Open-Skies-Abkommen

Open-Skies-Abkommen (dt. ‚offene/freie Lufträume‘) im Luftfahrtbereich sind internationale Vereinbarungen für die gegenseitige marktwirtschaftliche Liberalisierung des jeweiligen zivilen Luftfahrtsektors – verkörpert durch zivile Fluggesellschaften – zwischen den Vertragspartnern. Sie haben nichts mit den militärischen Open-Skies-Verträgen zu tun. Liberalisierte Landerechte, Streckenrechte, Kartellrechts-Vereinbarungen, Eigentumsbestimmungen, etc. sind Teil dieser zivilen Verträge. Bei den Vertragsparteien handelt es sich meistens um souveräne Staaten oder, wie im Falle der EU, um supranationale Institutionen. Entscheidende Auswirkungen haben diese Vereinbarungen in erster Linie auf privatwirtschaftliche bzw. staatliche Fluggesellschaften der jeweiligen Länder und das damit verbundene Umfeld (Fluggäste, Flughafenbetreiber, Reiseveranstalter, etc.). Aber überdies sind auch daraus resultierende wirtschaftliche, politische und kulturelle Aspekte nicht zu vernachlässigen. Weltweit gibt es zahlreiche Open-Skies-Abkommen zwischen einzelnen oder mehreren Ländern. Das bedeutendste Abkommen ist die Luftverkehrsvereinbarung zwischen der EU und den USA (engl. EU-US Open Skies Agreement).

Open-Skies-Abkommen zwischen der EU und den USA

Die EU steht seit Jahrzehnten mit den USA um den „jeweils ungehinderten Zugang zu den jeweiligen Lufträumen“^[1] im Zivilbereich in Verhandlungen. Im Juni 2004 wurden diese Verhandlungen vorerst als gescheitert erklärt, da die USA sich weigerten, Fluggesellschaften aus EU-Mitgliedsländern erweiterten Zugang zum zivilen US-Luftfahrtmarkt zu gewähren. Im Fachjargon spricht man beim für Ausländer zugelassenen Luftfahrt-Binnenmarkt eines Drittlandes von ‚Kabotage‘. Die Verhandlungen wurden allerdings später wieder aufgenommen und im November 2005 konnten sich die Parteien zumindest auf Vorschläge einigen, wenngleich auch keine Vereinbarungen getroffen wurden. Die Bush-Regierung hatte sich zwar für eine Erhöhung des erlaubten Anteils von ausländischen Beteiligungen an US-Airlines – einer der Verhandlungspunkte – eingesetzt, war aber mit ihrem Vorstoß am Kongress und dem protektionistischen Widerstand der demokratischen Opposition gescheitert. Im Februar 2007 fanden neue Verhandlungen zwischen der EU-Kommission und dem US-Verkehrsministerium, unter der Leitung von EU-Kommissar für Verkehr Jacques Barrot und US-Verkehrsministerin Mary Peters, statt. Am 22. Februar 2007 hat die EU-Kommission in einer Abstimmung der 27 EU-Verkehrsminister der Einigung zwischen EU und USA von Anfang März einstimmig zugestimmt.

Ziele

Fluggesellschaften aus EU-Ländern sollen demnach uneingeschränkt alle US-Flughäfen anfliegen und von dort aus auch in Drittländer weiterfliegen dürfen. So durfte KLM bspw. bis dato keine Verbindung Amsterdam–Los Angeles mit anschließendem Weiterflug nach Mexiko-Stadt offerieren. Damit verbunden ist auch die Erlaubnis für ausländische Fluggesellschaften, inländische Flugstrecken im Ausland, sogenanntes ‚point-to-point flying‘, zu bedienen. So war es bspw. Lufthansa bislang nach US-Gesetz nicht erlaubt, die Strecke San Francisco-New York anzubieten, ohne dass diese Strecke Teil einer Flug-Verbindung nach Deutschland bzw. in den EU-Raum wäre. Der US-Gesetzgeber legte außerdem (in der 2003 modifizierten Fassung des Civil Aeronautics Act von 1938) die Obergrenze von stimmberechtigten Besitz-Anteilen ausländischer Investoren an US-Airlines mit 25% der Gesamtanteilseigner fest, während die EU in den Verhandlungen dafür eine 49 %-Marge anstrebte und noch immer zu erreichen sucht – wie es im Air Commerce Act von 1926 in den USA schon einmal Gesetz war. Außerdem müssen nach US-Gesetz bislang der Vorsitzende und mindestens zwei Drittel des Board of Directors (Vorstand und Aufsichtsrat) einer US-Fluggesellschaft aus US-Bürgern bestehen. Andererseits durften US-Fluggesellschaften im EU-Raum Weiterflüge in Drittstaaten anbieten und US-amerikanischen Investoren war es erlaubt, sich mit bis zu 49 % der Gesellschaftsanteile an europäischen Luftfahrtunternehmen zu beteiligen. Von einem „Wettbewerb auf Augenhöhe“ zwischen den Ländern der EU und den USA konnte also keine Rede sein. Des Weiteren standen auch kartellrechtliche Fragen und Duty-Free-Bestimmungen bei den Verhandlungen zur Debatte.

Bedenken in den USA

Das Festhalten an bestehenden Gesetzen wurde von US-Seite unter anderem damit begründet, dass zivile Flugzeuge in den USA durch die Civil-Reserve-Air-Fleet-Bestimmung von den Streitkräfte der Vereinigten Staaten zum Truppentransport eingesetzt werden können und dieser Umstand bei ausländischen Besitzverhältnissen zu Problemen führen könnte. Außerdem bestand für von US-Regierungsgeldern bezahlte Flugreisen der sogenannte Fly America Act, nach dem nur Fluggesellschaften in US-Besitz als Reisemittel gewählt werden durften. Weitere US-amerikanische Befürchtungen waren, dass US-Arbeitsplätze verloren gehen könnten, dass Ertragsgewinne ins Ausland abgeführt werden, dass die Sicherheitsstandards sinken oder dass nur noch gewinnbringende Strecken bedient werden könnten. Auch im Hinblick auf die Terroranschläge am 11. September 2001 stand und steht man drohenden ausländischen Eigentumsverhältnissen von US-Airlines sehr skeptisch gegenüber. Die Übernahme der britischen P&O-Reederei im Jahr 2006, und damit Eigentum und Verwaltung von 22 amerikanischen Seehäfen, darunter New York City, New Jersey, Philadelphia, Baltimore, New Orleans und Miami, durch DP World, ein emiratisches Investment-Unternehmen im Besitz der Regierung von Dubai, löste in den USA einen Sturm des Protests aus. Schließlich wurde DP World, trotz Unterstützung durch die Bush-Regierung, vom US-Kongress aus Furcht vor arabischen Besitzverhältnissen und zum Wohle der nationalen Sicherheit zum Weiterverkauf der Seehäfen, an Ports America, Inc., eine AIG-Tochter, gezwungen.^[2][3][4] In den USA sind die Demokratische Partei, einige der US-Airlines und die beteiligten Gewerkschaften die schärfsten Gegner eines Open-Skies-Abkommens. Befürwortet wird die Liberalisierung allerdings z. B. seit langem von United Airlines, die über das Star-Alliance-Netzwerk sehr eng mit Lufthansa kooperiert und immer mehr US-Airlines, die sich wirtschaftliche Vorteile erhoffen. Ein Anliegen der USA ist es, das Nachtflugverbot im EU-Raum zu lockern, da große amerikanische Kurier-Fluggesellschaften wie FedEx oder UPS auf Nachtflüge angewiesen sind. ^[5] Darüber hinaus ist den USA ein Dorn im Auge, dass EU-Umweltminister ab 2012 auch den Luftverkehr in den EU-Emissionsrechtehandel einbeziehen wollen, wonach Fluggesellschaften, die in der EU starten oder landen Verschmutzungszertifikate kaufen müssen – was demnach auch für amerikanische Fluggesellschaften, die nach Europa fliegen, gelten würde.^[6]

Bestrebungen der EU

Auf EU-Seite – für US-Airlines gelten im EU-Raum reziprok natürlich die entsprechenden Vorteile, wenn diese nicht sogar schon vor dem Abkommen gültig waren – wurden bei den Verhandlungen weniger die Nachteile als vielmehr für den Verbraucher entstehende Verbesserungen durch mehr Wettbewerb in liberalisierten Märkten gesehen. Hauptziele waren und sind die Erhöhung der ausländischen Beteiligungen an US-Fluggesellschaften, der unbeschränkte Zugang für EU-Fluggesellschaften zu Zielorten in den USA sowie die Öffnung des Inlandsflugbetriebs in den USA für EU-Fluggesellschaften.

Bilaterale Vereinbarungen

Zwischen den USA und europäischen Ländern bestanden in diesem Zusammenhang individuelle Vereinbarungen. Allerdings stellten diese unterschiedlichen bilateralen Abkommen mit einzelnen EU-Mitgliedern nach einem EuGH-Urteil von 2002 einen Verstoß gegen allgemeines EU-Recht dar.^[7] Demnach ist das zwischen den USA und Großbritannien 1977 vereinbarte und 1995 modifizierte Bermuda-II-Abkommen – nach dem, neben anderen Bestimmungen, nur vier Airlines, nämlich British Airways, Virgin Atlantic, American Airlines und United Airlines vom Londoner Flughafen Heathrow in die USA und zurück fliegen dürfen – nicht mit EU-Recht vereinbar. Eine Neuregelung war also zwingend erforderlich.

Änderungen ab 2008 (Phase 1)

Mit dem am 30. März 2008 in Kraft getretenen Open-Skies-Abkommen zwischen der EU und den USA^[8] ist es EU-Fluggesellschaften erlaubt, „von jedem Flughafen in der EU aus jede beliebige Stadt in den USA anzufliegen“,^[9] aber sie werden inländische Flugstrecken in den USA (noch) nicht bedienen dürfen. Außerdem, hieß es damals, solle auf den Transatlantik-Strecken die „Zahl der Flugpassagiere in den nächsten Jahren um 26 Millionen steigen“^[10] und der Wettbewerb werde beachtlich zunehmen. Im Nachhinein betrachtet haben allerdings weder die Passagierzahlen noch die Anzahl der Transatlantikflug-Angebote stark zugenommen. In Folge der weltweiten Finanz- und Wirtschaftskrise wurden die transatlantischen Kapazitäten sogar zurückgefahren. Ursprünglich hatte die Vereinbarung schon Ende Oktober 2007 wirksam werden sollen, aber die britische Regierung, die zunächst gedroht hatte, bei einer Abstimmung der 27 EU-Verkehrsminister am 27. März 2007 in Brüssel gegen den Pakt zu stimmen, hatte zum Schutz des Flughafens Heathrow um zeitlichen Aufschub gebeten. Im Rahmen des jährlich stattfindenden EU-USA-Gipfels unterzeichneten, u. a., die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel, als amtierende EU-Ratspräsidentin, der EU-Kommissionspräsident Jose Manuel Barroso und der US-amerikanische Präsident George W. Bush das bindende Abkommen am 30. April 2007 in Washington, DC.^[11]

Weitere Verhandlungen (Phase 2)

In der sogenannten ‚zweiten Runde‘ (Phase 2) der Verhandlungen, die Mitte 2008 begann, sollten zunächst bis 2009, dann bis Ende 2010, zusätzliche Vereinbarungen, bspw. bezüglich harmonisierter Sicherheitsvorschriften und des Klimaschutzes, getroffen werden. Das Hauptziel der Europäer, die Aufstockung der erlaubten Beteiligung von Ausländern an US-Fluggesellschaften, wurde bislang nicht erreicht. Der US-amerikanische stellvertretende Assistant Secretary für Transport-Angelegenheiten, John Byerly^[12], ließ im Dezember 2008 verlauten, dass eine diesbezügliche Lockerung „in absehbarer Zeit nicht geschehen wird“.^[13] Die Amerikaner hingegen, erzielten mit dem fortan unbeschränkten Zugang zum Flughafen Heathrow einen bedeutenden Erfolg.^[14] In den USA ging im Zuge des Abkommens im August 2007 die Fluggesellschaft Virgin America, ein Ableger der britischen Fluggesellschaft Virgin Atlantic, in San Francisco als amerikanische Inlands-Airline an den Start. Deren Gründer, Richard Branson, ein britischer Staatsbürger, darf allerdings nicht mehr als 25% der Anteile halten. Die Freigabe für Virgin America war in den USA heftigst umstritten.^[15] Unterdessen hat die EU, und besonders Großbritannien, den USA bereits wiederholt gedroht, das Open-Skies-Abkommen auszusetzen, falls die USA ihren Inlandsluftmarkt bis 2010 nicht für EU-Fluggesellschaften öffnen werden (Kabotage). US-Verhandlungsführer Byerly bemerkte hierzu allerdings Ende 2009 ablehnend, dass es auf US-Seite beim Thema Kabotage völlig ausgeschlossen sei, dass man sich „auch nur einen Millimeter bewegen“ werde und bezeichnete die europäischen Drohungen als kontraproduktiv.^[16] Gespräche der zweiten Runde fanden im Mai und September 2008 statt. Im Dezember 2008 traf man sich im Rahmen des Aviation Forum on Liberalisation and Labour (Luftfahrts-Forum zu Liberalisierung und Arbeit) in Washington D.C..^[17] Im Mai 2009 verabschiedete das U.S.-Repräsentantenhaus das Gesetz zur erneuten Bevollmächtigung der US-Luftfahrtbehörde FAA (Federal Aviation Administration Reauthorization Act of 2009), welches US-Besitzverhältnisse von amerikanischen Airlines sichert und unter anderem vorsieht, dass Wartungsarbeiten an US-amerikanischen Fluggesellschaften im Ausland (bspw. durch Lufthansa Technik in Frankfurt) durch die FAA kontrolliert werden sollen. Beides wird als Verstoß gegen das Open-Skies-Abkommen gewertet und könnte, sollte der US-Senat das Gesetz tatsächlich Anfang 2010 verabschieden, sogar zum Abbruch der Verhandlungen führen.^[18] Ende Juni 2009 fand in Brüssel im Rahmen des zweiten EU-US Aviation Forum on Liberalisation and Labour ein weiteres Treffen statt. Man einigte sich lediglich, die Verhandlungen bis Ende 2010 abzuschließen und vertagte sich auf ein Treffen in Washington D.C. im Oktober 2009.^[19] In Washington verständigte man sich jedoch darauf, das Tempo anzuziehen und die zweite Phase nun doch bis Ende 2009 abzuschließen, was allerdings nicht gelang. Island und Norwegen wurden als Nicht-EU-Mitglieder überraschend in den Vertrag aufgenommen, der damit für 29 Nationen gilt. Von Seiten der EU hieß es nun, dass weder das FAA-Bevollmächtigunsgesetz noch die Inlandsflug-Regelungen in den USA zu einem Abbruch der Verhandlungen führen könnten, obwohl beide, von den USA bislang verweigerte, Punkte bei einem Treffen in Brüssel am 9. November weiterhin vorangetrieben worden seien.^[20]

Siehe auch

• Freiheiten der Luft

Literatur

• Doganis, R. : The airline business in the 21st century, Routledge, 2001, ISBN 0-415-20882-3, ISBN 0-415-20883-1.
• Rüdiger Sterzenbach, Roland Conrady, Frank Fichert: Luftverkehr - Betriebswirtschaftliches Lehr- und Handbuch. 4. Auflage. Oldenbourg Verlag, Oldenbourg 2009. ISBN 3-486-58537-1
• Brian F. Havel: Beyond open skies - a new regime for international aviation. Wolters Kluwer Law, Alphen aan den Rijn 2009, ISBN 978-90-411-2389-3.

Einzelnachweise

1. ↑ Tagesspiegel: EU dringt auf Fortschritte mit USA (6. Februar 2007)
2. ↑ BBC: (engl.) Dubai firm sells US ports to AIG [Dubai-Unternehmen verkauft US-Häfen an AIG] (11. Dezember 2006)
3. ↑ Port Authority of New York and New Jersey: (engl.) Joint Statement by Port Authority on PNCT Ownership Agreement Gemeinsame Erklärung der Hafenbehörde bzgl. der PNCT-Eigentumsvereinbarung (16. Februar 2006)
4. ↑ Logistics Today: (engl.) AIG port terminals for sale (AIG Hafenterminals stehen zum Verkauf) (1. Oktober 2008)
5. ↑ Wall Street Journal: (eng.) U.S., EU to Resume Open-Skies Talks [USA, EU nehmen Open-Skies-Gespräche wieder auf] (7. Oktober 2009)
6. ↑ Die Welt: EU zwingt Airlines zum Klimaschutz (8. Juli 2008)
7. ↑ Innovations-Report: EU-Kommission fordert Aufkündigung der „Open-Skies“-Abkommen (21. November 2002)
8. ↑ Die Zeit: Der befreite Himmel (30. März 2008)
9. ↑ Dow Jones Newswires: Unterschiedliche Folgen von Open Skies für EU-Airlines (22. März 2007)
10. ↑ Mittelbayrische.de: EU schafft erstmals offenen Luftraum mit den USA (22. März 2007)
11. ↑ Deutsche Welle:„EU und USA verabschieden Wirtschaftsabkommen“ (1. Mai 2007)
12. ↑ U.S. State Department: Deputy Assistant Secretary for Transportation Affairs: John R. Byerly
13. ↑ ATW Daily News: (eng.) US negotiator Byerly stands firm on ownership, cabotage changes in near term [US-Unterhändler Byerly bleibt für nahe Zukunft hart bei Eigentum, Kabotage] (5. Dezember 2008)
14. ↑ Frankfurter Allgemeine Zeitung: „Festung Heathrow“ (22. März 2007)
15. ↑ Handelsblatt: „USA lassen Branson abheben“ (22. März 2007)
16. ↑ BTN Online (engl.):U.S., EU Seeking To Step Up Open Skies Talks [USA, EU wollen Open Skies Gespräche beschleunigen] (14. Januar 2010)
17. ↑ EU-Kommission (eng.): Aviation Forum on Liberalisation and Labour (3. Dezember 2007)
18. ↑ EUObserver (engl.): „Open skies agreement endangered by US Congress“ [US-Kongress gefährdet Open Skies Abkommen] (27. Mai 2009)
19. ↑ EU-Kommission (engl.):„Joint Statement“ (Gemeinsame Abschlusserklärung zum Open-Skies-Treffen am 25-26 Juni 2009)
20. ↑ aviationweek.com (engl.):Negotiators Step Up Open Skies Talks (Unterhändler beschleunigen Open Skies Gespräche) (12. Oktober 2009)

Weblinks

• Vertragstext des EU-USA Zivil-Luftfahrtabkommens auf eur-lex.europa.eu: als HTML, als PDF
• Informationen zum Verhandlungsfortschritt beim Zivil-Luftfahrtabkommen von der EU-Kommission [1]
• Informationen zum Verhandlungsfortschritt beim Zivil-Luftfahrtabkommen von der US-Mission bei der EU [2]