Hessische Gemeindeordnung

Basisdaten
Titel:	Hessische Gemeindeordnung
Abkürzung:	HGO
Art:	Landesgesetz
Geltungsbereich:	Hessen
Rechtsmaterie:	Kommunalrecht
Fundstellennachweis:	GVBl. II 331-1
Ursprüngliche Fassung vom:	21. Dezember 1945 (GVBl. 1946 S. 1)
Inkrafttreten am:	24. Januar 1946
Neubekanntmachung vom:	7. März 2005 (GVBl. I S. 142)
Letzte Neufassung vom:	25. Februar 1952 (GVBl. I S. 11)
Inkrafttreten der Neufassung am:	5. Mai 1952
Letzte Änderung durch:	Art. 3 G vom 24. März 2010 (GVBl. I S. 119)
Inkrafttreten der letzten Änderung:	7. April 2010 bzw. 1. April 2011 (Art. 8 G vom 24. März 2010)
Außerkrafttreten:	1. Januar 2012 (§ 156 HGO)
Bitte den Hinweis zur geltenden Gesetzesfassung beachten.

Die Hessische Gemeindeordnung (HGO) ist die Rechtsgrundlage für den Aufbau der kommunalen Strukturen in Hessen als Ausfluss der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG und der Hessischen Landesverfassung (Art. 137 Abs. I, III HV). Ihre letzte Neubekanntmachung datiert auf den 7. März 2005 und ist seit dem 1. April 2005 in Kraft (GVBl. I S. 142).

Die HGO ist die Gemeindeverfassung, sie regelt den Aufbau und Geschäftsgang, Zuständigkeit, Rechte und Pflichten der kommunalen Organe wie Verwaltung, Gemeindevertretung (Stadtverordnetenversammlung), Gemeindevorstand (Magistrat), Bürgermeister (Oberbürgermeister), Ortsbeirat, Ausländerbeirat usw. Sie ist gleichzeitig die Basis der kommunalen Finanzwirtschaft und regelt die staatliche Aufsicht über die Gemeinden. Die HGO ist eine Magistratsverfassung.

Die HGO bildet mit der Hessischen Landkreisordnung (HKO), dem Hessischen Kommunalwahlgesetz (KWG-Hessen) sowie der Hessischen Kommunalwahlordnung (KWO-Hessen) die Hessische Kommunalverfassung.

Struktur der HGO

Die HGO regelt folgende Sachverhalte:

• Grundlagen der Gemeindeverfassung §§ 1 bis 28
• Verwaltung der Gemeinde §§ 29 bis 91
• Gemeindewirtschaft §§ 92 bis 134
• Kommunalaufsicht §§ 135 bis 146
• Vereinigungen der Gemeinden und Gemeindeverbände § 147
• Übergangs- und Schlussvorschriften §§ 148 bis 156

Geschichte

Die Hessische Gemeindeordnung vom 21. Dezember 1945 (GVBl. 1946 S. 1) war die erste Nachkriegs-Gemeindeordnung in einem westdeutschen Land und löste die Deutsche Gemeindeordnung ab. Die Ablösung dieser ersten HGO durch die Hessische Gemeindeordnung vom 25. Februar 1952 brachte namentlich eine Einschränkung des Kreises der Gemeinden mit sich, die ehrenamtlich verwaltet werden konnten. Auch wurde die Zahl der zulässigen hauptamtlichen Beigeordneten eingeschränkt.^[1]

Die HGO von 1952 trug noch dem Umstand Rechnung, dass es in Hessen bislang zwei verschiedene Typen von Gemeindeverfassungen gab. Es gab Gemeinden mit Magistratsverfassung und Gemeinden mit Bürgermeisterverfassung. In Gemeinden unter 3.000 Einwohnern, in denen bisher die Verwaltung der Gemeinde bei dem Bürgermeister lag, konnte die Hauptsatzung bestimmen, dass der Bürgermeister nach den Bestimmungen der Bürgermeisterverfassung weiterhin Gemeindevorstand war. Er führte den Vorsitz in der Gemeindevertretung. An deren Sitzungen hatten auch die Beigeordneten teilzunehmen. Die Beigeordneten standen dem Bürgermeister bei der Erfüllung seiner Aufgaben zur Seite. Sie waren an seine Weisungen gebunden. Sie durften nicht gleichzeitig Gemeindevertreter sein.^[2] Im Main-Taunus-Kreis gab es beispielsweise bis 1976 zwei Gemeinden mit Bürgermeisterverfassung: die Gemeinden Ehlhalten und Wildsachsen.^[3]

In Gemeinden mit nicht mehr als einhundert Einwohnern lag die Verwaltung bei der Gemeindeversammlung und dem Bürgermeister. Die Gemeindeversammlung bestand aus den wahlberechtigten Bürgern und trat an die Stelle der Gemeindevertretung.^[4] Eine solche Gemeinde mit Gemeindeversammlung war beispielsweise Frau-Nauses im früheren Landkreis Dieburg.

Diese Sonderregelungen für kleine Gemeinden waren 1977 nach Abschluss der Gebietsreform in Hessen obsolet und wurden abgeschafft.

Organe der Gemeinde (Stadt)

Allgemeines

Bei der Gemeindevertretung (Stadtverordnetenversammlung) handelt es sich nicht um ein Parlament im materiellen Sinne. Die Gemeindevertretung ist trotz der in der HGO angelegten Elemente der Gewaltenteilung ein Bestandteil der Verwaltung. Sämtliches Ortsrecht (Satzungen etc.) ist abgeleitetes Recht. Die Gemeindevertretung hat keine unmittelbare Rechtssetzungsbefugnis. Deutlich formuliert § 29 Abs. 1 HGO: "Die Bürger der Gemeinde nehmen durch die Wahl der Gemeindevertretung und des Bürgermeisters sowie durch Bürgerentscheide an der Verwaltung der Gemeinde teil." Neben der Möglichkeit von Bürgerentscheiden eröffnet die Gemeindeordnung auch den Weg für Bürgerbegehren.

Ein direkter Vergleich der Gemeindevertretung und ihrer Gliederungen (Ausschüsse, Fraktionen usw.) mit denen von Parlamenten in Landtagen oder im Bundestag ist deshalb nicht möglich.

Bezeichnungen
Gemeinde	Stadt	Stadt über 50.000 Einwohner
Gemeindevorstand	Magistrat	Magistrat
Beigeordneter	Stadtrat (1)	Stadtrat (1)
Erster Beigeordneter (2)	Erster Stadtrat (2)	Bürgermeister (2)
Bürgermeister	Bürgermeister	Oberbürgermeister

(1) auch oft mit einer Fachbezeichnung wie Baustadtrat, Kämmerer usw.

(2) allgemeiner Vertreter des Verwaltungschefs im Amt

Gemeindevertretung

(in Städten: Stadtverordnetenversammlung)

Die Gemeindevertretung wird alle 5 Jahre von der wahlberechtigten Einwohnerschaft (= Bürger) der Gemeinde gewählt. Die Wahlen sind personenbezogen, kumulieren und panaschieren ist möglich. Jeder Wähler hat so viele Stimmen, wie Vertreter zu wählen sind, die er auf die Bewerber eines Wahlvorschlages oder unterschiedlicher Wahlvorschläge verteilen kann. Dabei kann er Bewerbern jeweils bis zu drei Stimmen geben (§ 1 Abs. 4 Kommunalwahlgesetz (KWG)). Es ist ebenfalls möglich, einzelne Bewerber zu streichen. Die Wahlzeit beginnt am 1. April des Wahljahres. Die Wahl findet an einem Sonntag im Monat März statt, soweit die jeweilige Kommunalvertretung nicht beschließt, die Wahl mit einer Europa-, Bundestags- oder Landtagswahl oder mit einer Volksabstimmung oder einem Volksentscheid zusammenzulegen. Die letzten Kommunalwahlen waren im März 2011.

Die Gemeindevertretung beschließt über die Angelegenheiten der Gemeinde, soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt (§ 50 Abs. 1 Satz 1 HGO).

Ausschüsse der Gemeindevertretung

Die Gemeindevertretung kann zur Beratung und/oder abschließenden Beratung (Beschlussfassung) Ausschüsse bilden. Der Haupt- und Finanzausschuss (HfA) ist der einzige Pflichtausschuss der Gemeinde.

Gemeindevorstand

(in Städten: Magistrat)

Der Gemeindevorstand setzt sich zusammen aus dem für sechs Jahre direkt gewählten Bürgermeister, den für besondere Aufgaben durch die Gemeindevertretung für sechs Jahre gewählten Mitgliedern des Gemeindevorstandes und den sonstigen Mitgliedern des Gemeindevorstandes. Mit Ausnahme der hauptamtlichen Mitglieder wird der Gemeindevorstand von der Gemeindevertretung für deren Legislaturperiode gewählt. Meist finden die Wahlen schon in der konstituierenden Sitzung der Gemeindevertretung statt. Die Amtszeit des Gemeindevorstandes der vorhergehenden Wahlperiode endet erst mit der Wahl des neuen Gemeindevorstandes (§ 41 HGO: "Weiterführung der Amtsgeschäfte").

Die Zahl der hauptamtlichen Mitglieder des Gemeindevorstandes ist in der Hauptsatzung der Gemeinde festzulegen. Die Zahl der hauptamtlichen Mitglieder darf die Zahl der ehrenamtlichen Mitglieder des Gemeindevorstandes nicht überschreiten.

Der Gemeindevorstand wickelt die Geschäfte der Verwaltung entsprechend den Vorgaben der Gemeindevertretung im Rahmen der zur Verfügung stehenden Mittel ab (§ 66 Abs. 1 Satz 1 HGO).

Kommissionen

Der Gemeindevorstand kann zur dauernden Verwaltung oder Beaufsichtigung einzelner Geschäftsbereiche sowie zur Erledigung vorübergehender Aufträge Kommissionen bilden, die ihm unterstehen. Kommissionen setzen sich aus dem Bürgermeister als Vorsitzendem, weiteren Mitgliedern des Gemeindevorstandes und der Gemeindevertretung und, bei Bedarf, aus sachkundigen Einwohnern zusammen (§ 72 HGO).

Bürgermeister

(in Gemeinden mit mehr als 50.000 Einwohnern: Oberbürgermeister)

Siehe Hauptartikel Bürgermeister (Hessen).

Der Bürgermeister wird von den wahlberechtigten Einwohnern direkt gewählt. Die Amtszeit beträgt 6 Jahre.

Ortsbeiräte

Die Gemeinde kann in ihrer Hauptsatzung die Bildung von Ortsbezirken mit Ortsbeiräten festlegen (§ 81 Abs. 1 Satz 1 - 3 HGO). Der vom Gremium gewählte Vorsitzende trägt den Titel Ortsvorsteher. Seine Aufgabe ist im Kleinen mit der des Vorsitzenden der Gemeindevertretung vergleichbar. Er lädt zu den Sitzungen ein, leitet diese und unterzeichnet das Protokoll. Er vertritt den Ortsbeirat nach außen, z. B. gegenüber dem Gemeindevorstand, der Gemeindevertretung und ihren Ausschüssen.

Die Wahl der Ortsbeiräte findet parallel zu den Kommunalwahlen alle fünf Jahre statt. Die Einladung zur konstituierenden Sitzung erfolgt durch den bisherigen Ortsvorsteher. Wurde ein Ortsbeirat zum ersten Mal eingerichtet, lädt der Bürgermeister dazu ein (§ 82 (6) HGO).

Ausländerbeirat

In Gemeinden mit mehr als 1.000 ausländischen Einwohnern ist zwingend ein Ausländerbeirat einzurichten. Wahlberechtigt sind volljährige Ausländer, die seit mindestens sechs Monaten in der Gemeinde wohnen. Zudem wahlberechtigt sind Deutsche, die in Deutschland die deutsche Staatsangehörigkeit erworben haben. Die Wahlzeit beträgt fünf Jahre.

Sonstige Gremien

Als Interessenvertreter der Gemeinden und Städte fungieren in Hessen der Hessische Städte- und Gemeindebund sowie der Hessische Städtetag. Sie werden bei Gesetzgebungsvorhaben des Landes, die sich auf die Kommunen auswirken, angehört.

Vielfach sind Gemeinden auch Mitglied in Vereinen, die entweder Ziele verfolgen, die im Interesse der Gemeinde liegen, auf deren Entscheidungsfindung die Gemeinde Einfluss haben möchte oder in Vereinen, die von der Gemeinde selbst initiiert wurden, um kommunale Ziele zu erreichen.

In vielen Hessischen Gemeinden werden durch die Hauptsatzung Kindern und Jugendlichen institutionalisierte Partizipationsmöglichkeiten eingeräumt, wie sie in § 5 HGO vorgesehen sind, zum Beispiel im Jugendausschuss der Gemeindevertretung. Die tatsächlichen Beteiligungsmöglichkeiten der Kinder und Jugendlichen variieren stark in den einzelnen Kommunen, je nach Beteiligungsinteresse der handelnden Personen.

Haushaltswesen

Die Ausführungen in diesem Artikel basieren auf der kameralistischen Buchführung. Zunehmend wird statt dieser die "kaufmännische DOPPelte Buchführung in Konten Soll und Haben" (Doppik) genutzt. Von der Umstellung auf Doppik erhofft man sich u.a. mehr Kostentransparenz, verschiedene Kostenvorteile und ein insgesamt effizienteres Arbeiten. So soll durch die "Doppik" insbesondere auch vermieden werden, dass zu Lasten künftiger Generationen gewirtschaftet wird. Die nach einer Umstellung geltenden Regularien sind unter Doppik beschrieben.

Neben der HGO ist für die Haushaltsführung der Gemeinde die Verordnung über die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans der Gemeinden mit Verwaltungsbuchführung 2009 (Gemeindehaushaltsverordnung-Verwaltungsbuchführung - GemHVO-Vwbuchfg 2009) vom 2. April 2006 maßgeblich, die die Regeln der HGO konkretisiert.

Haushaltsplan und Haushaltssatzung

Der Haushaltsplan besteht aus der Haushaltssatzung mit Anlagen (§ 97 Abs. 2 und 4 HGO, § 2 GemHVO), dem Verwaltungshaushalt, dem Vermögenshaushalt und dem Stellenplan. Der Haushaltsplan ist aus einer mittelfristigen Finanzplanung abzuleiten, die der Gemeindevertretung mit dem Haushaltsplan vorzulegen ist (§ 101 HGO). Diese besteht aus einem Investitionsplan sowie einem Finanzplan.

Der Verwaltungsentwurf des Haushaltsplans wird im Gemeindevorstand beraten und ggf. nach Einarbeitung von Änderungen durch den Gemeindevorstand festgestellt. Ist ein Beigeordneter für die Verwaltung des Finanzwesens (Kämmerer) bestellt, so bereitet dieser den Entwurf vor. Der Kämmerer ist zudem berechtigt, eine persönliche Stellungnahme beizufügen, wenn seinem Vorschlag nicht entsprochen wird (§ 97 Abs. 1 HGO) und seine Auffassung während der Beratungen in der Gemeindevertretung und ihren Ausschüssen zu vertreten (§ 97 Abs. 3 Satz 3 HGO).

Der vom Gemeindevorstand festgestellte Haushaltsplan wird in die Gemeindevertretung eingebracht und dort in öffentlicher Sitzung der Gemeindevertretung beraten und beschlossen, nachdem er im Finanzausschuss eingehend behandelt wurde. Die Beratung im Finanzausschuss ist durch diese Aufgabe der einzige Pflichtausschuss der Gemeinde (§ 97 Abs. 3 HGO).

Die Gemeindevertretung beschließt abschließend über Haushaltssatzung und Haushaltsplan. Die Haushaltssatzung enthält neben dem Haushaltsplan eine Aufstellung der Verpflichtungsermächtigungen sowie die maximale Höhe der Kassenkredite. Die beschlossene Haushaltssatzung mit ihren Anlagen soll spätestens einen Monat vor Beginn des Haushaltsjahres der Aufsichtsbehörde vorgelegt werden.

Genehmigungspflichtige Bestandteile des Haushaltsplans sind der Gesamtbetrag der Kredite für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen (§ 103 Abs. 2 HGO) und der Gesamtbetrag der Verpflichtungsermächtigungen (§ 102 Abs. 4 HGO). Sowohl der vom Gemeindevorstand festgestellte Entwurf, als auch die von der Gemeindevertretung beschlossene Haushaltssatzung sind öffentlich auszulegen.

Vermögens- und Verwaltungshaushalt

Ein zentrales Element der Kameralistik ist die Aufteilung des Haushaltsplans in einen Vermögens- und einen Verwaltungshaushalt.

Der Vermögenshaushalt (oder auch Investitionshaushalt) enthält alle vermögenswirksamen Einnahmen oder Ausgaben der Gemeinde, also alle Finanzvorfälle, die sich vermögenserhöhend oder vermögensmindernd auswirken. Hierunter fallen zum Beispiel Ausgaben für den Straßenbau oder Einnahmen aus dem Verkauf von städtischen Grundstücken.

Die laufenden Ausgaben und Einnahmen (also alles was nicht im Vermögenshaushalt steht) wird im Verwaltungshaushalt dargestellt.

Die Abgrenzung ist aus Sicht der kaufmännischen Buchführung gewöhnungsbedürftig. Der Bau des Rathauses ist im Vermögenshaushalt zu etatisieren, die Reparatur desselben im Verwaltungshaushalt.

Schulden zur Finanzierung von Investitionen werden im Vermögenshaushalt gezeigt. Es besteht die Pflicht, eine Mindestzuführung vom Verwaltungshaushalt zum Vermögenshaushalt in Höhe der laufenden Zinsen und Tilgung der Kredite zu leisten. Diese Zuführung wird im Verwaltungshaushalt als Ausgabe, im Vermögenshaushalt als Einnahme gezeigt.

Die historische entstandene Trennung dieser beiden Haushalte wird mit Einführung der Doppik (s.u.) aufgehoben.

Gebührenhaushalte

Bestandteil des Haushaltsplanes sind die Gebührenhaushalte (etwa für Wasserver- und -entsortung oder Müllabfuhr).

Auch hier werden - wie in allen anderen Unterabschnitten des Haushaltsplanes - Einnahmen und Ausgaben gegenübergestellt und eine Zuschussbedarf bzw. Überschuss ermittelt. Gebührenhaushalte sollen jedoch grundsätzlich im Plan ausgeglichen sein. Eine Subvention des jeweiligen Gebührenhaushaltes (die Gebühren decken nicht die Kosten der jeweiligen Dienstleistung) sind eigentlich nicht erlaubt, aber vielfach Praxis. Insbesondere gilt dies für Kindergartengebühren, die in keiner Gemeinde kostendeckend sind. Aber auch andere Gebührenhaushalte sind oftmals entgegen dem Gesetzeswortlaut subventioniert.

Im Gegenzug darf die Gemeinde keine Gewinne im Gebührenhaushalt erzielen. Ergeben sich Überschüsse in einzelnen Gebührenhaushalten, so müssen diese in zweckgebundene Gebührenausgleichsrücklagen fließen. Diese dienen dem Ausgleich von Schwankungen, müssen jedoch nach wenigen Jahren aufgelöst werden.

Mittelfristplanung

§ 101 HGO schreibt vor, das eine revolvierende Finanzplanung für die jeweils nächsten 5 Jahre (beginnend mit dem laufenden Haushaltsjahr) zu erstellen ist. Dies ist mindestens jährlich fortzuschreiben. Basis dieser Finanzplanung ist eine Investitionsplanung der Gemeinde. Dieses Investitionsprogramm bedarf der Zustimmung durch die Gemeindevertretung (im Regelfall zusammen mit dem Haushaltsplan).

Für die Erstellung einer Finanzplanung sind Annahmen über die Entwicklung der Steuereinnahmen sowie der Ausgaben der Gemeinde zu machen. Hierzu liefert das Innenministerium des Landes Hessen Orientierungsdaten.

Zweck der Mittelfristplanung ist, dass die Gemeinde rechtzeitig geeignete Maßnahmen trifft, um eine geordnete Haushaltsentwicklung unter Berücksichtigung ihrer voraussichtlichen Leistungsfähigkeit in den einzelnen Planungsjahren zu sichern.

Im August 2005 hat das hessische Innenministerium eine "Leitlinie zur Konsolidierung der Kommunalen Haushalte" (s. Weblinks) herausgegeben, die die Finanzplanung konkretisiert.

Nachtragshaushalte

Der Haushaltsplan bzw. die Haushaltssatzung kann durch einen Nachtragshaushalt geändert werden (§ 97 HGO). Diese Änderung kann jederzeit bis zum Ende des betroffenen Haushaltsjahres vorgenommen werden.

Dies wird die Gemeindevertretung vornehmen, um für Investitionen, die innerhalb des Jahres beschlossen werden, Geldmittel bereitzustellen.

Umgekehrt besteht die Pflicht, unverzüglich eine Nachtragssatzung zu erlassen, wenn

• es sich ergibt, dass ein erheblicher Fehlbetrag entstehen oder der veranschlagter Fehlbetrag sich wesentlich erhöhen und des nur durch den Nachtragshaushalt möglich ist, einen rechnerischen Haushaltsausgleich zu erreichen oder
• zusätzliche oder erhöhte Ausgaben anfallen, die im Verhältnis zu den gesamten Ausgaben einen erheblichen Umfang haben oder
• Ausgaben für bisher nicht veranschlagte Investitionen oder Investitionsförderungsmaßnahmen geleistet werden sollen oder
• Änderungen des Stellenplans vorgenommen werden sollen.

Keine Pflicht zur Aufstellung eines Nachtragshaushaltes besteht bei unerheblichen Mehrausgaben, unabweisbaren Instandsetzungen, Kreditumschuldung oder Personalkostensteigerung aufgrund Tarifabschlüssen.

Das Procedere der Aufstellung und Verabschiedung des Nachtragshaushaltes entspricht dem des regulären Haushaltes.

Über- und Außerplanmäßige Ausgaben / Vorläufige Haushaltsführung

Es kann vorkommen, dass ausgabenwirksame Entscheidungen während des laufenden Haushaltsjahres getroffen werden müssen, die nicht im Haushaltsplan vorgesehen waren. In diesem Fall spricht man von über- bzw. außerplanmäßigen Ausgaben. Diese sind dann zulässig, wenn sie unvorhersehbar waren und unabweisbar sind (§ 100 HGO).

Aufgrund der Dringlichkeit entscheidet der Gemeindevorstand. Bei erheblichen Mehrausgaben ist vorab die Zustimmung der Gemeindevertretung notwendig.

Ist bis zum Beginn des Haushaltsjahres der Haushalt noch nicht verabschiedet, so greifen die Regeln der vorläufigen Haushaltsführung (§ 99 HGO):

• Steuer- und Abgabesätze bleiben unverändert
• Der Stellenplan des Vorjahres gilt weiter
• Es dürfen nur die Ausgaben getätigt werden, zu denen die Gemeinde rechtlich verpflichtet ist oder die für die Weiterführung notwendiger Aufgaben unaufschiebbar sind, sie darf insbesondere Bauten, Beschaffungen und sonstige Leistungen des Vermögenshaushalts fortsetzen, für die im Haushaltsplan eines Vorjahres Beträge vorgesehen waren.
• Sind hierfür Kreditaufnahmen notwendig, so sind diese höchstens in einem Volumen in Höhe eines Viertels des Vorjahrsvolumens zulässig
• Kreditumschuldungen sind jedoch möglich

Kredite / Kassenkredite / Bürgschaften

Die Verschuldung der Gemeinde setzt sich zusammen aus:

• den (regulären) Krediten der Gemeinde
• den Kassenkrediten
• dem auf die Gemeinde entfallenden Teil der Verschuldung von Verbänden
• den Schulden der Eigenbetriebe
• eventuell bestehenden Garantien und Bürgschaften

Diese vielfältigen Möglichkeiten, Kreditaufnahmen an unterschiedlichen Stellen zu zeigen, erschwert die Vergleichbarkeit des Schuldenstandes der Gemeinden. Vergleichszahlen finden sich auf der Internetseite des Bund der Steuerzahler Hessen.

Kredite dienen der Finanzierung von Investitionen und sind im Vermögenshaushalt zu zeigen. Über die Aufnahme und die Kreditbedingungen entscheidet die Gemeindevertretung. Die Höhe des Gesamtbetrags der Kreditaufnahmen bedarf der Zustimmung durch die Kommunalaufsicht (§ 103 HGO).

Kassenkredite sind sozusagen der Dispositionskredit der Gemeinde. Es handelt sich um kurzfristige Inanspruchnahmen, wenn die Zahlungsausgänge die Zahlungseingänge der Gemeinde übersteigen. Diese werden im Verwaltungshaushalt gezeigt. Da die Inanspruchnahme naturgemäß schwankt, ist im Haushaltsplan die Obergrenze der zulässigen Kassenkredite angegeben.

Auch wenn Kassenkredite formal kurzfristiger Natur sind und eigentlich nur die Liquidität der Gemeinde sicherstellen sollen, werden vielfach hohe Beträge über Kassenkredite finanziert. Dies ist insbesondere der Fall, wenn Defizite des Verwaltungshaushaltes hierüber finanziert werden. Eigentlich ist dies nicht zulässig (§ 105 HGO).

Bürgschaften und Garantien Die Gemeinde darf Bürgschaften und Garantien nur im Rahmen der Erfüllung ihrer Aufgaben übernehmen. Auch hier ist eine Genehmigung der Aufsichtsbehörde notwendig, sofern die Beträge nicht unerheblich sind (§ 104 HGO).

Haushaltsüberwachung / Prüfung der Gemeindefinanzen

Es bestehen eine Reihe von Instrumenten, die korrekte Verwendung der Geldmittel der Gemeinde sicherzustellen:

• Trennung von Gemeindekasse und Gemeindevorstand: Die Zahlungen werden durch die zuständigen Mitglieder der Gemeindevorstandes (oder von ihnen bevollmächtigte Mitarbeiter) angewiesen und durch die Gemeindekasse (die selbst nicht anweisen darf) ausgeführt. Hierdurch ist das 4-Augen-Prinzip gewährleistet (§ 110 HGO).
• Haushaltsüberwachungslisten: Die Gemeindevertretung hat das Recht, sich mittels Haushaltsüberwachungslisten bei Bedarf die Mittelverwendung nachweisen zu lassen.
• Jahresrechnung: Die Jahresrechnung ist binnen 4 Monaten nach Ablauf des Haushaltsjahres zu erstellen und der Gemeindevertretung vorzulegen (§ 112 HGO).
• Rechnungsprüfung: Das Rechnungsprüfungsamt prüft die Haushaltsführung daraufhin, ob der Haushaltsplan eingehalten ist, die Buchungen vorschriftsmäßig erfolgten und ob die Jahresabschlüsse die Vermögens-, Finanz- und Ertragslage der Gemeinde zutreffend darstellen (§128 HGO).

Wirtschaftliche Betätigung der Gemeinde

Die hessischen Gemeinden können und müssen sich auch auf wirtschaftlichem Gebiet betätigen. Zu diesem Zweck können sie sich kommunaler Unternehmen unterschiedlichster Rechtsformen bedienen, wenn die Beteiligung nicht direkt von der Gemeinde durchgeführt wird: Eigenbetriebe, Eigengesellschaften, Beteiligungen, Zweckverbände usw. Traditionell ist in vielen Gemeinden die Wasserver- und -entsorgung als Eigenbetrieb oder als GmbH (Eigengesellschaft) organisiert. Zunehmend gliedern die Gemeinden auch Bereiche wie Gebäudereinigung, Immobilienverwaltung, Datenverarbeitung oder Touristik aus dem Verwaltungsbereich aus.

Eine Gemeinde arbeitet oftmals und in unterschiedlichsten Rechtsformen innerhalb der Gemeinde und über Gemeindegrenzen hinaus zusammen. Zu diesem Zweck können Zweckverbände z. B. für die Abwasserbeseitigung eingesetzt werden, wenn dies geografisch sinnvoll ist. Die Mitgliedschaft in einem Rechenzentrum wie der ekom21, bietet die Möglichkeit, kommunale Dienstleistungen in sinnvollen Größenordnungen organisieren zu können.

Der Vorteil ist dabei, dass die ausgegliederten Bereiche nicht mehr den Kreditrahmen der Gemeinde belasten und selbstständiger und wirtschaftlicher Arbeiten können, als dies im Rahmen der kommunalen Haushaltsführung möglich ist. Insbesondere in kostenrechnenden Einrichtungen führt die Abtrennung zu höherer finanzieller Transparenz.

Nachteilig wirkt sich der Verlust an politischer Kontrolle aus. Zudem sind ausgegliederte Bereiche vielmals immer noch, nun aber wenigstens offen ausgewiesene Zuschussbetriebe.

Bis zur Hessischen Kommunalrechtsnovelle 2005 (GVBl. I, 54) unterschied sich die hessische Regelung der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden in § 121 HGO von den meisten anderen Gemeindeordnungen dadurch, dass hier die sog. "Subsidiaritätsklausel" nicht ausdrücklich genannt wurde. In den meisten anderen Gemeindeordnungen der Länder und auch in der Vorgängernorm des § 67 Abs. 1 Nr. 3 der Deutschen Gemeindeordnung von 1935 war schon immer ausdrücklich für die Errichtung eines kommunalen Unternehmens das Erfordernis aufgestellt, dass der öffentliche Zweck, der das kommunale Unternehmen rechtfertigt, nicht besser und wirtschaftlicher durch einen anderen erfüllt wird oder erfüllt werden kann. Aber auch ohne diese ausdrückliche Subsidiaritätsklausel wurde aufgrund der Bindung an den öffentlichen Zweck zwar davon ausgegangen, dass die Kommunalwirtschaft auch unter der bis 2004 geltenden hessischen Gemeindeordnung subsidiär ist, denn es fehlt an einem öffentlichen Zweck für die wirtschaftliche Betätigung, wenn diese Aufgabe durch andere besser oder wirtschaftlicher erfüllt werden kann. Dennoch entschied sich nunmehr auch der hessische Gesetzgeber, eine solche "echte Subsidiaritätsklausel" ins Gesetz aufzunehmen. Dies hat nach Auffassung der Landesregierung den Zweck, die Gemeinde vor überflüssigen wirtschaftlichen Risiken zu bewahren und die Privatwirtschaft vor einer Beeinträchtigung ihrer berechtigten Interessen zu schützen (LT-Dr 16/2463, S. 59). Diese Einschränkung gilt allerdings nicht für Tätigkeiten, die bereits vor dem 1. April 2004 ausgeübt wurden.

Kritik an einzelnen Regelungen der HGO

Stellung des direkt gewählten Bürgermeisters

In Hessen wurden nach dem Zweiten Weltkrieg die Verwaltungsstrukturen in den Kommunen auf der Grundlage der Deutschen Gemeindeordnung beibehalten. Danach bestimmte die vom Volk gewählte Gemeindevertretung den Bürgermeister und den Gemeindevorstand. Der Gemeindevorstand unterstützte einerseits den Bürgermeister bei der Durchführung seiner Amtsgeschäfte, schränkte seine Macht andererseits auch ein. Seit 1992 werden in Hessen die Bürgermeister direkt gewählt. Dieser direkten Legitimation durch die Wählerschaft steht jedoch bislang keine entsprechende Änderung der HGO gegenüber, die dem Bürgermeister einen größeren Handlungsspielraum einräumen würde. Der Bürgermeister ist nach wie vor von den Beschlüssen des Gemeindevorstands eingeschränkt und kann bestenfalls seine abweichende Auffassung zu den Beschlüssen kundtun. In Schleswig-Holstein beispielsweise wurde mit Einführung der Direktwahl des Bürgermeisters das Organ Gemeindevorstand abgeschafft.

Aufwand und Nutzen der Wahlrechtsreform

Die Wahlrechtsreform in Hessen hat vor allem für die Wahlhelfer einen erheblichen zusätzlichen Aufwand zur Folge. Die Gemeinden werden mit deutlich gestiegenen Kosten für die Wahldurchführung belastet. Die Ermittlung der endgültigen Ergebnisse zieht sich über mehrere Tage hin, da die Einzelstimmen für verschiedene Wahlhandlungen ausgezählt und per EDV ausgewertet werden müssen. Von den Fachleuten wird die Steigerung der Bürgerbeteiligung und Partizipation deutlich in Frage gestellt.

Verzerrung der Wahlergebnisse durch Heilungsvorschriften

Die dem Wahlverfahren inneliegenden Heilungsvorschriften können ggf. zu erheblichen Verzerrungen führen, die das Wahlergebnis deutlich beeinflussen. So ist das Wahlsystem von dem Wunsch geprägt, die Zahl der gültigen Stimmen durch Umdeutung deutlich zu erhöhen. Die gesetzlich vorgesehene Interpretation des Wählerverhaltens ist für den Laien nicht durchschaubar.

Literatur

• Gerhard Bennemann, Rudolf Beinlich, Frank Brodbeck u.a.: Kommunalverfassungsrecht Hessen (Hessische Gemeindeordnung, Hessische Landkreisordnung, Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit, Gesetz zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit und Planung in der Region Rhein-Main, Hessisches Kommunalwahlgesetz (KWG), Kommentaresammlung, Stand 2007, Loseblattausgabe, ISBN 978-3-8293-0222-7, in: [1]

• Daniela Birkenfeld-Pfeiffer, Alfons Gern: Kommunalrecht Hessen, 4. Auflage 2005

• Hans Meyer, Michael Stolleis (Hrsg.): Staats- und Verwaltungsrecht für Hessen, 5. Auflage 2000

Einzelnachweise

1. ↑ § 155 der HGO 1952
2. ↑ § 9 Absatz 2, §§ 78 und 79 der HGO 1952
3. ↑ Archivakten der Kommunalaufsicht beim Main-Taunus-Kreis
4. ↑ § 9 Absatz 3 und § 80 der HGO 1952

Weblinks

siehe auch: Hessischer Städte- und Gemeindebund

• Volltext der HGO im "Hessenrecht"
• Kommunalverfassungsrecht Hessen, Kommunal- und Schul-Verlag GmbH & Co. KG, Wiesbaden
• GemHVO-Vwbuchfg 2009 (kameralistisch)
• GemHVO Doppik
• Leitlinie zur Konsolidierung der Kommunalen Haushalte
• Vergleich der Finanzkennziffern der hessischen Gemeinden beim BdS

Bitte den Hinweis zu Rechtsthemen beachten!