Fluglärmstreit zwischen der Schweiz und Deutschland

Der Fluglärmstreit zwischen der Schweiz und Deutschland ist ein jahrzehntelanger Disput, der seit dem Jahr 2000 auf höchster politischer Ebene diskutiert wird. Es geht dabei um Fluglärm über Gemeinden in Süddeutschland, den Flugzeuge verursachen, die den Schweizer Flughafen Zürich anfliegen.

Beide Seiten erklären, eine faire Verteilung der Lasten anzustreben. Doch dabei zählt die deutsche Seite die Anzahl der Flugbewegungen und findet es unfair, dass 90 Prozent aller Anflüge über deutsches Gebiet führen (vor 2002), während die Schweizer Seite die Lärmbelastung nach betroffenen Personen zählt. Danach sei es unfair, wenn seit 2003 rund um den Flughafen Zürich in der Schweiz rund 210.000 Personen und in Deutschland 750 Personen eine Fluglärmbelästigung von 50 Dezibel ertragen müssen.

Nach gescheiterten Verhandlungen hat die deutsche Seite 2003 einseitig die Anzahl der Überflüge begrenzt und für die Zeit zwischen 21 und 7 Uhr An- und Abflüge ganz verboten. Seither spielt sich der Streit um die Fluglärmbelastung weitgehend innerschweizerisch im Kanton Zürich und dessen Nachbarkantonen Aargau, Thurgau und Schaffhausen ab. Anstelle der Zählung der Flugbewegungen wird dabei die tatsächliche Stärke und Dauer der Fluglärmbelastung als Maßstab der Verteilung vorgezogen, politisch umgesetzt im Zürcher Fluglärm-Index.

Nachdem Deutschland jahrelang auf der Beschränkung der Fluganzahl beharrte und neue Verhandlungen ablehnte, erreichte die Schweizer Regierung bei einem Besuch von Bundeskanzlerin Merkel im April 2008, dass eine deutsch-schweizerische Arbeitsgruppe zunächst eine objektive Grundlage für die Vergleichbarkeit der Fluglärmbelastung schaffen soll.

Ursachen

Blick auf den Flughafen Zürich

Der größte schweizerische Flughafen Zürich-Kloten liegt nur etwa 15 Kilometer (Luftlinie) südlich der deutsch-schweizerischen Grenze, die dort durch den Hochrhein gebildet wird. Der Standort des Interkontinentalflughafens in früherem Moor- und Militärgelände wurde 1945 festgelegt. Ab 1948 wurde geflogen, wobei die Starts nach Westen und Süden erfolgten und die Landungen überwiegend von Norden her, wofür die topografischen Gegebenheiten und die dünne Besiedlung sprachen. Die Anflüge von Norden führten über Gebiete des Südschwarzwalds und die deutschen Gemeinden am Hochrhein. Nach dem Ende des 2. Weltkriegs konnte es sich die Schweiz erlauben, in dieser Form über den bundesdeutschen Luftraum zu verfügen. Absprachen mit den deutschen Nachbarn wurden weder von Stadt oder Kanton Zürich noch vom Schweizer Bund getroffen.

Da seit 1960 der Luftverkehr massiv zunahm und damit die Beeinträchtigungen durch Fluglärm stärker wurden, wuchs der Unmut der betroffenen Bevölkerung, sowohl im Zürcher Unterland wie in den angrenzenden deutschen Landkreisen der Region Hochrhein-Bodensee.

Eine wichtige Rolle spielt auf deutscher Seite der Tourismus im Schwarzwald, denn in einer (älteren) Umfrage der Zeitschrift Quick wurde der Schwarzwald als viertwichtigste binnendeutsche Feriendestination ausgewiesen.

Rechtliche Rahmenbedingungen

Auf Grund des Völkerrechts (Transitvereinbarung und Chicagoer Abkommen aus dem Jahr 1944) dürfen Passagierflugzeuge die Lufträume über den Staaten befliegen. Der Start- und Landeanflug zu einem Flughafen fällt hierunter nach einer Entscheidung des deutschen Bundesverwaltungsgerichts nicht. Es besteht also zumindest auf Grundlage des Völkerrechts kein Recht der Schweiz und des Flughafens Zürich, deren Landeanflüge über deutsches Gebiet abzuwickeln.

Die Auffassung der Schweiz, dass sie auf Grundlage des Luftverkehrsabkommens zwischen der Schweiz und der Europäischen Gemeinschaft das Recht hätte, zumindest bei Flügen zwischen der EU und der Schweiz die Landeanflüge über deutsches Gebiet uneingeschränkt abzuwickeln, wurde aber in den bisherigen Gerichtsentscheidungen verneint. Ein ursprünglich an den Europäischen Gerichtshof gerichtetes Gesuch wurde von diesem an das Europäische Gericht erster Instanz verwiesen.^[1]

Seit den 1950er Jahren wird auf Grund der Nähe des Zürcher Flughafens zur deutschen Grenze die Flugsicherung, also die Ausübung der Hoheitsrechte im deutschen Luftraum, auf Grundlage von Absprachen^[2] zwischen den Flugsicherungsbehörden, also der Schweizer Skyguide und der Deutschen Flugsicherung (DFS) von der Skyguide durchgeführt. Dieses Zugeständnis Deutschlands an die Schweiz erfolgte seinerzeit auf Grund der Grenznähe des Flughafens und den hieraus folgenden Vorteilen in der Abwicklung des flughafenbezogenen Flugverkehrs. Auf Grund des Umstandes, dass lediglich auf Grund dieser Absprachen und nicht auf Grund eines Staatsvertrages die Ausübung der Flugsicherung über deutschem Gebiet der schweizerischen Skyguide übertragen wurde, konnte der deutsche Staat für die Flugzeugkollision von Überlingen haftbar gemacht werden.

Chronologie

Vereinbarung zur Piste 14

Durch einen Volksentscheid im Kanton Zürich wurde 1970 dem Bau einer neuen Landebahn – der Piste 14/32 – zugestimmt. Mit deren Inbetriebnahme 1976 wurden Bewohner im Landkreis Waldshut vermehrt beschallt, denn die Ausrichtung dieser Piste (137°) führt die landenden Flugzeuge direkt über die dortige Gemeinde Hohentengen am Hochrhein hinweg.

Das weitere Wachstum im Flugverkehr und weitere Ausbaupläne führten zu Gerichtsverfahren, in deren Folge 1984 eine Verwaltungsvereinbarung zwischen dem deutschen Bundesministerium für Verkehr und dem Schweizer Bundesamt für Zivilluftfahrt (Bazl) abgeschlossen wurde. Darin war vorgesehen, dass nicht nur die Piste 14, sondern auch die Piste 16, die ebenfalls nach Norden, jedoch über Schweizer Gebiet, führt, ausgewogen genutzt wird. Des Weiteren sollte eine Nachtruhe von 22:00 Uhr bis 6:00 Uhr gelten. Zwischen 22 und 7 Uhr sollte statt der Piste 14 nur die Piste 16 als Landebahn angeflogen werden. Die entsprechenden Formulierungen waren wachsweich („wird sich weiterhin bemühen, eine ausgewogenere Benutzung der beiden Landebahnen 14 und 16 zu verwirklichen“) und wurden nach wenigen Jahren weitgehend ignoriert. Das führte zu Protesten sowohl bei den betroffenen deutschen Hochrheingemeinden wie bei den Einwohnern der Schweizer Gemeinden von Weiach bis Höri, die ebenfalls in der Pistenachse 14 liegen und teilweise auch von startenden Flugzeugen belärmt werden.

In den 1990er Jahren sprach sich die Bevölkerung im Kanton Zürich für ein Wachstum des internationalen Flughafens aus, worauf der Flughafen deutlich ausgebaut wurde.

Im Jahr 2000 kündigte die Bundesrepublik Deutschland die Vereinbarung aus dem Jahr 1984. Der damalige Bundesverkehrsminister Reinhard Klimmt (SPD) setzte der Schweiz ein Ultimatum, wonach sich die Schweiz in einem Staatsvertrag zu einer Regelung des Flugverkehrs über dem süddeutschen Raum verpflichten sollte, andernfalls würde die deutsche Seite in einer einseitigen Verordnung die zulässigen Eckpunkte festlegen.

Staatsvertrag

Hierauf wurden Verhandlungen zwischen dem Schweizer Verkehrsminister Moritz Leuenberger und dem deutschen Verkehrsminister Kurt Bodewig eingeleitet, welche am 18. Oktober 2001 mit der Unterzeichnung eines Staatsvertrags^[3] beschlossen wurden. Nach diesem Vertrag hätte die Schweizer Flugsicherung auch künftig die Flugsicherung über deutschem Gebiet ausüben können^[4], diese hätte allerdings maximal insgesamt 100.000 An- und Abflüge (zwischen 70 und 80 Prozent der seinerzeitigen Flugbewegungen) über deutsches Gebiet abwickeln dürfen. Des Weiteren waren ein Nachtflugverbot über deutschem Gebiet und bestimmte Mindesthöhen vorgesehen gewesen.

Die Ratifikation dieses Staatsvertrags wurde vom schweizerischen Ständerat auf unbestimmte Zeit verschoben. Parallel hierzu wurde vom Deutschen Bundestag zwar am 31. Mai 2001 ein Zustimmungsgesetz verabschiedet, der Deutsche Bundesrat hat jedoch dagegen Einspruch erhoben und dieses Gesetz in den Vermittlungsausschuss überwiesen.^[5] Mit Ablauf der 14. Legislaturperiode ist das Gesetz der Diskontinuität anheim gefallen.

Die Schweizer wollten vor allem die Verlagerung des Luftverkehrs in die Schweiz und die damit einhergehende Lärmbelastung nicht akzeptieren, teilweise spielten aber auch stark irrationale Gründe^[6][7] eine Rolle. Es lagen zu diesem Zeitpunkt der Schweizer Seite Rechtsgutachten vor, welche die Situation in einem günstigeren Licht^[8] widerspiegelte, als sich diese nach verschiedenen Gerichtsurteilen tatsächlich darstellte.

Einseitige deutsche Verordnungen

Am 1. September 2001 setzte die Bundesrepublik Deutschland einseitig eine Rechtsverordnung, die 204. Durchführungsverordnung (DVO) zur Luftverkehrsordnung (LuftVO), in Kraft, welche nach mehreren Änderungen im Vergleich zum ursprünglich ausgehandelten Staatsvertrag teilweise strengere Kennwerte festlegt. Insbesondere auf Seiten der betroffenen deutschen Landkreise, und hier vor allem aus dem Landkreis Waldshut, welcher vom Zürcher Fluglärm in Deutschland überwiegend betroffen ist, bestehen nach wie vor Forderungen nach nochmals verschärften Punkten.^[9] Die Verordnung, welche in der endgültigen Fassung unter dem Titel 220. DVO am 14. April 2005^[10][11] in Kraft getreten ist, hat bisher sämtlichen gerichtlichen Überprüfungen standgehalten.^[12] Auch die Klage der Schweiz gegen die Entscheidung der EU-Kommission (2004/12/EG), dass die deutsche DVO weder das Luftverkehrsabkommen zwischen der Schweiz und der Europäischen Union verletze, noch die deutsche DVO für den Flughafen Zürich diskriminierend sei, wurde vom Gericht der Europäischen Union mit Urteil vom 9. September 2010 abgewiesen.^[13] Gegen das Urteil hat die Schweiz am 23. November 2010 Rechtsmittel beim Europäischen Gerichtshof eingelegt. ^[14] Die endgültigen Beschränkungen der 220. DVO zur LuftVO sehen neben der Festlegung von bestimmten Mindestflughöhen vor, dass Anflüge über deutsches Gebiet nur zwischen 7.00 und 21.00 Uhr erfolgen dürfen; an Samstagen, Sonntagen sowie den gesetzlichen Feiertagen Neujahr, Erscheinungsfest (6. Januar), Karfreitag, Ostermontag, 1. Mai, Christi Himmelfahrt, Pfingstmontag, Fronleichnam, Tag der Deutschen Einheit (3. Oktober), Allerheiligen (1. November), Erster und Zweiter Weihnachtstag sind Anflüge nur zwischen 9.00 und 20.00 Uhr zulässig. Bei genau definierten Wetterbedingungen und anderen Situationen, insbesondere Not- und Ausnahmesituationen sind Ausnahmen zulässig, wobei zur Feststellung dieser Situation ein Mitarbeiter der Deutschen Flugsicherung bei der Schweizer Flugsicherung beschäftigt wird.

Eine wie im Staatsvertrag vorgesehene zahlenmäßige Beschränkung der Anzahl der Überflüge ist in der 220. DVO zur LuftVO nicht vorgesehen.

Auf Grund der Rechtsverordnung ist die Schweiz gezwungen, die Landeanflüge auf den Flughafen zu besonders ungünstigen Zeiten aus anderen Richtungen vorzusehen, was in dieser bisher vom Fluglärm nicht betroffenen Gegenden wiederum zu massiven Protesten führt^[15].

Sachstand und Ausblick

Die Schweizer Seite versucht kontinuierlich, Verhandlungen, welche in einem neuen Staatsvertrag münden sollen, mit Deutschland aufzunehmen. Vermehrt werden von Schweizer Seite der deutschen Seite Angebote zur Finanzierung von Verkehrsprojekten gemacht, welche wiederum im Gegenzug eine Lockerung oder Aufhebung der deutschen Vorgaben zum Ziel haben.

Von Schweizer Seite wird ein sogenannter „gekröpfter Nordanflug“ ins Auge gefasst^[16], was bedeuten würde, dass die Flugzeuge sehr nahe der deutschen Südgrenze in den Landeanflug gehen würden. Sofern von Schweizer Seite diese Variante gewählt werden würde, hat Deutschland die Aufkündigung der Absprache, wonach die Schweizer Flugsicherung auch die Flugsicherung im deutschen Gebiet vornehmen darf, angekündigt.^[17] Bundesverkehrsminister Wolfgang Tiefensee (SPD) drohte der Schweiz im Juli 2007 mit «luftraumorganisatorischen Maßnahmen», wenn sie den gekröpften Nordanflug einführt und dabei den Mindestabstand zur Grenze von 2,5 nautischen Meilen (4,6 Kilometer) nicht einhält. Das Bundesamt für die Zivilluftfahrt (BAZL) lehnte das Gesuch der Flughafen Zürich AG (Unique) am 30. Juni 2008 im Wesentlichen mit der Begründung ab, dass der "gekröpfte Nordanflug" ein deutlich höheres Absturzrisiko aufweist als die bereits bestehenden ILS-Anflugverfahren auf die Pisten 14 und 34.^[18]

Am 29. April 2008 fand ein Staatsbesuch von Bundeskanzlerin Merkel in der Schweiz statt. Auf der Schweizer Seite waren mit diesem Staatsbesuch große Hoffnungen auf ein Einlenken der deutschen Seite verbunden, welche allerdings schon im Vorfeld des Staatsbesuchs von deutscher Seite gedämpft wurden. Auch während der Gespräche bei diesem Besuch wurde keine Lösung gefunden, in einem nachfolgenden Interview des Schweizer Bundespräsidenten Couchepin und der deutschen Bundeskanzlerin Merkel wurde davon gesprochen, dass wieder von vorne begonnen werden sollte. Die Angebote der Schweiz, im Gegenzug zur Aufhebung oder Lockerung der deutschen Anflugbeschränkungen deutsche Verkehrsprojekte, wie ein Verlauf der A 98 über Schweizer Gebiet, zu fördern, wurden von Merkel abschlägig beschieden.^[19]

Am 29. Oktober 2009 wurden die gemeinsamen Lärmmessungen^[20] veröffentlicht. Die Lärmbelastungsdaten^[21] lieferten folgende, kumulierten Ergebnisse:

• Lärmbetroffene Personen
  • Tagsüber: > 54 dB, Schweiz: 86'066 / Deutschland: 0
  • Tagsüber: > 45 dB, Schweiz: 490'547 / Deutschland: 24'292
  • Nachts: > 40 dB, Schweiz: 152'715 / Deutschland: 0
• Lärmbetroffene Übernachtungen (Tourismus)
  • Tagsüber: > 54 dB, Schweiz: 678'539 / Deutschland: 0
  • Tagsüber: > 45 dB, Schweiz: 2'028'153 / Deutschland: 48'679
  • Nachts: > 40 dB, Schweiz: 670'301 / Deutschland: 0

Die Schweiz muss jetzt Deutschland einen Vorschlag unterbreiten, wie das Problem gelöst werden soll. Nach der juristischen Niederlage vor dem Europäischen Gericht hat in den Schweizer Medien eine Diskussion über die weitere Strategie für die Verhandlungen mit Deutschland eingesetzt. Während die NZZ auf ein "Nicht verzagen" und weiterhin eine ökonomisch-politische Strategie setzt^[22], geht der Tagesanzeiger mit der Schweizer Politik hart ins Gericht^[23] und sieht eine Lösung für den Fluglärmstreit nur auf einem Weg: "Regierung und Parlament von Bund und Kanton Zürich müssen endlich einsehen, dass kein Land verpflichtet ist, den Lärm eines anderen zu übernehmen. Egal ob er Grenzwerte überschreitet oder nicht". Nachdem die Verhandlungen sich in der Gemeinsamen Arbeitsgruppe Schweiz-Deutschland zum Fluglärm^[24] seit Monaten ohne erkennbare Bewegung hinziehen, wird in Deutschland zunehmend die Notwendigkeit gesehen, die 220. DVO einseitig im Interesse der süddeutschen Bevölkerung anzupassen, wenn bis Ende des Jahres 2011 keine Verhandlungslösung zustande kommt^[25].

Weblinks

• Zusammenstellung von Nachrichten aus swissinfo
• Zusammenstellung von Nachrichten aus dem Südkurier
• Flugverkehr im Raum Zürich
• Flugspuren im Raum Zürich (Java erforderlich)
• Flugspuren aus der Vergangenheit

Einzelnachweise

1. ↑ (Rechtssache T-319/05).
2. ↑ Ergebnis einer kleinen Anfrage im Deutschen Bundestag, 11. Januar 2005
3. ↑ Pressemitteilung des Bundesverkehrsministeriums, 8. Oktober 2001
4. ↑ Botschaft des Schweizerischen Bundesrates, 8. März 2002
5. ↑ Bundesrat lehnt Ratifizierungsgesetz ab Pressemitteilung 147/2002 vom 21. Juni 2002
6. ↑ Auszug aus einem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich, 24. April 2002
7. ↑ Kommentar aus der Schweizer Zeitung Schweizerzeit, 31. Mai 2002
8. ↑ Rechtsgutachten für den Flughafen Zürich, 2001
9. ↑ Position der südbadischen Region
10. ↑ Inhalt der Seite des Bundesjustizministeriums
11. ↑ Inhalt der 220. DVO der LuftVO , 4. Mai 2005
12. ↑ Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts , 4. Mai 2005
13. ↑ EuG, Urteil vom 9. September 2010
14. ↑ Rechtssache C-547/ 10 P
15. ↑ Fluglärmgegnerseiten
16. ↑ Bericht aus der NZZ, 30. Oktober 2007
17. ↑ Pressemitteilung des Landrats des Landkreises Waldshut, 3. März 2008
18. ↑ Kanton Aargau: Änderung des vorläufigen Betriebsreglements und Genehmigung eines neuen Anflugverfahrens 30. Juni 2008
19. ↑ Neue Zürcher Zeitung: Artikel Zaghafter Neubeginn im Fluglärmstreit, 29. April 2008
20. ↑ Bericht Deutsches Zentrum für Luft- und Raumfahrt (DLR) vom 21. Oktober 2009: Ermittlung der durch An- und Abflüge auf den Flughafen Zürich hervorgerufenen Lärmbelastung, insbesondere auch in der Grenzregion
21. ↑ Auswertungen Anzahl der lärmbelasteten Personen und lärmbetroffene Übernachtungen Tourismus der Projektuntergruppe im Auftrag der deutsch-schweizerischen Arbeitsgruppe Flughafen Zürich
22. ↑ Kommentar: Nicht Verzagen
23. ↑ Kommentar: Noch ein Irrtum wäre einer zu viel
24. ↑ [1]AG Zürich
25. ↑ [2]Schreiben der Staatssekretärin Dr. Gisela Splett im baden-württembergischen Ministerium für Verkehr und Infrastruktur