PESC

Flagge der Europäischen Union

Die drei Säulen der Europäischen Union

Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP), englisch: Common Foreign and Security Policy (CFSP), französisch: Politique étrangère et de sécurité commune (PESC), wurde mit dem Vertrag von Maastricht 1992 als zweite Säule der drei Säulen der Europäischen Union errichtet. Als eine intergouvernementale (zwischenstaatliche) Kooperation auf Regierungsebene definiert die GASP einen Rahmen für die Zusammenarbeit der EU-Staaten in der Außen- und Sicherheitspolitik. Zu unterscheiden ist sie von der ebenfalls die Außenbeziehung der EU regelnden, aber zur ersten Säule gehörenden Gemeinsamen Handelspolitik und der Entwicklungspolitik.

Geschichte der GASP

Die Außenpolitik wird traditionell als Kernstück der staatlichen Souveränität betrachtet. Von jeher bestanden deshalb auf diesem Gebiete erhebliche Vorbehalte der Mitgliedstaaten gegen eine europäische Integration. Diese begann vielmehr durch Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl, der Europäischen Wirtschafts- sowie der Europäischen Atomgemeinschaft im wirtschaftlichen Bereich.

Der 1952 unterzeichneten Europäischen Verteidigungsgemeinschaft blieb infolge der Nichtratifikation durch die französischen Nationalversammlung im Jahre 1954 der Erfolg versagt, was auch die 1953 konzipierte Europäischen Politischen Gemeinschaft begrub.

Sehr schnell stellte sich aber heraus, dass die Gemeinschaft in vielen Bereichen ihres politischen Wirkens wie etwa der Handels-, Entwicklungspolitik der Europäischen Union und Umweltpolitik in einem derartig starken Maße außenpolitischen Verflechtungen unterliegt, dass die Abstinenz von einer gemeinsamen Außenpolitik wenig realistisch erscheint.

Am 27. Oktober 1970 veröffentlichte daher ein vom Rat eingesetzter und von dem belgischen Diplomaten Etienne Davignon geleiteter Ausschuss den sog. Davignon-Bericht, der Perspektiven für eine künftige außenpolitische Zusammenarbeit der EG-Mitgliedstaaten aufzeigte und ihnen insbesondere empfahl, auf internationaler Bühne so weit wie möglich mit einer Stimme zu sprechen. In der Folge wurde mit dem Luxemburger Bericht die Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) institutionalisiert.

Die Einheitliche Europäische Akte (EEA) vom 17. Februar 1986 machte die EPZ zu einer festen Einrichtung der Europäischen Gemeinschaften und weitete sie auf alle außenpolitischen Fragen von allgemeinem Interesse aus. Am 1. November 1993 trat der Vertrag über die Europäische Union (Vertrag von Maastricht) in Kraft. Damit wurde die EPZ zur GASP und wurde durch Titel V als 'Zweiter Pfeiler' in das rechtliche Rahmenwerk der EU eingebunden.

Ziele

Ziele der GASP sind nach Art. 11 EUV

• Wahrung der gemeinsamen Werte, der grundlegenden Interessen, der Unabhängigkeit und der Unversehrtheit der Union,
• Stärkung der Sicherheit der Union,
• Wahrung des Friedens und die Stärkung der internationalen Sicherheit entsprechend den einschlägigen völkerrechtlichen Verträgen
• Förderung der internationalen Zusammenarbeit,
• Entwicklung und Stärkung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit sowie die Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten.

Akteure

Zentrales Gewicht kommt im Bereich der GASP dem Europäischen Rat zu. Intern sind sie nach Art. 13ff. EUV für den Beschluss über die Maßnahmen der GASP zuständig. Extern vertritt der "Vorsitz" des Rates nach Art. 18 EUV die EU gegenüber Drittstaaten und internationalen Organisationen.

Generalsekretär Javier Solana

Dabei wird er nach Art. 18 Abs. 3, 26 EUV von einem Generalsekretär des Rats der Europäischen Union unterstützt, der in Personalunion die Aufgabe des Hohen Vertreters für die GASP wahrnimmt. Dieses Amt wurde erst mit dem Vertrag von Amsterdam geschaffen und wird seit 18. Oktober 1999 durchgehend von Javier Solana bekleidet. Soweit zusätzlich noch der Präsident und Außenkommissar der Kommission in Erscheinung treten, spricht man von der hohen Troika.

Ebenfalls unterstützend tätig wird das Politische und Sicherheitspolitische Komitee nach Art. 25 EUV. Es verfolgt die internationale Lage im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik und richtet von sich aus oder auf Anfrage Stellungnahmen an den Rat. Auch überwacht es die Durchführung der GASP-Politiken und kann mit der Kontrolle und Leitungen von Krisenbewältigungs-Operationen beauftragt werden.

Nach Art. 18 Abs. 5 EUV kann der Rat für bestimmte Aufgaben und Handlungsfelder Sonderbeauftragte ernennen. Zurzeit sind dies 9 Personen mit Einsatzgebieten auf dem Balkan, im Nahen und Mittleren Osten sowie in Ostafrika.

Die Rolle der Kommission ist in der GASP weitaus schwächer ausgeprägt als in der 1. Säule der EU. Sie besitzt lediglich nach Art. 22 Abs. 1 EUV ein Initiativrecht und kann den Rat mit Fragen der GASP befassen oder entsprechende Vorschläge unterbreiten. Nach Art. 27 EUV wird sie an der GASP "in vollem Umfang (...) beteiligt".

Das Europäische Parlament verfügt nur nach Art. 21 EUV über ein Anhörungs- und Informationsrecht. Es kann "Anfragen und Empfehlungen" an den Rat richten und führt einmal jährlich eine Aussprache zu den Fortschritten der GASP durch.

Die GASP unterliegt anders als die Politiken der 1. Säule und bestimmte Bereiche der 3. Säule in keiner Weise der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs.

Entscheidungsverfahren

Zur Erreichung der genannten Ziele steht der EU ein umfangreiches spezifisches Instrumentarium zur Verfügung:

Den Rahmen der GASP bestimmt der Europäische Rat durch den einstimmigen Beschluss von

• Grundsätzen und Allgemeinen Leitlinien sowie
• Gemeinsamen Strategien

Die genannten Maßnahmen sind stets langfristig angelegte politische Konzepte die verschiedene Aktionen auf mehreren Handlungsebenen beinhalten. Gemeinsame Strategien sind für die übrigen EU-Organe und insbesondere den Rat rechtlich verbindlicher als Grundsätze und Leitlinien.

Auf der Grundlage der Vorgaben des Europäischen Rats obliegt die weitere Steuerung der GASP dem Rat der Europäischen Union in seiner Zusammensetzung als „Rat der allgemeinen Angelegenheiten“, in dem die Außenminister der EU-Mitgliedstaaten vertreten sind. Der Rat kann tätig werden durch:

Gegenstand zahlreicher Gemeinsamer Aktionen: Der israelisch-palästinensische Konflikt

• Gemeinsame Standpunkte - Sie definieren ein „Konzept der Union für eine bestimmte Frage geographischer oder thematischer Art“. Sie gelten verbindlich für alle Mitgliedstaaten und sind primär auf deren Tätigwerden gerichtet. Hier ist die politische Verbindlichkeit deutlich höher als bei Erklärungen.
• Gemeinsame Aktionen – Mit ihnen wird die EU selbst auf einem bestimmten Gebiet der Außenpolitik tätig. Beispiele sind Sanktionen gegen andere Staaten oder die Entsendung von Wahlbeobachtern
• Erklärungen – Mit ihnen bezieht die Union zu aktuellen politischen Ereignissen Stellung und bindet die Mitgliedstaaten politisch.

Beschlüsse im Rahmen der GASP werden vom Rat nach Art. 23 EUV grundsätzlich einstimmig gefasst. Enthaltung von Mitgliedstaaten verhindern das Zustandekommen des Beschlusses nur dann, wenn die Staaten im Rat gemeinsam über mehr als ein Drittel der nach Art. 205 EGV gewichteten Stimmen verfügen. Für sich enthaltende Mitgliedstaaten sind die betreffenden GASP-Beschlüsse nicht bindend, sie dürfen aber deren Durchführung nicht behindern. Soweit der Rat lediglich Vorgaben des Europäischen Rates konkretisiert oder Sonderbeauftragte ernennt, so genügt - falls der zu fassende Beschluss keine militärischen oder verteidigungspolitischen Bezüge aufweist - nach Art. 23 Abs. 2 EUV die Qualifizierte Mehrheit. Allerdings hat jedes Ratsmitglied ein Vetorecht, soweit der Beschluss wichtigen, konkret zu benennenden Interessen seiner nationalen Politik zuwiderläuft.

Ein weiteres wichtiges Instrument ist der Abschluss völkerrechtlicher Verträge mit Drittstaaten oder internationalen Organisationen nach Art. 24 EUV. Zuständig für den Vertragsschluss ist der Rat. Anders als bei Verträgen innerhalb der 1. Säule werden die Verhandlungen aber nicht von der Kommission geführt, sondern vom Ratsvorsitz, der sich hierbei lediglich ggf. der Unterstützung durch die Kommission bedient.

Rolle der Mitgliedstaaten

Die Mitgliedstaaten haben sich im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik die stärksten Mitwirkungsrechte vorbehalten. Die Zusammenarbeit in der GASP erfolgt intergouvernemental; aufgrund des Einstimmigkeitsprinzips bzw. des Vetovorbehalts für die mit qualifizierter Mehrheit zu fassenden Ratsbeschlüsse behält letztlich jeder Mitgliedstaat die volle Kontrolle über die Entwicklung der GASP.

Im Gegenzug haben die Mitgliedstaaten nach Art. 11 Abs. 2 EUV die GASP der EU aktiv und vorbehaltslos zu unterstützen, untereinander solidarisch zusammenzuarbeiten und sich jeglicher Handlungen zu enthalten, die die Effizienz der GASP beeinträchtigen könnte. Nach Art. 14 Abs. 3, 7; 15 EUV sind sie an die im Rahmen der GASP erlassenen Gemeinsamen Strategien und Standpunkte gebunden. Nach Art. 19 Abs. 1 Nr. 2, 20 EUV haben sie für diese auch auf internationalen Organisationen einzutreten. Art. 16, 19 sehen eine Zusammenarbeits-, Informations- und Koordinierungspflichten der Mitgliedstaaten sowie ihrer diplomatischen Vertretungen vor.

Auch im Bereich der GASP ist grundsätzlich eine Verstärkte Zusammenarbeit einzelner Mitgliedstaaten möglich. Art. 27a-27e EUV stellen hierfür jedoch besondere, über den allgemeinen Rahmen der Art. 43ff. EUV hinausgehende Anforderungen auf. In Fragen mit militärischen und verteidigungspolitischen Bezügen ist eine verstärkte Zusammenarbeit nach Art. 27b EUV ausgeschlossen.

Internationale Beziehungen der EU

Auch ohne den Status der juristischen Person unterhält die EU diplomatische Vertretungen in zahlreichen Staaten der Welt sowie bei internationalen Organisationen. Letzteren gehört sie in der Form der EG - teilweise neben ihren Mitgliedstaaten - als Vollmitglied an, so etwa der WTO und der FAO.

Überdies ist die EU mit den Drittstaaten und internationalen Organisationen über Verträge verbunden, von denen viele freilich nicht unter Art. 24 EUV und damit die GASP fallen, sondern unter Art. 300 EGV und damit in die 1. Säule der EU.

Finanzierung

Nach Art. 28 EUV werden Verwaltungsausgaben für die GASP vollständig vom Gemeinschaftshaushalt getragen. Operative Ausgaben gehen ebenfalls zulasten der EU, es sei denn sie betreffen Aufgaben mit militärischen oder verteidigungspolitischen Bezügen oder der Rat fasst einen entsprechenden einstimmigen Beschluss. In diesem Fall sind die operativen Ausgaben von den Mitgliedstaaten zu tragen.

Die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik

Hauptartikel: Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik

Ein Teil der GASP ist die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP). Sie unterliegt - mit einigen Besonderheiten - demselben rechtlichen Rahmen, wird aber seit dem Gipfel von Nizza 2000 von einer ganzen Reihe zusätzlicher Akteure bestimmt.

Nachdem sich die Europäische Union in den blutigen Konflikten im zerfallenden Jugoslawien in den 1990er Jahren noch weitgehend handlungsunfähig erwiesen hatte, hat sich der Integrationsprozess im Rahmen der ESVP seit ca. 1998 erheblich beschleunigt. Auf den Gipfeln von Köln, Helsinki, Feira, Göteborg und Laeken wurden die Ressourcen der ESVP erheblich gestärkt.

Während die WEU an Bedeutung verloren hat und weitgehend in die EU integriert worden ist, besteht weiterhin ein starkes Spannungsfeld zum Aktionsrahmen der NATO.

Literatur

• Gisela Müller-Brandeck-Bocquet (Hg.): Europäische Außenpolitik. GASP- und ESVP-Konzeptionen ausgewählter EU-Mitgliedstaaten (Würzburger Universitätsschriften zu Geschichte und Politik, 3), Baden-Baden: Nomos 2002.
• Hilz, Wolfram: Europas verhindertes Führungstrio. Die Sicherheitspolitik Deutschlands, Frankreichs und Großbritanniens in den Neunzigern, Paderborn 2005.
• Gisela Müller-Brandeck-Bocquet (Hg.): The Future of the European Foreign, Security and Defence Policy after Enlargement (Würzburger Universitätsschriften zu Geschichte und Politik, 9), Baden-Baden: Nomos 2006.
• Thomas Oppermann, Europarecht, München 2005, ISBN 3-406-53541-0, S. 637ff.
• Elfried Regelsberger: Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik; in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hsg.), Europa von A bis Z, Berlin 2006, ISBN 3-8329-1378-5, S. 265ff.
• Daniel Therre: Parlamentsfreier Raum? Das Europäische Parlament in der Außen- und Sicherheitspolitik, WHI-Paper 2/2005.
• Christos Katsioulis: Außenpolitik auf dem Prüfstand: Auf halber Strecke zum globalen Akteur?, Friedrich-Ebert-Stiftung, Internationale Politikanalyse, November 2008.

Siehe auch

• Allgemeiner Rat (GAERC)

Weblinks

• GASP, ESVP und ihre Instrumente - Ein Überblick vom Wissenschaftlichen Dienst des Deutschen Bundestags
• Die GASP nach dem Vertrag von Lissabon vom Wissenschaftlichen Dienst des Deutschen Bundestags
• EU-Institut für Sicherheitsstudien
• EU-Satellitenzentrum
• Offizielle Beschreibung der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (auf Englisch)
• Auswärtiges Amt: Instrumente der GASP und Beschlussfassung

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