Referendum

Ein Referendum (pl. Referenden) ist eine Abstimmung aller wahlberechtigten Bürger über eine vom Parlament, von der Regierung oder einer die Regierungsgewalt ausübenden Institution erarbeiteten Vorlage. Es ist damit ein Instrument der direkten Demokratie. Da sich in einem Referendum die gesamte Wahlbevölkerung unmittelbar zu einer politischen Frage äußern kann, wird das Ergebnis der Abstimmung mit einem hohen Maß an politischer Legitimität ausgestattet. Referenden können sowohl international, supranational als auch innerstaatlich zur Anwendung kommen. Ihre tatsächliche Bedeutung für die politischen Geschehnisse hängt aber sehr stark von den jeweiligen politischen, gesellschaftlichen und institutionellen Rahmenbedingungen ab.

Neben dem einfachen, von der Regierung oder dem Parlament angesetztem Referendum existieren weitere spezielle Ausformungen, die teilweise auch von der Bevölkerung initiiert werden können (siehe: Formen von Referenden). Der Begriff des Referendums überschneidet sich daher teilweise mit dem des Volksentscheids. Im Gegensatz zu Volksentscheiden sind Quoren bei Referenden aber sehr unüblich, so dass in aller Regel tatsächlich die einfache Mehrheit der Abstimmenden entscheidet.

Etymologie

Das deutsche Wort Referendum ist ein Fremdwort aus dem Lateinischen und setzt sich aus der Vorsilbe re (= „zurück“) und dem Verb ferre (= „tragen“, „bringen“) zusammen. In einem Referendum wird die Entscheidung über einen politischen Gegenstand also von der gewählten Vertretung, dem Parlament, an den Souverän, das Volk, „zurückgetragen“ bzw. „zurückgebracht“.

Begrifflichkeit

In der Politikwissenschaft wird der Begriff Referendum stets verwendet, um eine Abstimmung des Volkes über eine von der gewählten politischen Vertretung erarbeitete oder auch bereits beschlossene Vorlage zu bezeichnen. Diese Verwendung grenzt den Begriff Referendum vom Ausdruck Volksentscheid bzw. der Volksabstimmung ab, mit denen zumeist eine von der Bevölkerung initiierte Entscheidung über eine ebenfalls aus der Bevölkerung stammende Vorlage bezeichnet wird.

Im deutschen Grundgesetz und den Verfassungen der Bundesländer wird diese Unterscheidung allerdings so klar nicht gemacht. Der Begriff Volksentscheid wird für alle Entscheide – also auch solche mit Referendumscharakter – verwendet. In Österreich findet der Ausdruck Referendum ebenfalls weder im Bundes-Verfassungsgesetz noch in den Verfassungen der Bundesländer Verwendung. Lediglich in der Schweiz orientiert man sich bei der Bezeichnung direktdemokratischer Instrumente sprachlich klar an der Frage der Urheberschaft der Vorlage. So wird stets dann von einem Referendum gesprochen, wenn die zur Abstimmung stehende Vorlage von der gewählten Vertretung erarbeitet wurde, stammt die Vorlage hingegen aus der Bevölkerung, wird von einer Volksabstimmung gesprochen.

Die Schwierigkeiten bei der sprachlichen Abgrenzung des Begriffs Referendum werden noch dadurch gesteigert, dass in vielen anderen Sprachen der Ausdruck Referendum unterschiedslos verwendet wird, also ganz unabhängig davon wer (gewählte Vertretung oder Volk) die Vorlage erarbeitet hat.

Ein sowohl im Deutschen als auch in vielen anderen Sprachen verwendetes Synonym für Referendum ist Plebiszit.

Formen von Referenden

Es existieren eine ganze Reihe von Ausformungen des Referendums, die man eher idealtypisch nach verschiedenen Gesichtspunkten unterscheiden kann, wobei Überschneidungen der Regelfall sind. Zunächst kann nach dem Gegenstand des Referendums unterschieden werden, also ob es sich auf die Verfassung, auf ein einfaches Rechtsgut (Gesetz, völkerrechtlicher Vertrag) oder den Haushalt bezieht. Ein weiteres Entscheidungskriterium liegt in der Frage der Initiierung, also ob es von Regierung und Parlament, der Bevölkerung oder durch die Rechtsordnung zwingend ausgelöst wird. Weiterhin wird unterschieden, ob ein Referendum ein bereits wirksames Gesetz, oder einen noch nicht in Kraft getretenen Beschluss von Parlament oder Regierung zum Gegenstand hat. Als letztes Unterscheidungsmerkmal kann die Frage der Verbindlichkeit dienen, also ob das Ergebnis bindenden oder nur empfehlenden Charakter hat.

In der Rechtswirklichkeit eines Staates weicht die konkrete Ausgestaltung der einzelnen Referendumsformen oftmals leicht ab, so dass Mischformen eher die Regel denn die Ausnahme darstellen.

Konfirmatives Referendum

Beim konfirmativen Referendum oder auch einfachem Referendum legt die Regierung oder das Parlament der Bevölkerung aus eigenem Entschluss eine Vorlage zur Bestätigung (= Konfirmation) vor. Je nach Staat kann ein solches Referendum von der Regierung oder durch das Parlament initiiert werden, wobei letzteres dafür in aller Regel die Stimmen einer bestimmten Zahl seiner Mitglieder (meist ein Drittel oder die Hälfte) benötigt.

Konstitutives Referendum

→ Hauptartikel: Verfassungsreferendum

Ein konstitutives Referendum oder Verfassungsreferendum bezieht sich stets auf Teile oder die Gesamtheit der Verfassung (= Konstitution) eines Landes. In vielen Staaten ist die Durchführung dieses Referendums unter bestimmten Bedingungen zwingend vorgeschrieben, so dass es oftmals zugleich ein obligatorisches Referendum ist. Falls ein konstitutives Referendum nicht zwingend vorgeschrieben ist, wird es zumeist von der Regierung oder dem Parlament initiiert.

Finanzreferendum

→ Hauptartikel: Finanzreferendum

Ein Finanzreferendum ist ein speziell auf Haushaltsfragen bezogenes Referendum, bei dem die Wahlbevölkerung über besonders hohe Ausgaben der öffentlichen Hand direkt entscheiden kann. Das Finanzreferendum kann prinzipiell mit jeder der vorgenannten Referendumsformen kombiniert werden. In der politischen Praxis spielt es allerdings lediglich in der Schweiz eine wichtige Rolle, wo es zumeist als fakultatives oder obligatorisches Finanzreferendum ausgestaltet ist.

Obligatorisches Referendum

→ Hauptartikel: Obligatorisches Referendum

Ein obligatorisches Referendum wird durchgeführt, wenn dies in der bestehenden Rechtsordnung eines Staates für einen bestimmten Rechtsakt zwingend (= obligat) vorgesehen ist. Zumeist ist dies der Fall wenn eine Verfassung, oder zumindest ihre wesentlichen Bestandteile oder Grundsätze, durch die gewählte Vertretung geändert werden. Ein obligatorisches Referendum bedarf keiner gesonderten Initiierung, sondern wird unter bestimmten Bedingungen automatisch ausgelöst.

Fakultatives Referendum

→ Hauptartikel: Fakultatives Referendum

Das fakultative Referendum ist eine freiwillig mögliche (= fakultative) Abstimmung der Bürger über eine bereits von der gewählten Vertretung beschlossene Vorlage. Zur Herbeiführung dieser Refendumsform muss eine bestimmte Zahl Unterschriften von Wahlberechtigten gesammelt werden. Diese Form des Referendums wird in aller Regel aus der Bevölkerung initiiert, kann manchmal aber z. B. auch von einer zweiten Parlamentskammer anberaumt werden.

Suspensives Referendum

→ Hauptartikel: Suspensives Referendum

Durch ein suspensives Referendum wird ein bereits beschlossenes aber noch nicht in Kraft getretenes Gesetz oder ein Beschluss "in der Schwebe" (= suspendiert) gehalten. Das in Kraft treten wird also für eine gewisse Frist, in der genügend Unterschriften Wahlberechtigter für eine Abstimmung gesammelt werden können, aufgeschoben. Unabhängig davon, ob schlussendlich eine ausreichende Anzahl an Unterschriften beigebracht werden kann, gilt die suspensive Wirkung ab dem Tag der offizielle Anmeldung des Referendums.

Abrogatives Referendum

→ Hauptartikel: Abrogatives Referendum

Ein abrogatives Referendum dient der Aufhebung (= Abrogation) eines bereits gültigen Gesetzes. Diese Form des Referendums wird aus der Bevölkerung initiiert, und zu seiner Herbeiführung muss eine bestimmte Zahl Unterschriften von Wahlberechtigten gesammelt werden. Es ist zwar weder in der Schweiz, noch in Deutschland und Österreich rechtlich verankert, spielt allerdings eine bedeutende Rolle im politischen System Italiens sowie einiger lateinamerikanischer Länder.

Konsultatives Referendum

→ Hauptartikel: Volksbefragung

Ein konsultatives Referendum dient der Befragung (= Konsultation) der Bevölkerung und hat keine bindende Wirkung. Zumeist wird es von der Regierung oder dem Parlament initiiert, aber auch eine Initiierung aus der Bevölkerung ist in einer Reihe von Staaten vorgesehen. Im deutschen Sprachgebrauch wird dieses Verfahren zumeist als Volksbefragung bezeichnet.

Politische Bedeutung und Rolle von Referenden

Die für die politische Bedeutung von Referenden hervorstechendste Eigenschaft ist ihre hohe Legitimationskraft. Im selben Maße, wie seit dem 19. Jahrhundert mit fortschreitender weltweiter Demokratisierung politische Legitimität zunehmend über den Weg der „Zustimmung“ generiert wird, und sich ältere Bezugspunkte für politische Legitimität wie beispielsweise „Gottgefälligkeit“ oder „militärische Überlegenheit“ im Rückzug befinden, kommt dem Instrument des Referendums wachsende Bedeutung zu. Da sich in einem Referendum stets die gesamte wahlberechtigte Bevölkerung zu einer politischen Frage unmittelbar äußern kann, ist das am Ende stehende Ergebnis mit dem höchsten denkbaren Maß an „Zustimmungs“-Legitimität ausgestattet.

Referenden auf internationaler Ebene

Aufruf zur Beteiligung am Referendum über die Unabhängigkeit Transnistriens (2006).

Auf internationaler Ebene kommen Referenden vor allem bei Souveränitäts- und Territorialfragen zur Anwendung. So werden immer wieder Entscheidungen über die Souveränität oder Autonomie von nationalen Minderheiten oder Entscheidungen über die Zugehörigkeit eines bestimmten, in der Regel bevölkerten Territoriums zu einem Staat über den Weg des Referendums getroffen. Der Vorteil an diesem Verfahren ist, dass es im Gegensatz zu einer militärischen Lösung der jeweiligen Frage Menschenleben schont und die Entscheidung in die Hände aller unmittelbar Betroffenen legt, also eine mögliche Verzerrung durch Sonderinteressen gesellschaftlicher Eliten verhindern kann. Da jede Stimme gleich viel zählt, schafft ein Referendum faire, von militärischen und sozialen Kräfteverhältnissen unabhängige, Ausgangsbedingungen. Die hohe Legitimationskraft eines Referendums sorgt zusätzlich dafür, dass die Chance für eine Respektierung des Abstimmungsergebnisses durch alle beteiligten Gruppen gesteigert wird, da dessen Missachtung zumeist mit hohen Opportunitätskosten verbunden ist. Unabdingbare Voraussetzung für die vorgenannten Effekte ist allerdings, dass das Referendum den Grundsätzen einer freien Wahl folgt. Um dies sicherzustellen und die Legitimität des Verfahrens nochmal zu unterstreichen, werden zumeist Beobachter von allen interessierten sowie zusätzlich von neutralen Seiten entsandt. So konnte Eritrea nach über 30 Jahren Bürgerkrieg 1993 mit dem Mittel des Referendums seine Unabhängigkeit von Äthiopien durchsetzen. Die Durchführung des Referendums wurde von der Internationalen Staatengemeinschaft durch Abstimmungsbeobachter überwacht.

Damit ein Referendum als politisches Instrument zur Anwendung kommen kann, ist dessen Akzeptanz von allen betroffenen Seiten im Vorfeld der Abstimmung zwingend erforderlich. Ist dies nicht gegeben, kann ein Referendum entweder gar nicht stattfinden, oder wird von einer der Seiten boykottiert, was seine Legitimationskraft deutlich schwächt.

In Europa finden sich zwei Beispiele, bei denen ein Referendum von einer Seite gefordert, aber von der anderen verweigert bzw. boykottiert wird. Im Baskenland wird seit vielen Jahrzehnten ein Referendum über die Unabhängigkeit von Spanien gefordert, welches von der spanischen Regierung stets verweigert wird.^[1] Teile der baskischen Kräfte die sich für eine Unabhängigkeit einsetzen, begründen ihre Fortführung des bewaffneten Kampfes gegen den spanischen Staat unter anderem mit der Verweigerung dieses Referendums.

In Transnistrien, einem formal zu Moldawien gehörendem, aber faktisch unabhängigem Territorium am Dnister, wurde 2006 ein Referendum über die Unabhängigkeit von Moldawien und den Beitritt zur Russischen Föderation durchgeführt. Zwar sprach sich die überwiegende Mehrheit der Abstimmenden für die Abspaltung von Moldawien aus, aber sowohl Moldawien als auch eine ganze Reihe weiterer Staaten lehnten das Referendum bereits im Vorfeld ab, so dass es zu keiner Änderung des politischen Status von Transnistrien kam.^[2]

Wird die Lösung eines Territorial- oder Souveränitätskonflikts für die internationale Ordnung als unabdingbar erachtet, oder existiert aufgrund eines vorangegangenen Kriegs oder Bürgerkriegs keine allgemein anerkannte Regierung, werden Referenden manchmal auch von Staatengemeinschaften wie der UNO oder einer anderen supranationalen Organisation anberaumt. Beispielhaft hierfür steht das 1999 abgehaltene Referendum über die Unabhängigkeit von Osttimor.^[3] Die Mehrheit der Abstimmenden sprach sich für die Unabhängigkeit von Indonesien aus, worauf diese in der Folge tatsächlich vollzogen und seither von den meisten Staaten auch anerkannt wurde.

Auf internationaler Ebene werden überwiegend konfirmative Referenden ohne Quoren abgehalten.

Referenden auf supranationaler Ebene

Plakat der irischen Partei Libertas, die für eine Ablehnung des Vertrags von Lissabon warb (2009).

Plakat der irischen Regierung, das für eine Ratifizierung des Vertrags von Lissabon warb (2009).

Auf supranationaler Ebene spielen Referenden vor allem eine Rolle, bei der Übertragung von einzelnen Souveränitätsrechten an supranationale Institutionen. Dies können bspw. Fragen der Währungspolitik, der Außenpolitik oder der Strafverfolgung sein.

In Europa gab es in einer ganzen Reihe von Staaten Referenden über die Frage des Beitritts des jeweiligen Staates zur EU, zur Einführung des Euros oder der Anerkennung des Lissabon-Vertrages. So stimmte die Bevölkerung Norwegens in zwei Referenden 1972 und 1994 jeweils gegen einen Beitritt des Landes zur EU,^[4] die dänische Bevölkerung lehnte im Jahre 2000 die Einführung des Euros ab,^[5], und die Schweizer Bürger sprachen sich 2005 in einem Referendum für den Beitritt der Schweiz zum Schengener Abkommen aus.^[6]

Besondere Bedeutung bekamen die in Frankreich,^[7] der Niederlande^[8] sowie in Irland abgehaltenen Referenden über die Anerkennung des EU-Verfassungsvertrags bzw. des folgenden Vertrags von Lissabon.^[9] Aufgrund des Einstimmigkeitsprinzips konnte dieser erst dann Gültigkeit erlangen, wenn er von allen EU-Mitgliedsstaaten anerkannt worden war. In allen drei Staaten stimmten die Bürger gegen die Ratifizierung des Vertrages. In Frankreich und den Niederlanden wurden zu dieser Frage allerdings nur konsultative Referenden abgehalten, und die jeweiligen Regierungen oder Parlamente ratifizierten den Vertrag anschließend trotz des negativen Votums seiner Bürger. In Irland wiederum handelte es sich um ein obligatorisches und damit bindendes Referendum. Der Regierung war eine Ratifizierung des Vertrags damit ausdrücklich von der Bevölkerung verboten worden. Aufgrund der Tragweite dieses negativen Votums für die gesamte EU und dem damit verbundenen immensen politischen Drucks, setzte die irische Regierung 2009 ein zweites Referendum zur Frage der Ratifizierung an, welches diesmal von der Bevölkerung zustimmend beschieden wurde.

Referenden auf nationaler und föderaler Ebene

Die häufigste und wichtigste Anwendung von Referenden innerhalb eines Staates – insbesondere bei Demokratien – betrifft die Anerkennung einer Verfassung, der man auf diesem Weg das höchstmögliche Maß an Legitimation geben möchte. In diesem Kontext können Referenden also die Rolle eines identitätsstiftenden Gründungsaktes in einem Staat einnehmen. In Deutschland wurden bspw. die Verfassungen der Bundesländer Hessen und Bayern 1949 jeweils in einem Referendum der Bevölkerung zur Abstimmung vorgelegt.

Jenseits von Staatsgründungsakten gehören Referenden in den meisten Staaten zu den eher selten angewandten Instrumenten der Politik. Sie werden in aller Regel anberaumt, um über Änderungen der Verfassung, gesellschaftlich äußerst kontroverse Gesetzvorhaben, Staats- oder Völkerrechtliche Verträge und internationale Abkommen abzustimmen – also Entscheidungen, die den weiteren Kurs eines Staates grundlegend und auf mutmaßlich längere Zeit hin beeinflussen. Beispielhaft kann hier das Referendum in Brasilien über den Verbot des Waffenhandels aus dem Jahre 2005 genannt werden. Auf Bitten aus der Zivilgesellschaft hin arbeitete die brasilianische Regierung ein entsprechendes Gesetz mit dem Ziel aus, die hohe Gewaltkriminalität auf diesem Wege einzudämmen. Allerdings stimmten beim Referendum etwa 64 % der Abstimmungsberechtigten gegen den Gesetzentwurf.^[10]

Sofern Referenden nicht obligatorisch vorgesehen sind, können mehrere Gründe genannt werden, warum sich eine Regierung bewusst für die Nutzung des politischen Instruments Referendum entscheidet. So kann der Abstimmungsgegenstand gesellschaftlich so kontrovers diskutiert sein, dass eine demokratische Regierung – die ja zunächst nur von den eigenen Wählern legitimiert ist – den zu erwartenden gesellschaftlichen Konflikten um die Entscheidung mit dem Mittel des Referendums die größtmögliche Legitimationsgrundlage verschaffen will. Vor allem in Staaten mit sehr starken oder sehr einseitig von bestimmten gesellschaftlichen Gruppen beschickten Parlamenten kann das Referendum eine Möglichkeit für die Regierung sein, ihre politische Vorhaben durchzusetzen, auch wenn eine klare Mehrheit des Parlaments sich dagegen ausspricht.

In Staaten mit einem sehr schwachen Parlament wiederum kann das Referendum unter Umständen eine Möglichkeit für die Parlamentarier sein, sich gegen eine überstarke Regierung durchzusetzen. Bisweilen werden Referenden auch von einer parlamentarischen Minderheit initiiert, die dieses Instrument als Möglichkeit der aktiven Politik aus der Opposition heraus nutzt.

Missbrauch von Referenden

Der suggestiv gestaltete Abstimmungszettel zum Anschluss Österreichs an das Deutsche Reich (1938).

Die hohe Legitimationskraft eines Referendums setzt dieses Instrument immer wieder der Gefahr des Missbrauchs aus. Insbesondere in Diktaturen können Machthaber versucht sein, sich durch die Abhaltung eines Referendums den Anstrich von demokratischer Legitimität sowohl gegenüber der eigenen Bevölkerung als auch gegenüber der internationalen Staatengemeinschaft zu geben. In Defekten Demokratien werden Referenden bisweilen als Hebel genutzt, um das Gleichgewicht der Gewalten zu verschieben.

Eine ganze Vielzahl von Methoden kann angewandt werden, um den Ausgang eines Referendums im erwünschten Sinne zu beeinflussen. Nicht alle diese Mittel sind in allen Staaten illegal, und außer bei gravierenden Verstössen gegen die Prinzipien einer freien Wahl ist die genaue Abgrenzung von legitimen Abstimmungskampf zu missbräuchlichen Methoden bisweilen schwierig. Wenn bspw. im Vorfeld eines Referendums nur eine der beiden Seiten über genügend finanzielle und organisatorische Mittel verfügt, um in der Öffentlichkeit durch Plakate, Kundgebungen usw. für ihr Anliegen zu werben, ist die Gefahr einer Verzerrung des Ergebnisses zwar gegeben, aber schwerlich mit juristischen Mitteln anzufechten.

Manchmal werden in einem Referendum auch zwei völlig verschiedene Fragen miteinander verbunden, so dass die Abstimmenden nur die Möglichkeit haben, in beiden Punkten zuzustimmen oder beide abzulehnen. Auf diesem Weg kann versucht werden, der Bevölkerung eine eigentlich unpopuläre Maßnahme „schmackhaft“ zu machen. Um dies zu verhindern, ist in einigen – aber nicht allen – Staaten festgelegt, dass ein Referendum sich stets nur auf einen Abstimmungsgegenstand beziehen darf, bzw. dass die zur Abstimmung stehenden Fragen jeweils gesondert mit "Ja" oder "Nein" beantwortet werden können.

Etwas klarer wird ein Mißbrauchsversuch dann, wenn im Referendum eine suggestive Abstimmungsfrage gestellt wird. Da bei den meisten Referendumsformen die Regierung über die Formulierung der abzustimmenden Frage entscheidet, kann durch eine verschachtelte oder tendenziöse Fragestellung oder auch durch eine bestimmte (typo-)graphische Gestaltung des Abstimmungszettels versucht werden, eine Mehrheit für das gewünschte Ergebnis zu erreichen.

Einen Schritt weitergehend kann durch Drohungen, Gewaltanwendung oder formalrechtlichen Ausschluss dafür gesorgt werden, dass die politischen Gegner von der Teilnahme an der Abstimmung abgehalten werden und so eine Verzerrung des Ergebnisses zu den eigenen Gunsten erfolgt. Der weitestgehende und offensichtlichste Schritt besteht natürlich in der Fälschung der gesamten Abstimmung.

Beispielhaft für den Missbrauch des Instruments Referendum kann die von den Nationalsozialisten 1938 angesetzte Abstimmung über den Anschluss Österreichs an das Deutsche Reich genannt werden, bei der alle der vorgenannten Maßnahmen zur Manipulation des Ergebnisses ergriffen wurden. Bei der Abstimmung wurde unzulässigerweise die Frage des „Anschlusses“ mit der Frage nach der Wahl der Liste der NSDAP für den Reichstag verbunden. Die Formulierung der Abstimmungsfrage war tendenziös – Verwendung der Du-Form, Verwendung des Begriffs „Wiedervereinigung“ – ebenso wie die Gestaltung des Wahlzettels – das „Ja“-Feld steht in der Mitte und ist größer. Die Gegner des Vorhabens durften nicht plakatieren oder anderweitig für ihre Position werben, sie waren zusätzlich körperlichen Repressionen ausgesetzt oder wurden per Erlass von der Teilnahme an der Abstimmung ausgeschlossen. Zudem konnte vielerorts nicht geheim in Wahlkabinen abgestimmt werden, sondern die Stimmabgabe erfolgte öffentlich unter den Augen von Sympathisanten der NSDAP. Nicht zuletzt kann bei einer Abstimmungsbeteiligung von über 99 % bei ebenfalls über 99 % „Ja“-Stimmen mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit von Wahlfälschung ausgegangen werden.

Der „Referendumsmissbrauch“ als politischer Kampfbegriff

Zwei Anhängerinnen der Opposition demonstrieren gegen den damaligen honduranischen Präsidenten Manuel Zelayas (2009).

Neben ganz offensichtlich missbräuchlich angesetzten Referenden wird der Vorwurf des „Referendumsmissbrauchs“ immer wieder auch als politischer Kampfbegriff verwendet, wenn eine politische Kraft ihre politische Agenda mit den Mitteln des Referendums gegen eine starke Opposition durchzusetzen versucht.

So führte bspw. der Vorwurf der Ansetzung eines missbräuchlichen Referendums am 28. Juni 2009 in Honduras zu einem Putsch und zur Entmachtung des demokratisch gewählten Präsidenten Manuel Zelayas. Dieser wollte an diesem Tag ein konsultatives Referendum über die Frage durchführen, ob zeitgleich zu den regulären Wahlen 2010 ein Referendum über die Einberufung einer verfassungsgebenden Versammlung stattfinden solle. Der Oberste Gerichtshof des Landes hatte die Durchführung des konsultativen Referendums wenige Tage zuvor für illegal erklärt. Die politischen Gegner Zelayas interpretierten sein Festhalten an der Abstimmung als Versuch, mit dem Mittel des Referendums die verfassungsgemäße Ordnung des Landes aushebeln zu wollen und stürzten – mutmaßlich ebenfalls verfassungswidrig – seine Regierung mit der Hilfe des Militärs.^[11] Auch wenn eine Mehrheit der Staaten weltweit den Putsch klar verurteilte, herrscht bislang keine einhellige Meinung darüber, ob das von Zelaya geplante, unverbindliche Referendum rechtens gewesen wäre. Angesichts der großen innerstaatlichen und auch internationalen Spannungen um den Vorgang erscheint eine neutrale Beantwortung dieser Frage nur schwer möglich.^[12]

Ausgestaltung des Referendumsrechts in den deutschsprachigen Staaten

Schweiz

Die Schweiz ist das Mutterland des modernen Referendums (siehe: Geschichte des Referendums) und das Land, in dem weltweit die meisten Referenden abgehalten werden. Die Schweiz kennt das obligatorische, das konstitutive und das fakultative Referendum.

Änderungen der Schweizer Bundesverfassung unterliegen immer einem zwingenden konstitutiven Referendum, das in der Schweiz aber stets als obligatorisches Referendum bezeichnet wird. Dabei muss die Änderung in der Abstimmung sowohl von einer Mehrzahl der Stimmbürger (Volksmehr) als auch von der Mehrzahl der Kantone (Ständemehr) angenommen werden. Dem obligatorischen Referendum unterliegen auch einige Bundesbeschlüsse und der Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften.

Bundesgesetze, bestimmte Bundesbeschlüsse und gewisse völkerrechtliche Verträge unterliegen dem fakultativen Referendum. Diese werden üblicherweise von Interessengruppen aus der Bevölkerung ergriffen, können jedoch auch von den Kantonen im Rahmen eines so genannten Kantonsreferendums erfolgen, was bislang allerdings nur ein einziges Mal (2003) geschah. Zu einer Volksabstimmung im Anschluss an ein fakultatives Referendum kommt es, wenn dies mindestens 50.000 Stimmberechtigte oder acht Kantone innerhalb von 100 Tagen verlangt haben. Zur Annahme einer derartigen Vorlage genügt das Volksmehr.^[13]

Eine Besonderheit in der Schweiz ist das so genannte Finanzreferendum, das es in allen Kantonen – allerdings nicht auf Bundesebene – gibt. Dabei haben die Bürger bei ungewöhnlich hohen Ausgaben des Staates die Möglichkeit, in einem Referendum über diese abzustimmen. Dies ist insofern ungewöhnlich, als die Schweiz das einzige Land ist, in dem die Ausgabenpolitik des Staates in einem förmlichen Referendumsrecht erfasst ist. In einigen Kantonen ist das Finanzreferendum als fakultatives, in anderen sogar als obligatorisches Referendum ausgestaltet.

Das Referendumsrecht ist eine der tragenden Säulen der schweizerischen Konkordanzdemokratie mit ihrem Kollegialitätsprinzip, da sowohl Legislativ- wie Exekutiv-Tätigkeit ohne Rückhalt bei einem mehrheitsfähigen Teil der Bevölkerung ausgeschlossen erscheint. Durch das Referendumsrecht sind die schweizerischen Parlamente auf allen Ebenen gezwungen, bei Gesetzesänderungen einen Kompromiss zwischen allen größeren Interessengruppen zu finden. Dies gilt aber nur für den Fall, dass die Gegner des geplanten Gesetzes genügend stark sind, um die notwendigen Unterschriften zu sammeln und dass die Chance besteht, dass das Referendum gegen das Gesetz in der erzwungenen Volksabstimmung eine Mehrheit findet. Die Referendumsdrohung ist oft eine starke Waffe, die bereits im vorparlamentarischen Stadium und in der Parlamentsberatung eingesetzt wird. Ein tragfähiges Ergebnis ist gewöhnlich von einer allgemeinen mittleren Unzufriedenheit begleitet, das heißt, die Linke verzichtet oft auf ein Referendum, wenn die Rechte ebenfalls nicht von dem neuen Gesetz begeistert ist, und umgekehrt.

Das Referendumsrecht in der Schweiz hat einen vetoähnlichen Charakter, und ihm wird daher für den politischen Prozess eine verzögernde und bewahrende Wirkung zugesprochen, indem es vom Parlament oder von der Regierung ausgehende Veränderungen abblockt oder ihr Inkrafttreten verzögert. Das schweizerische Referendumsrecht wird darum häufig als „Bremse in der Hand des Volkes“ bezeichnet und als ergänzendes Gegenstück zur Volksinitiative, dem „Motor der Politik“, gesehen.

Insbesondere die häufigen Referenden über Finanzfragen haben eine positive Wirkung auf die Effizienz der Staatstätigkeit und verbessern die Verteilungsgerechtigkeit nachweisbar.^[14]

Deutschland

In der Bundesrepublik Deutschland ist das Referendumswesen nur sehr schwach ausgebaut und für die tatsächliche Politik praktisch bedeutungslos. Das Grundgesetz kennt zwar sowohl das obligatorische als auch das konstitutive Referendum, allerdings sind beide Referendumsformen nur in sehr speziellen und seltenen Fragen zugelassen.

Auf Bundesebene ist das konstitutive Referendum im Falle der Ausarbeitung einer Verfassung (Art. 146 Grundgesetz) zwingend vorgesehen, wozu es aber trotz dementsprechender politischer Überlegungen auch nach der Deutschen Wiedervereinigung nicht kam. Des Weiteren ist ein obligatorisches Referendum im Falle der Neugliederung des Bundesgebietes, also bei der Zusammenlegung oder Aufspaltung von Bundesländern, vorgeschrieben. Dies kam in der Bundesrepublik 1952 bei der Gründung des Bundeslandes Baden-Württemberg und bei der geplanten, aber 1996 von der Bevölkerung abgelehnten, Zusammenlegung der Bundesländer Berlin und Brandenburg vor.

Zusätzlich kennt das Grundgesetz ebenfalls im Fall einer Gebietsneugliederungen das Instrument der Volksbefragung. Diese ist in Deutschland aber faktisch kein konsultatives Referendum, da das Ergebnis einer Volksbefragung eine bindende Wirkung hat.

Auf Bundesländerebene spielen Referenden ebenfalls nur eine sehr schwache Rolle. Lediglich in den Bundesländern Hessen und Bayern sind für Verfassungsänderungen konstitutive Referenden obligatorisch vorgesehen. In einigen weiteren Bundesländern (z. B. Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz) besteht zudem die Möglichkeit auf konfirmative Referenden, die aber ebenfalls von Parlament und Regierung nicht genutzt werden.

Eine Sonderrolle nimmt das Bundesland Hamburg ein, das als einziges in ganz Deutschland die Möglichkeit zu einem fakultativem Referendum bietet. Dieses Instrument wurde 2007 auf dem Wege des Volksbegehrens eingeführt, kam aber bislang noch nicht zur Anwendung.

Im Vorfeld der Gründung der Bundesrepublik sowie nach dem Beitritt der ostdeutschen Länder zum Bundesgebiet nach 1990 wurde in einigen Bundesländern die jeweilige Landesverfassung auf dem Weg des konstitutiven Referendums der Bevölkerung zur Abstimmung gestellt.

Eine besondere Bedeutung hatte auch das 1955 im Saarland abgehaltene konfirmative Referendum über den Status des Landes. Die Bevölkerung entschied über die Frage, ob das seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs autonome, aber unter französischer Verwaltung stehende Saarland im Rahmen des Europäischen Saarstatuts zu einem außerstaatlichen Sonderterritorium der Westeuropäischen Union werden solle. In der Abstimmung sprachen sich 67,7 % der Stimmberechtigten dagegen aus, woraufhin in der Folge die Regierung des Saarlandes Verhandlungen mit der deutschen Bundesregierung aufnahm und schließlich zum 1. Januar 1957 der Bundesrepublik Deutschland beitrat.

Österreich

In Österreich war zunächst nur im Falle der Totalrevision des Bundes-Verfassungsgesetzes ein obligatorisches, konstitutives Referendum vorgesehen. Zudem ist im Falle der vorzeitigen Absetzung des Bundespräsidenten ein obligatorisches Referendum über diesen Schritt vorgeschrieben. In den 1970er Jahren wurde dann eine ganze Reihe weiterer, direktdemokratischer Instrumente in Österreich eingeführt, darunter die Volksabstimmung und die Volksbefragung.

In einer Volksabstimmung kann die Bundesregierung oder der Nationalrat der Bevölkerung in einem konfirmativem Referendum eine Frage zur verbindlichen Entscheidung vorlegen. In der Volksbefragung geschieht dies hingegen auf unverbindliche Art, also per konsultativem Referendum. Volksabstimmungen gab es in Österreich 1978 zur Frage der friedlichen Nutzung der Kernenergie und 1994 über den Beitritt Österreichs zur Europäischen Union. Zu einer Volksbefragung auf Bundesebene kam es in Österreich bislang noch nicht.

Konfirmative und konsultative Referenden gibt es in Österreich auch in den Ländern. Zumindest in einigen Ländern, z. B. Wien oder Niederösterreich, kam es in der Vergangenheit bereits mehrmals zu Referenden, so dass diese zumindest tendenziell eine etwas höhere Bedeutung in der praktischen Politik der Länder denn auf Bundesebene einnehmen.

Im öffentlichen politischen Diskurs Österreichs wurde in den Vergangenheit insbesondere zu Fragen der Europäischen Union immer wieder gefordert, dass hierzu ein konfirmatives Referendum durchgeführt werde.

Ausgestaltung des Referendumsrechts in anderen Staaten

Frankreich

In Frankreich gilt die Verfassung der Fünften Französischen Republik von 1958 (davor gab es mehrere andere Verfassungen Frankreichs).

Durch Verfassungsgesetz vom 23. Juli 2008 erhielt der Artikel 88-5 dieser Verfassung folgende Fassung:

"Artikel 88-5. Jeder Gesetzentwurf, der zur Ratifizierung eines Vertrages über den Beitritt eines Staates zur Europäischen Union und zu den Europäischen Gemeinschaften ermächtigt, wird vom Präsidenten der Republik zum Volksentscheid gebracht. Durch einen von jeder Kammer mit einer Mehrheit von drei Fünfteln der Mitglieder im gleichen Wortlaut angenommenen Antrag kann das Parlament jedoch die Annahme des Gesetzentwurfs nach dem im dritten Absatz von Artikel 89 vorgesehenen Verfahren zulassen."^[15]

Griechenland

Die griechische Verfassung vom 9. Juni 1975 ^[16]

besagt in

Artikel 44. (1) In Ausnahmefällen eines außerordentlich dringenden und unvorhergesehenen Notstandes kann der Präsident der Republik auf Vorschlag des Ministerrates gesetzgeberische Akte erlassen. Diese werden nach den Bestimmungen des Artikels 72 Absatz 1 innerhalb von 40 Tagen nach ihrem Erlaß oder innerhalb von 40 Tagen nach Einberufung des Parlaments zu einer Sitzungsperiode dem Parlament zur Genehmigung vorgelegt. Werden sie dem Parlament innerhalb einer Frist nicht vorgelegt oder vom Parlament innerhalb von drei Monaten nach ihrer Vorlage nicht genehmigt, treten sie für die Zukunft außer Kraft.

Absatz 2 umfasste bis 1986 nur einen Satz, nämlich

„(2) Der Präsident der Republik kann durch Verordnung die Durchführung einer Volksabstimmung über dringende nationale Fragen anordnen.“

Durch Gesetz vom 12. März 1986 erhielt der Absatz 2 folgende Fassung:

„(2) Der Präsident der Republik kann nach Beschluß der absoluten Mehrheit der Abgeordneten, der auf Vorschlag des Ministerrates gefaßt wird, durch Verordnung die Durchführung einer Volksabstimmung über besonders wichtige nationale Fragen anberaumen. Der Präsident der Republik kann durch Verordnung eine Volksabstimmung auch über schon verabschiedete Gesetzesentwürfe zu wichtigen gesellschaftlichen Fragen - außer wenn sie die öffentlichen Finanzen betreffen - anberaumen, falls dies von drei Fünfteln der Gesamtzahl der Abgeordneten auf Vorschlag von zwei Fünfteln gemäß der Geschäftsordnung des Parlaments und dem Gesetz zur Anwendung dieses Absatzes beschlossen wurde. Während einer Legislaturperiode des Parlaments dürfen nicht mehr als zwei Volksabstimmungen über Gesetzentwürfe durchgeführt werden. Wird ein Gesetzentwurf angenommen, so beginnt die Frist des Artikels 42 Absatz 1 von der Durchführung der Volksabstimmung an.“

Am 1. November 2011 kündigte der griechische Regierungschef Papandreou völlig überraschend an, er werde kurzfristig im Parlament die Vertrauensfrage stellen und plane ein Referendum über die mit weiteren drastischen Sparauflagen verbundenen aktuellen Beschlüsse des zurückliegenden Euro-Gipfels in Brüssel zur Griechenlandhilfe (siehe EFSF). Am 2. November verlautete, die Abstimmung solle am 4. oder 5. Dezember 2011 stattfinden.

Offensichtlich würde ein solches Referendum gegen Artikel 44 Absatz 2 verstoßen, weil es 'die öffentlichen Finanzen betrifft'; Papandreous Ankündigung verursachte Irritationen und Ablehnung. ^[17]

weitere Länder

Weltweit besteht in einer Vielzahl von Ländern die Möglichkeit zur Durchführung eines Referendums. Sowohl die rechtliche Ausgestaltung des jeweiligen Referendumsrechts als auch die politisch-praktische Bedeutung des Instruments ist dabei im höchsten Maße durch die historischen, konstitutionellen und politischen Rahmenbedingungen des jeweiligen Staates geprägt. Vor diesem Hintergrund sind generalisierende Aussagen zum Stand des weltweiten Referendumswesen kaum möglich, und eine Betrachtung des jeweiligen Einzelfalles ist unumgänglich. Das konstitutive Referendum ist die weltweit verbreiteteste Ausformung und in wohl nahezu allen Staaten, die ein Referendumsrecht kennen, zu finden.

Geschichte des Referendums

Das moderne Referendum setzte sich in der Folge der bürgerlichen Revolution des 19. Jahrhunderts zunächst in der Schweiz durch, maßgeblich inspiriert durch Karl Bürkli und die Zürcher Demokratische Bewegung.

In der Folge hatte die Einführung der Volksrechte aber auch beachtliche Ausstrahlungswirkung auf die demokratische Linke in ganz Europa und in den USA, auch wenn sich relativ bald herausstellte, dass der Stimmbürger als Souverän eher konservativ-bewahrend entscheidet. So lässt sich die Einführung von direktdemokratischen Instrumenten in Oregon nachweisbar auf Schweizer Einfluss zurückführen. Eine deutliche Vorbildwirkung hatte die Schweizer Referendumsdemokratie auch auf die Verfassung der Weimarer Republik.

Die internationale Ausbreitung des Referendumswesens seit dem 19. Jahrhundert erfolgte zumeist im Gefolge der weltweiten Demokratisierung. Eine letzte Demokratisierungswelle war in Europa in den 1970er, 80er- und 1990er Jahren zu beobachten. Zu Beginn des 21. Jahrhunderts erlangte das Referendumswesen vor allem in Lateinamerika eine zunehmende Bedeutung für die politische Praxis.

Literatur

• Hermann K. Heußner, Otmar Jung (Hrsg.): Mehr direkte Demokratie wagen. Volksentscheid und Bürgerentscheid: Geschichte, Praxis, Vorschläge. 2. Auflage, München 2009.
• Bruno Kaufmann, Rolf Büchi, Nadja Braun: Guidebook to Direct Democracy in Switzerland and beyond. Bern 2008. (Online-Ausgabe in englischer Sprache)
• Jos Verhulst, Arien Nijeboer: Direkte Demokratie. Fakten, Argumente, Erfahrungen. 2007. (kostenloser Download in neun Sprachen)
• Robert Schediwy: Empirische Politik. Wien 1980.
• James William Sullivan: Direct Legislation by the Citizenship through the Initiative and Referendum. New York (?) 1893.
• Theodor Curti: Geschichte der Schweizerischen Volksgesetzgebung. Bern 1882.
• Moritz Rittinghausen: Die direkte Gesetzgebung durch das Volk. 1850.

Weblinks

 Wiktionary: Referendum – Bedeutungserklärungen, Wortherkunft, Synonyme, Übersetzungen

• Mehr Demokratie e. V. – Fachverband für direkte Demokratie (Deutschland)
• Initiative and Referendum Institute Europe
• mehr demokratie! - die parteiunabhängige initiative für eine stärkung direkter demokratie (Österreich)

Einzelnachweise

1. ↑ dpa: Basken-Referendum untersagt; Meldung in derSüddeutschen Zeitung, 16. Oktober 2007.
2. ↑ Unabhängigkeitsreferendum: Transnistrien will sich Russland anschließen; Wikinews vom 19. September 2006.
3. ↑ Resolution 1246 des UN-Sicherheitsrates zur Durchführung eines Referendums über die Unabhängigkeit von Osttimor, 11. Juni 1999
4. ↑ Königlich Norwegische Botschaf: Referenden; zuletzt abgerufen am 13.Mai 2010.
5. ↑ Handelsblatt: Euro vor Dänemark-Referendum weiter gut behauptet; Bericht vom 27. September 2000.
6. ↑ Spiegel-Online: Schweizer sagen Ja zu Schengen; Meldung vom 5. Juni 2005.
7. ↑ Spiegel-Online: EU-Referendum: Hohe Wahlbeteiligung in Frankreich; Bericht vom 29. Mai 2005.
8. ↑ Stern.de: Verfassungsreferendum: Niederländer sagen deutlich „Nee“; Bericht vom 2. Juni 2005.
9. ↑ Tagesschau.de: Schwarzer Tag für die EU: Iren lehnen EU-Vertrag offenbar ab (nicht mehr online verfügbar); Bericht vom 13. Juni 2008.
10. ↑ Welt-Online: Brasilianer stimmen bei Referendum gegen ein Verbot des Waffenhandels; Meldung vom 25. Oktober 2005.
11. ↑ FAZ.net: Honduras: Putsch gegen Präsident Zelaya; Bericht vom 28. Juni 2009.
12. ↑ Steven L. Taylor: The Exact Text of the Zelaya Plebiscite; Eintrag auf PoliBlogger.com vom 30. Juni 2009.
13. ↑ Artikel 141 der Schweizerischen Bundesverfassung.
14. ↑ Paul Tiefenbach: Wie sich Volksentscheide auf die öffentlichen Haushalte auswirken. Chaos oder Sanierung?; Verein Mehr Demokratie e.V., Positionspapier 10
15. ↑ Volltext (deutsche Übersetzung)
16. ↑ www.verfassungen.eu
17. ↑ zeit.de 1. November 2011: Rätseln über Papandreous Motive. - Ist er amtsmüde, kapituliert er vor der Krise? Vertrauensfrage und Referendum können dramatische Folgen für Giorgos Papandreou haben.

Siehe auch

• Liste von Referenden in den Ländern Europas