Verfassunggebende Nationalversammlung

Verfassunggebende^[1] Versammlung ist ein staatsrechtlicher beziehungsweise politikwissenschaftlicher Begriff. Eine Verfassunggebende Versammlung ist eine außerordentliche politische Institution, manchmal auch Verfassungskonvent genannt,^[2] welche temporär eingerichtet worden ist und eingerichtet werden kann, um einem Staat eine erste oder wieder eine neue Verfassung zu geben. Sie ist – als Ausdruck der pouvoir constituant – im Besitz der verfassunggebenden Gewalt des Volkes. Bedeutende historische Beispiele zeigen, dass sich Verfassunggebende Versammlungen meistens in einem revolutionären Umfeld konstituiert haben.^[3]

Verfassunggebung und Verfassungsbeseitigung im Auftrag der Volkssouveränität

In einer Verfassunggebenden Versammlung konkretisiert sich die verfassunggebende Gewalt des Volkes. Nach dem demokratischen Legitimitätsprinzip der Volkssouveränität ist sie im Besitze des originären pouvoir constituant, weshalb sie einen höheren Rang hat als die auf Grund einer bereits erlassenen Verfassung gewählte Legislative, Organ des pouvoir constitué, der verfassten Staatsgewalt:

„Eine verfassunggebende Versammlung hat einen höheren Rang als die auf Grund der erlassenen Verfassung gewählte Volksvertretung. Sie ist im Besitz des pouvoir constituant. Mit dieser besonderen Stellung ist unverträglich, daß ihr von außen Beschränkungen auferlegt werden. […] Ihre Unabhängigkeit bei der Erfüllung dieses Auftrages besteht nicht nur hinsichtlich der Entscheidung über den Inhalt der künftigen Verfassung, sondern auch hinsichtlich des Verfahrens, in dem die Verfassung erarbeitet wird.“^[4]

Ihre Mitglieder können gewählt oder berufen werden oder sich im Rahmen eines Staatsstreiches oder einer Revolution selbst dazu konstituieren. Dies geschah zum Beispiel im Ballhausschwur, einem Schlüsselereignis zu Beginn der Französischen Revolution: die Mitglieder der Nationalversammlung erklärten sich in einem revolutionären Akt zur Verfassunggebenden Versammlung, welche schließlich als Konstituante das absolutistische Frankreich in eine konstitutionelle Monarchie verwandelte:

„Thomas Paine, der große Propagandist der Französischen Revolution, verglich die Amerikanische Revolution mit jenem festen Punkt, nach dem einst Archimedes gesucht hatte, um die Welt aus den Angeln zu heben. Die Amerikanische Revolution hat die Nation als verfassunggebende Gewalt verwirklicht und damit das Tor zum Zeitalter der demokratischen oder atlantischen Revolution aufgestoßen.“

– Bruno Schoch: Alle Macht geht vom Volk aus. Doch wer ist das Volk?, Hessische Stiftung Friedens- und Konfliktforschung, Frankfurt 2000, ISBN 3-933293-40-5 ^{[5] [6]}

So birgt denn der metajuristische Begriff der verfassunggebenden Gewalt eine gewisse Paradoxie in sich, die ihn – nach Martin Heckel ^[7] – für den Juristen so schwer verständlich macht:

„Die verfassunggebende Gewalt ist aus Normen nicht ableitbar, aber enthält eine Normenentscheidung, die Normen schafft. Sie ist die Frucht eines historischen Augenblicks, die doch Konstanz über den Augenblick hinaus beansprucht. […] Sie verlangt Unverbrüchlichkeit, obwohl sie aus dem Bruch des bisher geltenden Verfassungsrechts entstammt und auch die geltende Verfassungsordnung im Umbruch hinwegfegen kann. Sie äußert sich in in der – oft gewalttätig eruptiven – Revolution des Volkes, das aber dann kraft seiner Verfassungsgebenden Gewalt die verfassten Organe des Staates auf die strikte Durchsetzung der Verfassung gegen jeglichen Revolutionsversuch, Staatsstreich und Verfassungsbruch verpflichtet – solange es [das Volk] die Verfassung trägt.“

Eine Verfassunggebende Versammlung ist nur temporär, zeitlich begrenzt, tätig. Ihr Auftrag ist gegenständlich beschränkt. Sie ist nur berufen, die Verfassung des Staates und die Gesetze zu schaffen, die notwendig sind, damit der Staat durch seine Verfassungsorgane wirksam handeln und funktionieren kann. Mit Verkündung einer Verfassung entsteht die neue verfasste Staatsgewalt, der neue pouvoir constitué. Die Verfassunggebende Versammlung hat damit ihre Arbeit getan und löst sich nach den Wahlen zur neuen Legislative selbst auf. Die durch das Inkrafttreten der Verfassung neu konstituierte Staatsgewalt ist an diese neue Verfassung gebunden.

Grenzen der Souveränität einer Verfassunggebenden Versammlung

Nach dem Prinzip der Volkssouveränität wäre eine Verfassunggebende Versammlung von Vorgaben der amtierenden Staatsgewalten unabhängig und auch nicht an Regelungen einer schon bestehenden Verfassung gebunden. Da sie im Besitz des originären pouvoir constituant sei, könne sie sich nur selbst inhaltliche und verfahrensmäßige Schranken auferlegen:

„Un peuple a toujours le droit de revoir, de réformer et de changer sa Constitution. Une génération ne peut assujettir à ses lois les générations futures.“

(„Ein Volk hat stets das Recht, seine Verfassung zu überprüfen, zu reformieren und zu ändern. Eine Generation kann nicht die kommenden Generationen ihren Gesetzen unterwerfen.“)^[8]

Eine andere rechtsphilosophische Ansicht besagt, dass der Volkssouveränität in Ausübung des pouvoir constituant sehr wohl Grenzen gesetzt seien. Die Verfassunggebende Versammlung sei nämlich gebunden an überpositiven Rechtsgrundsätze, zu denen allgemeine rechtsstaatliche Prinzipien und insbesondere die universalen Menschenrechte gehörten. Diese allgemeinen Rechtsgrundsätze gingen als Naturrecht beziehungsweise Vernunftrecht dem Volkswillen und dem positiven, gesetzten Recht immer schon voraus. In dem bereits oben zitierten Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 23. Oktober 1951 heißt es dazu:

„Eine Verfassunggebende Versammlung ist nur gebunden an die jedem geschriebenen Recht vorausliegenden überpositiven Rechtsgrundsätze […]. Im übrigen ist sie ihrem Wesen nach unabhängig. Sie kann sich nur selbst Schranken auferlegen.“^[9]

Der österreichische Staatsrechtler Peter Pernthaler betont in diesem naturrechtlichen Zusammenhang die Bedeutung der Präambeln neuzeitlicher Verfassungen. In religiösen oder säkularisierten Formeln, wie z. B. invocatio Dei („Anrufung Gottes“), werde darin ein „Transzendenzbezug der verfassunggebenden Gewalt des Volkes“ rechtlich festgeschrieben, welcher die Funktion habe, diese Begrenzungen der Volkssouveränität klarzustellen:

„Nicht in diesen Formeln, sondern in der damit vorausgesetzten Begrenzung der Volkssouveränität durch Menschenrechte, Verantwortlichkeit der Staatsgewalt und andere überpositive Rechtsgrundsätze, die auch die demokratische Verfassungsgebung beschränken, liegt die Bedeutung des Transzendenzbezugs der modernen Staatsverfassung: Nach den Erfahrungen plebiszitär verbrämter totalitärer Staatsgewalt in Diktaturen und autoritären Regimen ist die Grundvorstellung des Verfassungsstaates, dass auch die verfassungsgebende Gewalt des Volkes keine schrankenlose Gewalt des Staats über Menschen begründet, ein besonders wichtiges Element der Freiheitlichkeit dieser Ordnung.“^[10]

Die gegenteilige rechtspositivistische Position hat einmal Hans Kelsen, Verfassungsrichter und Hauptautor der österreichischen Verfassung von 1920 wie folgt formuliert:

„Die Frage, die auf das Naturrecht zielt, ist die ewige Frage, was hinter dem positiven Recht steckt. Und wer die Antwort sucht, der findet, fürchte ich, nicht die absolute Wahrheit einer Metaphysik noch die absolute Gerechtigkeit eines Naturrechts. Wer den Schleier hebt und sein Auge nicht schliesst, dem starrt das Gorgonenhaupt der Macht entgegen.“^[11]

Der Verfassungsentwurf des Runden Tisches der DDR

Während der Wende von 1989–1990 erarbeitete eine Arbeitsgruppe im Auftrag des Runden Tisches einen am Grundgesetz orientierten ^[12] Entwurf für eine neue Verfassung der DDR. Aber im Rahmen der deutschen Einigung entschieden sich die DDR und die Bundesrepublik Deutschland gemeinsam für den Weg über einen Beitritt der DDR nach Artikel 23 GG (a.F.) – siehe Einigungsvertrag – und nicht für den Weg über eine Verfassungsablösung nach Art. 146 GG (a.F.). So wurde von der Möglichkeit, in außerordentlichen historischen Momenten eine verfassunggebende Versammlung einberufen zu können, kein Gebrauch gemacht. Man setzte auf Verfassungskontinuität statt auf Diskontinuität durch Verfassungsneugebung.

Das Grundgesetz in der Spannung zwischen Vorläufigkeit und Ewigkeitsgarantie

Der nach der Deutschen Einheit 1990 neugefasste Artikel 146 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland lautet nun:

„Dieses Grundgesetz, das nach Vollendung der Einheit und Freiheit Deutschlands für das gesamte deutsche Volk gilt, verliert seine Gültigkeit an dem Tage, an dem eine Verfassung in Kraft tritt, die von dem deutschen Volke in freier Entscheidung beschlossen worden ist.“

Das Tor, auf rechtsstaatlichem Wege – also nicht nur durch Revolution – eine bundesdeutsche Verfassunggebende Versammlung einberufen zu können, bleibt also geöffnet. Dabei ist allerdings zu beachten, dass im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland ein besonderes Verfassungsveränderungsverbot verankert ist, die sogenannte Ewigkeitsklausel. Inwieweit auch eine hypothetische zukünftige bundesdeutsche Verfassunggebende Versammlung nach Artikel 146 GG an die noch weiterreichenden Beschränkungen dieses Artikels 79 III GG gebunden wäre – wie z. B. an die Ewigkeitsgarantie für den föderalen Staatsaufbau Deutschlands –, ist unter Verfassungsrechtlern umstritten.

Eine Verfassunggebende Versammlung für die EU oder ein Verfassungs-Vertrag?

Die supranational organisierte Europäische Union ist nach Definition des Bundesverfassungsgerichts ein Staatenverbund, dessen Legitimitätsgrundlage sich nicht auf ein europäisches Staatsvolk, sondern auf den vertraglich gebildeten Gesamtwillen ihrer souveränen Mitgliedsstaaten stützt:

„ (LS 8) Der Unionsvertrag begründet einen Staatenverbund zur Verwirklichung einer immer engeren Union der – staatlich organisierten – Völker Europas, keinen sich auf ein europäisches Staatsvolk stützenden Staat.“

„(LS 3a) Mithin erfolgt demokratische Legitimation durch die Rückkopplung des Handelns europäischer Organe an die Parlamente der Mitgliedstaaten; hinzu tritt – im Maße des Zusammenwachsens der europäischen Nationen zunehmend – innerhalb des institutionellen Gefüges der Europäischen Union die Vermittlung demokratischer Legitimation durch das von den Bürgern der Mitgliedstaaten gewählte Europäische Parlament.“^[13]

Der Europäische Konvent, zu unrecht manchmal Verfassungskonvent genannt, erarbeitete im Auftrag des Europäischen Rates, also der nationalen EU-Regierungen, eine Charta der Grundrechte der Europäischen Union und den Entwurf eines Verfassungs-Vertrages für Europa. Dabei berief er sich in keinem Moment auf die etwaige verfassunggebende Gewalt eines europäischen Unionsvolkes, was wahrhaft ein revolutionärer Akt gewesen wäre. Das Projekt des EU-Verfassungsvertrages scheiterte an den ablehnenden nationalen Referenden in Frankreich und in den Niederlanden im Jahre 2005. In diesem Zusammenhang sprechen Kritiker von einem Demokratiedefizit der EU und fordern anstelle einzelner nationaler Ratifikationen eine gesamteuropäische Entscheidung über die Unionsverfassung durch ein unionsweiten Referendum durch das Unionsvolk. So hält auch der Europarechtler Prof. Dr. Thomas Schmitz aus Göttingen eine starke Beteiligung des Unionsvolkes im Verfahren der Verfassunggebung in der Union für unerlässlich und fordert:

„a. eine führende Repräsentation des Unionsvolkes bei der Ausarbeitung des Verfassungsentwurfes,

b. die Aktivierung des Unionsvolkes in einer unionsweiten öffentlichen Verfassungsdiskussion

c. eine politische Entscheidung über die Unionsverfassung in einem unionsweiten Referendum.“^[14]

Erst ein Paradigmenwechsel, ein Austausch der Legitimationsgrundlage, würde ermöglichen statt eines Vertrages, eine unionseuropäische Verfassung zu verabschieden:

„Wenn sich die Union von ihrer völkervertragsrechtlichen Grundlage lösen würde und ihre Legitimationsgrundlage auswechselte, indem sie sich nicht länger auf den vertraglichen gebildeten Gesamtwillen ihrer Mitgliedsstaaten stützt, sondern auf die verfassunggebende Gewalt der Unionsbürger. Ein solcher Austausch der Legitimationsgrundlage wäre wahrhaft revolutionär.“^[15]

Dass sich das Europäische Parlament – so wie 1789 die Französische Nationalversammlung – in einem revolutionären Akt zu einer unionseuropäischen Verfassunggebenden Versammlung erklären könnte, ist zur Zeit unwahrscheinlich:

„Daß sich ein solcher Paradigmenwechsel infolge formeller Verfassunggebung ereignet und sich die europäischen Völker in der angedeuteten Weise als politische Einheit konstituieren, ist theoretisch denkbar, doch gegenwärtig nicht absehbar.Die Staatsbürger der EU-Mitgliedsstaaten verstehen sich zwar als ‚Europäer‘, doch ihre europäische kollektive Identität ist noch schwach ausgeprägt und hat insbesondere kaum eine politische Dimension. Deshalb spricht gegenwärtig nichts für die Annahme, daß sich – wie dereinst in Frankreich – die europäischen Völker zu einer europäischen Konstituanten erklären und unter Inanspruchnahme der verfassunggebenden Gewalt eines Volkes als einheitliches Legitimationssubjekt eine europäische Verfassung hervorbringen würden.“^[16]

Am 13. Dezember 2007 unterzeichneten die Mitglieder des Europäischen Rates den Vertrag von Lissabon, welcher in weiten Teilen auf dem abgelehnten EU-Verfassungsvertrag aufbaut. Was die Form anbetrifft, so handelt es sich nicht mehr um einen Verfassungsvertrag, sondern um einen Reformvertrag. Er reformiert den Vertrag über die Europäische Union und den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft. Zur Ratifizierung des EU-Reformvertrags sind weder nationale Volksabstimmungen noch ein europaweites Referendum vorgesehen. Dies soll durch die nationalen Parlamente der Mitgliedsstaaten bis Mitte 2009 geschehen. Irland wird als einziges Land der EU aus nationalen verfassungsrechtlichen Gründen ein Referendum über den Vertrag abhalten.

Darin sehen Kritiker eine Perpetuierung des Demokratidefizites der EU und der Volksferne ihrer politischen Machtelite. ^[17]

Historische Beispiele

• die Versammlung zu Runnymede: englischer König und Adel einigten sich auf die Magna Carta (1215)
• der Rütlischwur, die Begründung der Schweizer Eidgenossenschaft auf dem Rütli (1291)
• die Christliche Vereinigung schreibt im oberschwäbischen Memmingen die Zwölf Artikel, die ersten niedergeschriebenen Menschenrechte der Welt und die Bundesordnung (1525)
• der westfälische Friedenskongress, auf der der Westfälische Friede geschlossen wurde (1643–1649)
• die Philadelphia Convention (1787) – Sie entwarf die Verfassung der Vereinigten Staaten
• der Vierjähriger Sejm in Polen (1788–1791), welcher die erste schriftliche gewaltenteilende Verfassung Europas am 3. Mai 1791 verabschiedete
• die französische Konstituante (1789–1791) – Sie gab Frankreich am 3. September 1791 die erste Verfassung mit der berühmten Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte. Sie wurde zum historischen Modell europäischer Verfassungsstaaten
• die Verfassung von Cádiz, 1812, die erste spanische Verfassung, La Pepa
• die Verfassunggebende Reichsversammlung von Eidsvoll (1814), welche die norwegische Verfassung erarbeitete (zum Makel dieser Verfassung siehe Geschichte der Juden in Norwegen)
• die Frankfurter Nationalversammlung (1848–1849)
• die Russische konstituierende Versammlung (1918)
• die Weimarer Nationalversammlung (1919–1920)
• die (Wiener) Konstituierende Nationalversammlung (1919–1920)
• die lettische Satversmes Sapulce (1920)
• den Parlamentarischen Rat der Bundesrepublik Deutschland (1948–1949)
• die Verfassunggebende Versammlung in Portugal Assembleia Constituinte (1975–1976)
• der Europäische Konvent (1999–2003), welcher die Charta der Grundrechte der Europäischen Union und den gescheiterten Vertrag über eine Verfassung für Europa ausarbeitete
• die afghanische Constitutional Loja Jirga (2003–2004)
• die bolivianische Asamblea Constituyente (seit 2006)

Künstlerische Bearbeitung

Friedrich Schiller brachte 1804 im 2. Akt seines Wilhelm Tell eine Verfassunggebende Versammlung meisterhaft auf die Bühne, einschließlich Geschäftsordnungsdebatten, einstimmigem Gründungsbeschluss und Einzelbeschlussfassung mit Mehr- und Minderheit.

Siehe auch

• Federalist Papers
• Gottesbezug
• Legitimität
• pouvoir constituant
• Unabhängigkeitserklärung der Vereinigten Staaten
• Verfassung, Verfassungsstaat, Verfassungsgeschichte

Literatur

• Hannah Arendt: Über die Revolution. (On Revolution, New York 1963, dt. Ausgabe 1965.) Piper, München 1994, ISBN 3-492-11746-5.
• Horst Dreier (Hrsg.): Grundgesetz. Kommentar, seit 1996, 3 Bände; von der aktuellen 2. Auflage sind bislang 2 von 3 Bänden erschienen; Mohr Siebeck Verlag, Tübingen, ISBN 3-16-148233-6.
• Martin Heckel: Die Legitimation des Grundgesetzes durch das deutsche Volk. In: Gesammelte Schriften. Staat Kirche Recht Geschichte, Band III (Jus Ecclesiasticum 58), Mohr, Siebeck 1997, ISBN 978-3-16-146740-0, S. 3–73
• Hauke Möller: Die verfassungsgebende Gewalt des Volkes und die Schranken der Verfassungsrevision: Eine Untersuchung zu Art. 79 Abs. 3 GG und zur verfassungsgebenden Gewalt nach dem Grundgesetz. dissertation.de, 1. Auflage 2004, ISBN 3-89825-848-3. (Volltext als PDF, 831k)

Weblinks

• Constitution de l’an I (24 juin 1793), Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen, Article 28. (Verfassung der Französischen Republik vom 24. Juni 1793)

Einzelnachweise und Fußnoten

1. ↑ Die Gesellschaft für deutsche Sprache hält „Verfassungsgebende“ ebenso für vertretbar. Antwort des Petitionsausschusses auf eine gegen die Entfernung des Fugen-s gerichtete Petition (vgl. auch Spiegel-Online vom 2. Oktober 2004 – Bundestag muss jahrzehntealten Grammatikfehler im Grundgesetz korrigieren)
2. ↑ Der Begriff „(Verfassungs-)Konvent“ wird in der Literatur mit unterschiedlicher Bedeutung verwendet. In Wendungen wie Nationalkonvent, Philadelphia Convention ist „Konvent“ synonym zu „Verfassunggebende Versammlung“; in Wendungen wie Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee und Europäischer Konvent wird der Begriff „Konvent“ in der Bedeutung von „verfassungsberatende Versammlung“ benutzt. In letzterem bedarf der Verfassungsentwurf einer zusätzlichen Ratifikation, z. B. durch Volksentscheid, bevor er als neue Verfassung in Kraft treten kann.
3. ↑ In ihrem Buch Über die Revolution untersucht die politische Theoretikerin Hannah Arendt die Frage der Legitimierung Verfassunggebender Versammlungen und wie es zu solchen Versammlungen kommt. Dabei arbeitet sie die Unterschiede im revolutionären Entstehungsprozess der amerikanischen Verfassung und der Französischen Verfassung heraus. Anders als im Fall der französischen Verfassung wurde die Verfassung in den Vereinigten Staaten 1787 Abschnitt für Abschnitt bis in alle Details mit lebhafter Bürgerpartizipation in town hall meetings und Länderparlamenten durchdiskutiert und mit Zusatzartikeln ergänzt. Eine wichtige Rolle spielten dabei die berühmten Federalist Papers, 85 Zeitungsartikel, in denen die Verfassungsautoren ihren Entwurf einer indirekten Demokratie verteidigten.
4. ↑ Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 23. Oktober 1951, II. Senat, Leitsatz 21 und 21c)(BVerfGE 1, 14 – Südweststaat, LS 21 und 21c)
5. ↑ S. 14 im Volltext (PDF)
6. ↑ Thomas Paine: Die Rechte des Menschen, hg., übers. und eingel. v. Wolfgang Mönke, Berlin 1962, ISBN 3-518-06375-8, S. 163.
7. ↑ Martin Heckel: Die Legitimation des Grundgesetzes durch das deutsche Volk. In: Gesammelte Schriften. Staat Kirche Recht Geschichte, Band III (Jus Ecclesiasticum 58), Mohr, Siebeck 1997, ISBN 978-3-16-146740-0, S. 34–35
8. ↑ Verfassung der Französischen Republik vom 24. Juni 1793, Erklärung der Menschen und Bürgerrechte, Art. 28. Constitution de l’an I (1793), Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, article 28.
9. ↑ BVerfGE 1, 14 – Südweststaat, II. Senat Leitsatz 21a
10. ↑ Peter Pernthaler: Die freiheitliche Demokratie ist Menschenrechtsherrschaft, in: Genius 1/2005, Wien)
11. ↑ Diskussionsbeitrag von Hans Kelsen in: Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtler, VVDStRL 3 (1927), S. 54 f.
12. ↑ Entwurf einer neuen Verfassung der DDR, siehe auch: Klaus Michael Rogner: Der Verfassungsentwurf des Zentralen Runden Tisches der DDR. Berlin 1993, ISBN 3-428-07807-1.
13. ↑ BVerfGE 89, 155 – Maastricht, Leitsätze 8 und 3a
14. ↑ Thomas Schmitz: Das europäische Volk und seine Rolle bei einer Verfassunggebung in der Europäischen Union. In: (Zeitschrift Europarecht) EuR 2003, S. 217–243. Zusammenfassung des Aufsatzes, WebSite Uni Göttingen
15. ↑ Christian Hillgruber: Souveränität – Verteidigung eines Rechtsbegriffs. In: (Juristenzeitung) JZ 11/2002, S. 1078.
16. ↑ Christian Hillgruber: Souveränität – Verteidigung eines Rechtsbegriffs. In:(Juristenzeitung) JZ 11/2002, S. 1078–1079.
17. ↑

    • Vertrag von Lissabon: Wie steht es um das Demokratiedefizit der Europäischen Union?
    • Thomas Schmitz: Das europäische Volk und seine Rolle bei einer Verfassunggebung in der Europäischen Union. In: (Zeitschrift Europarecht) EuR 2003, S. 217–243. Zusammenfassung des Aufsatzes, WebSite Uni Göttingen