stimmbeteiligung 47 %
1995	WTO	Internationales Abkommen	keine, Fak. Referendum kam nicht zustande
1995-1999	Bologna-Prozess	Rechtlich unverbindliche Erklärung	keine
1996	GATS TRIPS	Internationales Abkommen	keine
1996	PfP (Nato)	Absichtserklärung	keine
18.4.1999	Bundesverfassung	Totalrevision	Obl. Referendum, 59,2 % JA, 12 2/2 Stände JA, Stimmbeteiligung 36 %
21.5.2000	Bilaterale I	Vertrag mit EU	Fak. Referendum, 67,2 % JA, Stimmbeteiligung 48 %
4.3.2001	JA zu Europa	Verfassungsinitiative	Volksinitiative, 76,8 % NEIN, alle Stände NEIN, Stimmbeteiligung 56 %
10.6.2001	Bewaffnung Soldaten im Ausland	Bundesgesetz (Militärgesetz)	Fak. Referendum, 51 % JA, Stimmbeteiligung 43 %
10.6.2001	Ausbildungszusammenarbeit	Bundesgesetz (Militärgesetz)	Fak. Referendum, 51,1 % JA, Stimmbeteiligung 43 %
3.3.2002	UNO	Mitgliedschaft	Volksinitiative, 54,6 % JA, 11 2/2 Stände JA, Stimmbeteiligung 58 %
2002	Internationaler Strafgerichtshof	Zusammenarbeit	keine
18.5.2003	Armee XXI	Bundesgesetz (Militärgesetz)	Fak. Referendum, 76 % JA, Stimmbeteiligung 50 %
18.5.2003	Zivilschutz	Bundesgesetz (Zivilschutzgesetz)	Fak. Referendum, 80,6 % JA, Stimmbeteiligung 50 %
2003	Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung	Europäische Charta	keine
5.6.2005	Bilaterale II, Schengener Abkommen	Vertrag mit EU, Assoziierung	Fak. Referendum, 54,0 % JA, Stimmbeteiligung 57 %
21.5.2006	Bildungsartikel (Harmonisierung für den globalen Bildungsmarkt)	Verfassungsänderung	Obl. Referendum, 85,6 % JA, alle Stände JA, Stimmbeteiligung 28 %
26.11.2006	Osthilfegesetz, Kohäsionsmilliarde	Bundesgesetz	Fak. Referendum, 53,4 % JA, Stimmbeteiligung 45 %

Persönlichkeiten der schweizerischen Aussenpolitik

• Charles Pictet de Rochemont (1755–1824) handelte auf dem Wiener Kongress die internationale Anerkennung der ständigen Neutralität aus.
• Johann Konrad Kern (1808–1888) gilt als der erste professionelle Diplomat.
• Numa Droz (1844–1899) gilt als erster „Aussenminister“.
• Max Huber (1874–1960) stärkte das Recht auf Kosten der Macht und setzte sich für Streitschlichtung und den Beitritt zum Völkerbund ein.
• Giuseppe Motta (1871–1940) war Bundesrat und bedeutender Aussenpolitiker.
• Max Petitpierre (1899–1994) war der «Vater» der Konzeption von Neutralität und Solidarität.
• Arthur Bill (*1916) gilt als «Vater» der humanitären Hilfe (Katastrophenhilfekorps, Rettungskette Schweiz)
• Edouard Brunner (1932-2007), alt Staatssekretär, machte die Schweiz im Rahmen der KSZE zur Wortführerin der Gruppe der Neutralen und Blockfreien.

Siehe auch

Liste eidgenössischer Volksabstimmungen

Literatur

• Paul Widmer, Schweizer Aussenpolitik und Diplomatie. Von Charles Pictet de Rochemont bis Edouard Brunner. Verlag Ammann, Zürich 2003, ISBN 3-250-10432-9
• Wolfgang Gieler & Moritz Botts (Hrsg.) (2007): Außenpolitik Europäischer Staaten, von Albanien bis Zypern. Lehr- und Studienbücher der Politikwissenschaft.Scientia Bonnensis 2007, ISBN 978-3-940766-01-4

Weblinks

• Artikel Aussenpolitik im Historischen Lexikon der Schweiz